【我国新型农村合作医疗制度存在的问题及优化建议13000字（论文）】

III我国新型农村合作医疗制度存在的问题及完善对策研究摘要农村合作医疗制度是具有中国特色的农村医疗保障制度，在保障广大农民群众获得基本卫生服务，解决农民“因病致贫”、“因病返贫”的问题上发挥了极其重要的作用。当前，我国农村合作医疗制度改革正向纵深推进，新型农村合作医疗制度开始产生并运行，虽然已取得了一些成效，但仍存在或多或少的问题。本文将采用文献资料法、比较分析法以及规范分析法等，在阐述农村合作医疗制度的变革过程的基础上，找出几点新型农村合作医疗制度存在的问题，并结合当前的实际，提出几点针对性的农村合作医疗制度改革的对策，包括完善资金筹集机制、合理化补偿机制、充分发挥政府的功能和作用、加强农民参合意识等，希望可以促进我国农村合作医疗制度的不断完善。关键词：农村合作医疗制度；变革；完善目录摘要 I第一章绪论 11.1研究背景及意义 11.2国内外研究现状 11.2.1国内研究现状 11.2.2国外研究现状 21.3研究内容和方法 3第二章相关理论概述 52.1农村合作医疗保险制度的概念 52.2新型农村合作医疗制度 52.3理论基础 52.3.1公共产品理论 52.3.2社会保障理论 6第三章我国农村合作医疗制度的发展历程 73.1传统农村合作医疗制度的产生与兴盛 73.2传统和农村合作医疗制度的衰落与解体 83.3新型农村合作医疗制度的产生与发展 83.3.1新型农村合作医疗制度的出台 93.3.2新型农村合作医疗制度的运行情况 93.3.3新型农村合作医疗制度的优势 10第四章我国新型农村合作医疗制度存在的问题 124.1筹资机制有待完善 124.2补偿机制尚不合理 124.3政府职能作用发挥不完全 134.4农民参合积极性不高 14第五章我国农村医疗合作制度的改革对策 155.1完善资金筹集机制 155.2合理化补偿机制 155.3充分发挥政府的功能和作用 165.4加强农民参合意识 17结论 18参考文献 19第一章绪论1.1研究背景及意义农村医疗保障是社会保障的一个重要组成部分，特别是在如今我国的国情之下，我国是农业大国，农村人口约占全国人口的45%，切实保障和完善农村医疗保障问题就显得尤为重要。目前我国农村的医疗保障主要是新型农村合作医疗制度。农村合作医疗兴起于我国上世纪50年代，历经繁华、衰落、重建。农村合作医疗在早期的确给农民带来了实惠，在一定程度上保障了农民的卫生医疗健康，虽然后来衰落了但也给我国的农村医疗保障建设提供了借鉴经验[1]。但新型农村合作医疗制度在发展的过程中依然存在或多或少的问题，鉴于其关乎到几亿农民的切身利益，有必要对其历史沿革进行分析，发现存在的不足之处。本文旨在对我国农村合作医疗制度的历史与变革进行分析，发现其中的经验和不足，并在结合实际的基础上，为未来农村合作医疗制度改革提供经验，提出几点切实可行的优化目前农村合作医疗制度的对策。鉴于目前国内外关于我国农村合作医疗制度的研究较多，但大多数研究是停留在微观层面上，缺乏从宏观角度的分析，关于我国农村合作医疗制度的历史变革研究有待系统全面，鉴于此，本文的将对我国农村合作医疗制度进行系统分析，有利于丰富学术界有关这方面的理论研究体系，具有一定的理论意义；同时，本文的研究还有利于为我国农村合作医疗制度的完善提供指导基础，从而促进农村社会保障系统的发展，解决农民“因病致贫、因病返贫”的问题，进一步加快我国社会主体社会的构建，还具有一定的现实意义。1.2国内外研究现状1.2.1国内研究现状农村合作医疗切实关系到农民的根本利益，因此受到国际各国的普遍关注，国外关于农村合作医疗的研究主要包括如下方面：一是关于社会保障理论方面，FionaFerguson认为二战后，发达国家的工业化城市飞速发展，在“福利国家”的影响下，政府将社会保障拓展到农村地区。20世纪80年代，发展中国家也逐渐重视社会保障。