ppp项目政策要点详解及典型案例分析

江新2江新3江新4江新5江新6江新7江新8江新9江新10江新11江新12江新13江新14江新15江新16江新17江新18江新19（二）部委联合发布

《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）财政部、交通运输部《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建[2015]111号）

财政部、环境保护部《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建[2015]90号）国家发展改革委、财政部、水利部《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经〔2015〕488号）

江新20江新21江新22江新23江新24江新25江新26江新27江新28江新29江新30江新31江新32（三）发改委发布国家发展改革委办公厅《关于企业债券发行申请部分企业进行专项核查工作的通知》（发改办财金〔2013〕1177号）国家发展改革委办公厅《关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知》（发改办财金〔2013〕957号）国家发展改革委办公厅《关于开展保障房项目企业债券募集资金使用情况检查的通知》（发改办财金〔2013〕742号）

江新33（三）发改委发布国家发展改革委办公厅《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》（发改办财金〔2012〕3451号）国家发展改革委办公厅《关于加强企业发债过程中信用建设的通知》（发改办财金〔2012〕2804号）国家发展改革委办公厅《关于加强企业发债过程中信用建设的通知》（发改办财金〔2012〕2804号）国家发展改革委办公厅《关于进一步加强企业债券存续期监管工作有关问题的通知》（发改办财金〔2011〕1765号）江新34江新35江新36江新37江新38江新39江新40（六）其他部门发布

中国证券登记结算有限责任公司《关于加强企业债券回购风险管理相关措施的通知》（中国结算发字〔2014〕149号江新41一二三四江新42一前期筹备阶段，基层试点为主江新43一前期筹备阶段，基层试点为主

2013年11月—2014年9月，前期筹备阶段，基层试点为主在亚开行的支持下，财政部选取洛阳和哈尔滨两个城市展开PPP试点，其中洛阳市的项目是市政路桥和污水处理打包项目。而哈尔滨项目则是黑龙江省在年初与亚开行合作实施的“PPP领导力建设项目”，试点项目的规模都不大，总计也就3-4个亿。但出乎意料的是，2014年7月这两个项目被叫停。综合各方信息来看，停摆的原因一是流程繁琐导致签约工作缓慢，而亚开行要求如果年底无法完成签约就需要中方提供主权担保，发改委未予批准，导致贷款取消。二是地方政府、亚开行、财政部三个合作方对彼此的工作流程不够了解，前期准备工作不足。江新44一前期筹备阶段，基层试点为主

总而言之，从2013年11月到2014年9月这接近一年的时间里PPP并没有太多实质进展。主要是因为各方还没有对PPP形成统一的共识，甚至很多媒体还在以“公私合作”、“公私合作伙伴关系”等来进行报道，中间和亚开行分道扬镳也算是一个不小的插曲，为后续以我为主的发展模式奠定了基础。江新45二初期探索阶段，部委推动为主江新46二初期探索阶段，部委推动为主

（1）提出概念：首次从部委层面明确模式定义。2014年9月财政部下发《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(76号文)，这是部委级别首次正式提出“政府和社会资本合作”的标准说法，也是首次专门就PPP模式发布的框架性指导意见，对PPP模式进行了详细明确的界定，部署了PPP推广事宜。江新47二初期探索阶段，部委推动为主江新48二初期探索阶段，部委推动为主江新49二初期探索阶段，部委推动为主

（2）点燃热情：43号文倒逼地方寻找出路另外，预算法新规注重绩效，要求“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，对社会资本的运营能力提出了更大的挑战，并且，PPP项目中涉及财政性资金支付的，均应依法纳入预算，并应经人大审批，规范财政资金使用流程，提高财政资金的使用效率。江新50二初期探索阶段，部委推动为主江新51二初期探索阶段，部委推动为主

（3）财政部推动：颁布指南，成立PPP中心，推出示范项目。

2015年4月，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，要求财政部门在识别和测算PPP项目全生命周期过程的财政支出责任后，采用定量和定性分析方法进行财政承受能力评估。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。希望借助于此，规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。江新52二初期探索阶段，部委推动为主江新53三加速爆发阶段，中央顶层推动江新54三加速爆发阶段，中央顶层推动江新55三加速爆发阶段，中央顶层推动江新56三加速爆发阶段，中央顶层推动江新57三加速爆发阶段，中央顶层推动江新58三加速爆发阶段，中央顶层推动江新59三加速爆发阶段，中央顶层推动江新60三加速爆发阶段，中央顶层推动（4）项目大潮来袭：发改委推出PPP项目库