Falk和WilburJCohen在对农村社会保障的研究时，结合了美国的商业保险制度，认为应当建立有效的计划，与社会救助计划相结合，才能保障农民群体的医疗需求。二是关于社会保障模式方面，Gumber分析了泰国的农村医疗的情况[2]。1983年6月，泰国实行了购买健康卡的医疗形式，持有健康卡可以到社区公立医院就医，可享受一定程度的费用减免。他认为泰国的合作医疗制度使泰国的医疗环境得到发展，但在资金、覆盖人群方面存在问题。Jutting认为农村合作医疗是由三个方面的利益组成，个人、政府和医疗机构，这是合作医疗制度的结构。机构的道德问题要采用非盈利的机构手段解决，所以资金的透明及公平要尤为关注。三是关于政府责任方面，G·布罗姆认为在富裕地区与贫困地区政府所承担的角色不同，富裕地区可以通过当地的资源支持农村合作医疗，而贫困地区政府需要依靠财政转移手段才能保证其持续发展。四是关于医疗制度的评价指标方面，RichardGFrank研究了医疗服务的供给方，指出市场失灵现象的发生，是由于医疗人员与患者是一种委托代理的关系，其中可能存在着医疗人员使自己获利的可能。1.2.2国外研究现状我国实行新型农村合作医疗制度以来，很多学者对此进行了探究，以期能解决我国现行的农村医疗制度的不完善以及对其未来的发展做出正确的引导，具体研究成果如下：一是关于农村合作医疗的发展方面，陈佳贵、李迎生、朱玲等人认为我国为城乡分割的体系，传统合作医疗瓦解的一个重要的因素是合作医疗失去了集体的保证。朱俊生、齐瑞宗等认为应当建立层次水平多的医疗保障模式。饶江红、马进、朱俊生认为我国地域广大，要想覆盖整个农村地区就要采取多种不同的保障模式[3]。二是关于农村合作医疗法律制度方面，王晨（2014）认为农村医疗制度的不完善会影响农村经济的发展，而农村医疗的法律制度能够促进新型农村合作医疗制度的发展，具有重要的现实意义。三是关于农村居民参加农村合作医疗的意愿方面，宁满秀、谭晓婷、谢青青（2010）认为农民在决定是否参加时考虑成本效益的回报。这种参合行为是在信息较为完善的条件下做出的选择，这种理性的选择表现出农民对于医疗的各种需求，这些需求是否被满足是农村合作医疗是否能持续发展的决定因素。周新发，王国军（2014）在调查研究后发现农民是否愿意参加“新农合”的研究可以直观且全面的反应出新农合制度中的政策依据，保证了新型农村合作医疗的发展。四是关于农村合作医疗制度的发展方面，郝潇、袁兆康认为统筹层次低、筹资数量少、法律机制不健全、补偿水平低不能满足农村居民是影响新农合发展的主要因素，同时他们认为政府应该在统筹层次、补偿机制和监管机制方面有所提高，才能加强农民参合的积极性，做到新农合的持续发展。从文献上看，国外对农村医疗保险的研究大多注重于各种机制的研究，比如费用及管理模式、筹资、补偿制度、立法等，已经建立了比较完善的法律制度，对医疗条件的注重度也很高，但研究仅局限于某一个领域或方面，缺乏系统的评述，对农村的研究领域远远不如城市。我国的研究则多停留在制度、政府责任等方面，研究有待具体和深入，对我国农村合作医疗制度的发展情况的研究较少。1.3研究内容和方法本文的研究内容如下：第一部分是绪论，主要介绍本文的研究背景、意义、国内外研究现状、研究内容和方法等；第二部分是相关理论概述，主要明确农村合作医疗制度、新型农村合作医疗制度以及相关理论，为论文的写作奠定理论基础；第三部分是我国农村合作医疗制度的发展历程，主要阐述农村合作医疗制度的发展过程；第四部分是我国新型农村医疗合作制度存在的问题，主要包括筹资机制有待完善、补偿机制尚不合理、政府职能作用发挥不完全、农民参合积极性不高等；第四部分是我国农村合作医疗制度的改革对策，包括完善资金筹集机制、合理化补偿机制、充分发挥政府的功能和作用、加强农民参合意识等；最后一部分是结论，主要对本文的观点进行总结性概述，并指出本文的研究不足之处。本文的研究方法如下：（1）文献分析法:通过参阅大量新型农村合作医疗制度可持续发展的文献资料，对其进行分析总结得出结论，并学习其中的内容方法，为本课题的分析归纳提供了基础。（2）比较研究法:通过对所归纳整理的各种资料进行比较分析，从不同的结论、研究方法与视角得出河南省新型农村合作医疗可持续发展中存在的问题。（3）规范分析与实证分析相结合:通过制度经济学，对新农合的运行机制与设计进行研究，再运用社会保障等理论，结合河南省新型农村合作医疗的数据分析，为其持续发展列举实证依据。第二章相关理论概述2.1农村合作医疗保险制度的概念农村合作医疗是我国农村居民自主创造的医疗保障模式，产生于20世纪40年代的“医药合作社”。合作医疗指人民公社社员依靠集体力量，在自愿互助的基础上建立起来的一种社会主义性质的医疗制度。农村合作医疗制度，在保证农民基本卫生条件、服务方面发挥着重要的作用，不仅对我国农村居民健康发挥了作用，也为众多发展中国家提供了范本，为90年代建立新型农村合作医疗提供了坚实的理论基础[4]。2.2新型农村合作医疗制度农村合作医疗制度解体后，我国卫生部组织各级专家与地方机构进行了相关的研究，在分析传统农村合作医疗问题的基础上提出了新型农村合作医疗制度，是以大病统筹为主，由政府、集体、个人共同出资的医疗制度，在国家统筹的基础上，各省级政府按照本省各地市的具体情况，例如病种、范围的不同，发布不同的政策文件，结合各地特色与弱项，采取不同的方针手段[5]。这一制度的出现，基本解决了农民最低医疗的需求，保障了我国医疗卫生体系的不断壮大。2.3理论基础2.3.1公共产品理论亚当·斯密是最早研究对公共产品的代表人物，他（1976）在《国富论》中指出，提供公共机构与公共工程是政府的三大职能之一。意大利马尔科（1936）在《公共财政学基本原理》中首次提出了“公共产品”一词。萨缪尔森（1954）在《公共支出的纯理论》中定义了公共产品的内涵，认为“公共产品是指某人对某种产品的消费并不致使他人对这种产品消费的改变”，并指出了公共产品的竞争性特点，发现人们愿意支付的价格与政府提供公共产品的成本与效用有关。后来，马斯格雷夫等人指出了公共产品的非排他性。布坎南（1965）在《俱乐部的经济理论》中对非纯公共物品进行阐述，认为“只要是集体或社会团体决定，为了某种原因通过集体组织提供繁荣的物品或服务便是公共产品”，拓宽了公共物品的范畴，使得公共产品理论进一步丰富[6]。2.3.2社会保障理论社会保障在不同的时期，不同学者的理解下有不同的含义。美国在1999年出版的《社会工作词典》中，将其定义为“社会对已经由法律做出定义的困难公民，如年老、生病、年幼或失业的人提供的收入补助”。陈良瑾在《社会保障教程》中将其定义为“国家和社会，通过国民收入的再分配，依法对社会成员的基本生活予以保障的社会安全制度”。[7]葛寿昌在《社会保障经济学》中将其定义为“国家(社会)通过立法，强制性的对国民收入进行再分配，并建立消费基金，维护社会成员的基本生活，保证社会稳定的一种措施、制度和事业的总称”。郑功成在《社会保障学》中认为，“社会保障是一种保障群众生活质量和社会稳定的系统，其具有强制性并提供经济福利”。城镇居民医疗保险制度、基本养老保险制度、新型农村合作医疗制度等是我国社会保障制度建设的主要内容，社会保障理论有利于完善经济体制，保障国家的安定和社会稳定，维护会公平。第三章我国农村合作医疗制度的发展历程3.1传统农村合作医疗制度的产生与兴盛建国初期，我国农村缺医少药的问题非常严重，农民看病难的问题相当突出。为解决广大农村缺医少药的问题，一些地方积极提倡采用合作制和群众集资入股的形式兴办医药合作社或卫生所在，这是合作医疗的雏形。20世纪50年代，我国制定了合作医疗保健制度，标志着我国合作医疗进入农业合作化时期，一些地方的农民在农业互助合作运动的启发下，自发筹资创办起了具有公益性质的保健站和医疗站。1955年初，山西省高平县米山乡在农业合作保健站中最早实行“医社结合”，采取社员群众出“保健费”和农业社公益金补助相结合的办法，建立起了合作医疗制度[8]。