1、好项目落地首单PPP城际高铁项目签约，济青高铁潍坊段PPP招标大获成功

2015年6月8日，作为中国高铁首单、潍坊首次PPP项目，济青高铁潍坊段沿线土地征收拆迁43亿元PPP项目，在招标阶段成功吸引到400亿社会资本投标，为PPP项目的推广打响了头炮。最终，成功通过竞争性磋商方式，在11家社会资本中选定了一家社会资本。中国邮政储蓄银行及其合作资本方成功中标，复星、中信民营资本败走首单高铁项目。江新61三加速爆发阶段，中央顶层推动江新62三加速爆发阶段，中央顶层推动江新63三加速爆发阶段，中央顶层推动江新64四攻坚落地阶段，财政部主导江新65四攻坚落地阶段，财政部主导江新66四攻坚落地阶段，财政部主导江新67四攻坚落地阶段，财政部主导江新68四攻坚落地阶段，财政部主导江新69四攻坚落地阶段，财政部主导江新70四攻坚落地阶段，财政部主导江新71四攻坚落地阶段，财政部主导

（5）补充第三方中介机构信息，规范咨询服务，改进PPP项目设计

2016年4月，财政部发布紧急通知，要求相关部门对全国PPP综合信息平台项目库已进入准备、采购、执行等阶段的1000多个项目补充第三方中介机构信息。该通知主要是为了规范咨询机构，以进一步规范PPP综合信息平台中项目的基本信息，使其更加完备齐全，也从侧面表明入库项目必须有专业的咨询机构提供咨询服务，PPP项目操作在专业人士的指导下必将更加规范。同时，为建立全国PPP咨询机构库做准备工作。江新72江新73序号政策部门时间1《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发[2014]43号国务院2014.09.212《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金[2014]76号财政部2014.09.233《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》财预[2014]351号财政部2014.10.234《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》财金[2014]113号财政部2014.11.295《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资[2014]2724号发改委2014.12.026《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》财金[2014]156号财政部2014.12.307新《预算法》全国人大常委会2015.01.018《2015年地方政府专项债券预算管理办法》财预[2015]32号财政部2015.03.189《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金〔2015〕21号财政部2015.04.1410《基础设施和公用亊业特许经营管理办法》2015年第25号令发改委、财政部、建设部、交通部、水利部、人民银行2015.4.2511《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》国办发[2015]42号国务院2015.5.22PPP新政后重大法规江新742、加强管理（1）建立制度（2）采取措施3、存量债务的处理方法江新75（1）预算管理和控制方式不够科学，跨年度预算平衡机制尚未建立；（2）预算体系不够完善，地方政府债务未纳入预算管理；（3）预算约束力不够，财政收支结构有待优化；（4）财政结转结余资金规模较大，预算资金使用绩效不高；（5）预算透明度不够，财经纪律有待加强。1、现行预算管理制度存在的五类问题江新762、明确改革方向（1）指导思想（2）原则江新773、推进7大类25项工作江新781、适用领域：公共服务、资源环境、生态建设、基础设施江新793、建立健全合作机制，特别是风险防范监督和退出机制江新801、提出PPP的概念、实施意义、原则、适用范围、操作模式、实施流程（1）概念（2）实施意义（3）原则（4）适用范围（5）操作模式（6）实施流程2、提出协同和联审机制（1）健全协调机制。（2）明确实施主体。（3）建立联审机制。（4）规范价格管理。（5）提升专业能力。3、提出合同框架结构（十五章86条）江新81（五）关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金[2014]76号1、提出推广PPP模式的3个重要意义（1）是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。（2）是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。（3）是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。江新82（五）关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金[2014]76号2、做好PPP项目示范工作，特别是使用者付费项目江新83（五）关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金[2014]76号3、履行财政管理职能7项工作（1）着力提高财政管理能力。（2）认真做好项目评估论证。（3）规范选择项目合作伙伴。（4）细化完善项目合同文本。（5）完善项目财政补贴管理。（6）健全债务风险管理机制。（7）稳步开展项目绩效评价。江新841、提出项目操作流程由5个环节组成识别—准备—采购—执行—移交2、明确项目特征3、明确项目只有通过VFM评价和财政承受能力论证后方具有PPP资格4、明确项目必须编制实施方案（方案需满足7个方面内容）5、明确项目运作模式选择决定因素：6个因素6、明确项目实施4个边界条件江新857、明确社会资本可采用五种方式采购招得8、明确项目执行期间各方的职责和义务以及合同执行过程意外情况的处理9、提出3-5年进行中期评估的要求10、明确项目移交的程序，标准及事后的绩效评价要求11、明确合同框架内容（4章21节）江新86江新87江新88江新89江新90（八）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金[2015]21号

一

总则

1、本指引所称财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private

Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据江新91（八）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金[2015]21号

一

总则

2、开展PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。江新92（八）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金[2015]21号江新93（八）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金[2015]21号江新94（八）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金[2015]21号二、责任识别

3、

运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。江新95（八）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金[2015]21号江新96（八）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金[2015]21号江新97（八）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金[2015]21号三、支出测算1、合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。

江新98（八）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金[2015]21号江新99第四章PPP项目案例分析北京地铁四号线PPP项目江新100第四章PP