随后，湖北、山东、贵州等省相继建立起一批以集体经济为基础，集体与个人相结合、互助共济的集体医疗保健站、合作医疗站或统筹医疗站。“文化大革命”期间，我国农村合作医疗出现了超常规的发展态势。1965年6月26日，毛泽东发表了著名的“六·二六”讲话，强烈批评了“卫生部只给占全国百分之十五的城市人口服务”的错误做法，做出了“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的指示。在毛泽东的指示下，大量的城市医药卫生人员被派到农村，在农村建立基层卫生组织，培训农村赤脚医生，极大地充实和完善了农村三级预防保健网，为合作医疗在全国农村的稳步推进做好了准备。1966年，湖北省长阳县乐园公社杜家村大队办合作医疗，农民每人每年缴纳合作医疗费1元，大队从公益金中提取每人每年0.5元作为合作医疗基金，除个别常年吃药的人以外，社员每次看病只交0.O5元的挂号费，吃药免费。村卫生室以“三土”（土医、土药、土药房）、“四自”(自种、自采、自制、自用)特点，治疗便利，出钱不多，深受农民群众欢迎。毛泽东也充分肯定了乐园公社合作医疗的做法，并作了“合作医疗好”的重要批示。在毛泽东的倡导和号召下，各地迅速掀起了大办合作医疗的高潮。1979年12月卫生部、农业部、财政部、国家医药总局、全国供销合作总社联合颁布了《农村合作医疗章程轼行草案》，标志着合作医疗的制度化。表11958-1976年全国农村推行合作医疗的生产大队比重年份全国农村推行合作医疗的生产大队比重(%)195810.0196032.0196240.0196826.0197690.03.2传统和农村合作医疗制度的衰落与解体20世纪80年代以后，随着家庭联产承包责任制在我国农村的全面推行，原有的“一大二公”、“队为基础”的社队组织形式迅速解体，农村集体经济迅速萎缩，合作医疗丧失了主要的经济来源，筹资日益困难。随着农民生活水平的日益提高，农民对自身的健康医疗需求也在多元化，很多农民不再满足于乡村卫生所开出的“土方子”。再加上大量农民“进城”和进入“企业”，形成流动劳动力，合作医疗在满足这些流动人口医疗需求方面存在很多不便之处。另外，由于在“文化大革命”期间推进与普及合作医疗时，形式主义、一刀切等问题严重，改革开放后把合作医疗当成“左”的东西而开始全盘否定，再加上合作医疗在运行过程中存在的管理不善、监督不力等弊病，致使合作医疗在推行过程中面临更多的困难，参加合作医疗的人数也越来越少。据有关调查资料统计，1985年全国农村实行合作医疗制度的行政村只剩下了5%,1989年继续降到4.8%。农村合作医疗制度在全国绝大部分农村地区迅速消失，于是不少地方再次出现了看病难的问题，一些原来已被消灭或控制的地方病、传染病再度发生甚至流行，而庸医、卖假药者和各种封建迷信的乘虚而入，进一步加重了农村的医疗负担，“因病致贫、因病返贫”的事例屡见不鲜[9]。进入20世纪90年代以后，农村缺医少药的问题越来越突出，我国政府认识到恢复与重建农村合作医疗的必要性，并制订和出台了一系列政策、文件，试图恢复和重建农村合作医疗制度，但农村合作医疗的覆盖率依然维持低位状态。1998年，全国仅有6.5%的农村居民参加了合作医疗，农民的健康面临严峻挑战，严重影响到了农村经济发展和社会稳定。3.3新型农村合作医疗制度的产生与发展3.3.1新型农村合作医疗制度的出台面对日益严峻的农村医疗卫生保障形势，2002年10月，中共中央、国务院组织召开了全国农村卫生工作会议，出台了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，首次明确提出要在全国农村逐步建立新型农村合作医疗制度。2003年1月，国务院办公厅转发了由卫生部、财政部、农业部等部门制定的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，明确提出：“新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度”。并对新型农村合作医疗的目标和原则、组织管理、筹资标准、资金管理、医疗服务管理、组织实施等方面作了明确规定[10]。从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择23个县市先行试点。《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》的出台，拉开了我国新型农村合作医疗制度试点工作的序幕。3.3.2新型农村合作医疗制度的运行情况试点工作开展以来，新型农村合作医疗制度的管理和运行机制开始形成，试点地区农民就医状况有所改善、医药费用负担有大幅减轻，农村医疗机构服务条件和服务质量有所提高。自2003年开始实行新型农村合作医疗试点以来，我国新型农村合作医疗的覆盖面不断扩大，农民参合率不断提高。2003年，全国覆盖农业人口由仅有0.8亿，截止到2016年底，全国新型农村合作医疗制度的参合人数达到了11.02亿人。截止到2016年底，全国已有4322个县(市)开展了新农合试点，占全国县(市)总数的81.03%；覆盖农业人口7.99亿人，占全国农业人口的99.0%；实际参合农民10.22亿[11]。表22003-2016年全国新型农村合作医疗发展情况年份试点县数量(个)覆盖农业人口数（亿人）参合人口数（亿人）参合率（%）20033040.640.9369.020043330.801.0775.220056781.802.3675.7200614514.105.0880.7200724517.268.6986.2200827298.158.9691.5200930128.379.0192.1201032118.859.3393.4201134099.179.6794.2201236119.3510.0195.0201338249.5710.2395.8201440329.9310.6396.72015419810.0110.8598.12016432210.2211.0299.0在财政资金支持方面，各级政府已认识到资金投入的重要性，实际投入资金逐年增加。2003年试点之初，中央和地方财政对中西部除市区以外的参合农民每年医疗补助仅为10元；从2006年起，中央和地方财政补助标准提高到每人每年20元，使得各级政府投入的财政资金占农村合作医疗资金的比例达到7%。2016年，各级财政对新农合的补助标准均由2010年的120元/人每年提高到300元/人每年；各级财政对新农合的补助标准从2010年的200元/人每年提高到了2016年的360元/人每年；政府对新农合的财政补助标准由2013年的280元提高到2016年的人均400元。在农民医疗补偿方面，参合农民从新型合作医疗制度得到的实惠较传统农村合作医疗大幅提升，抵御医疗资金风险的能力也大幅提升。以2007年为例，当年全国累计受益人次45371.21万人，其中住院受益人次3508.95万人，门诊补偿受益人次35366.90万人，体检及其他6495.36万人次。2016年，新农合最高支付限额提高到全国农民人均纯收入的8倍以上，且不低于6万元，这是我国实行农村合作医疗制度以来，政府第一次在解决农民基本医疗卫生的问题上进行如此大规模的投入[12]。3.3.3新型农村合作医疗制度的优势新型农村合作医疗制度相对我国传统的农村合作医疗制度而言，具有如下优势：（1）在筹资机制上，传统农村合作医疗制度是以集体经济组织为依托建立起来的农民互助共济制度，只强调个人和集体的共同筹资，对政府的投资并没有强制性的规定。而新型农村合作医疗制度不仅明确规定“实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制”，而且明确规定了各级投资主体的投资额度，特别明确规定了各级政府对新型农村合作医疗制度的资助责任和资助额度，进一步丰富了农村合作医疗的资金来源。（2）在组织管理体制上，传统农村合作医疗一般实行村办村管、乡办乡管的模式，而新型农村合作医疗制度则采取以县市为单位进行统筹，并按照统一模式自上而下地建立了协调委员会、经办机构和监督机构等组织管理机构。（3）在基金管理和监督机制上，传统农村合作医疗管理粗放，主要强调合作医疗基金要“专款专用”、“帐目日清月结，定期公布”，但缺乏有效的监督机制。而新型农村合作医疗制度则明确从制度上要求加强对农村合作医疗基金的监督和管理[13]。（4）在补偿机制上，传统农村合作医疗由于筹资水平低，统筹范围小，除少数地区外，大多将保障的重点放在门诊或小病上，即所谓“保医不保药”、“保小不保大”。而新型农村合作医疗强调以“大病统筹为主”的补偿机制，重点解决农民因患传染病、地方病等大病而出现的“因病致贫、因病返贫”问题。总之，新型农村合作医疗制度与传统农村合作医疗制度相比，资金来源渠道更广泛，资金更有保障，统筹层次更高，保障水平更高，制度更完善，管理更科学，组织更严密，在一定程度上克服了传统农村合作医疗制度的缺陷，具有更强的生命力。第四章我国新型农村合作医疗制度存在的问题4.1筹资机制有待完善现有的新型农村合作医疗制度还存在以下问题：（1）筹资水平低，筹资渠道不畅。2008年中央财政对参加新型农村合作医疗的农民由每人每年补助提高到40元，地方则政也增加到40元，农民个人每人每年缴费20元，由此，农民每人每年的合作医疗筹资标准仍仅为100元，较之于城镇职工医疗保障的经费标准明显偏低。在这种情况下，很多地方的省市两级政府将新农合出资责任向县级政府转移，导致县级政府筹资负担加重，县政府本身财力较弱，这就形成财政能力与筹资责任不对等的问题。（2）个人资金筹集方面缺乏公平性。我国现行新农合在个人筹资设计上遵循的是“每人缴纳等额参合费”的基本原则，没有考虑农村居民之间的收入差异。收入较高的农户可以承受每年100元以内的参合费，但是部分贫困农民则无力参合，也就无法获得农村合作医疗的实惠。（3）“倒集资”机制容易引发博弈行为。现行的新农合在筹资制度设计上采取的是从低到高的筹资顺序，即由参合农民最先交纳医保资金，然后各级政府从低到高安排医疗保障专项资金。但各级政府对合作医疗基金的审核和拨付时间过长，造成政府承担的医疗保障资金不能及时足额到位。4.2补偿机制尚不合理补偿机制激发了广大农村的参合意愿，但我国现行的新农合补偿机制尚不合理，主要表现在如下几个方面：（1）“保大病”为主，限制了受益人群面。我国新农合片面强调大病医疗统筹而忽视基本医疗服务，虽然大病对农民的危害较大，但大病的发生率较低，以“保大病”为主的医疗保障模式导致农民受益面窄，影响农民参加合作医疗的积极性。此外，这一补偿模式会激发年老体弱的农民参合，而年轻力壮的农民拒绝参合，不利于新农合的可持续发展。（2）补偿比例低。为了达到收支平衡的效果，各地在实施新型农村合作医疗制度时均设立了起付线、封顶线和补偿比例等规定，虽然提升了农村医疗服务资源的使用率，但导致参合农民受益水平偏低和受补偿的新技术和新疗法过少的问题。从住院补偿看，2016年全国次均住院费用为7843.9元，全国参合农民人均住院补偿费用为2082.9元，补偿比例仅为23.4%。新型农村合作医疗对受补偿的新技术和新疗法的目录更新较慢，不能满足农民群众日益增长的医疗需求。（3）医疗费用风险化解机会不均等。由于起付线、封顶线和补偿比例的设置，导致低收入家庭因无力承担自付部分费用而在患大病后不能及时治疗，享受不到新型农村合作医疗制度的医疗费用补偿，但高收入家庭本身有自身的费用支付能力，但也可以获得医疗费用补偿，这就阻碍了特困农民的参合，使得医疗补偿资金向相对富裕者倾斜，出现不公平的问题。4.3政府职能作用发挥不完全政府是新型农村合作医疗制度的发起者和责任主体之一，但通过调查发现吗，政府在新型农村合作医疗制度的改革方面存在作用发挥不完全的问题，主要体现在如下几方面：（1）没有加强对新农合的宣传。在宣传新农合方面，政府存在宣传内容不客观、宣传目标不明确、宣传方式不科学等问题。政府没有将新农合医疗互助共济的真实功效信息传递给农民，加深了农民对新农合的不信任。新型农村合作医疗涉及政府部门、农民、医疗服务机构三个主体，但在宣传工作中，政府仅对参合农民进行宣传，从而使得其他主体不知道新农合的情况。此外，宣传方式停留在宣传单、广播、报刊、杂志等传统媒体上，缺乏对互联网的应用，导致宣传范围得不到扩大。（2）法制建设滞后，监管机制不健全。新农合制度在运行过程中存在各种违规情况的发生，但我国没有制定相应的监管机制，也没有制定明确的法律制度，从而导致农村合作医疗基金被挤占、挪用、贪污的现象时有发生，而相关人员得不到有效惩罚。（3）管理和经办机构办事效率低下。目前，在管理和办理新农合的政府人员数量严重不足，专业素质也达不到新农合的要求，一些地方新型农村合作医疗管理和经办机构的办公用房紧张、办公设施简陋，网络化管理信息平台尚未建立，严重影响了经办机构的合作效率，不利于新农合的推行。4.4农民参合积极性不高目前，部分农民在参加新农合方面，对新农合不太信任，从而出现了参合意愿较低的情况。农民参合积极性不高，主要体现在如下方面：一是农民对政策缺乏信任感。一些地方政府在推行新型农村合作医疗制度时，将其与自身绩效考核结果挂钩，从而将工作重心放在资金筹集和提升“参保率”等指标任务上，忽略了医疗保障服务质量的提升，导致农民不信任政府和新农合。二是现行筹资水平难以保障农村居民的医疗服务。目前，参合农民的自付部分很高，多数地区农民自付比例高达30.5%，使特困参合农民无力支付自付部分的医疗费用，而得不到及时、优质的合作医疗服务。三是没有照顾到进城农村流动人口等流动人口。当前我国每年都有一亿左右的农村人口在城市长期务工，但新型农村合作医疗制度异地就诊和转诊制度不完善，使得到城市务工的农民享受不到新农合的优惠和费用补偿服务。五是参合及医疗补偿程序过于繁琐。部分合作医疗管理和经办人工作方法简单粗暴，办事效率低下，存在腐败行为，农民在参合后需要付出巨大的努力才能获得应有的实惠，极大地挫伤了农民继续参合的积极性。第五章我国农村医疗合作制度的改革对策5.1完善资金筹集机制资金是新农合得以持续存在的基本，但目前新农合的资金筹集渠道较为单一，筹集方式不尽合理，这就影响了新农合的资金筹集，为了保障新农合的顺利运行，有必要完善资金筹集机制，对此，可以从如下方面努力：一是拓展资金筹集的渠道。政府应在已有的基础上，积极引入市场化筹资手段。首先，政府应持续加大新农合资金支持力度。比如，将城乡居民基本医疗保障财政补助标准由2013年的280元提高到人均320元，确保所承担的新型农村合作医疗资金及时足额到位。其次，加强农民的参合意愿。各级政府要对加大对农民的宣传力度，切实改变其传统医疗风险意识，增强农民群众的费用意识，确保2018年全国平均个人参合资金投入达到90元左右。再次，发挥乡镇集体企业的作用。各地政府要因地制宜出台引导政策，切实拓展出乡村集体企业积极为农村合作医疗制度提供资金支持。最后，借鉴社保基金运作模式，在商业银行定期存入新农合资金，从而确保其保值增值。二是建立动态灵活的资金筹集机制。各地政府需要根据当地的经济发展情况，构建农民经济收入与年度参合费用的匹配模型，确保农民筹资水平与农民个人收入水平成比例，从而使得筹资标准能随收入的增长而自动增长。也可以建立财政收入与年度农村医疗保障资金的匹配模型，是医疗财政补贴随财政收入的增长而增长。三是改革资金筹集层级排序。改变筹资层级从低到高的排序方式，采取从高到低的排序方式，首先由中央政府确定医疗补助总体资金额度，以及各省、自治区和直辖市的资金配额，省、市、县各级政府根据其上级政府提供的农村医疗保障资金配额，细化自身的专项医保资金的额度，最终由基层政府根据上级财政的医疗保障资金分配到当地的总额度，收缴农民个人需要筹集的医疗保障资金。5.2合理化补偿机制新型农村合作医疗的补偿机制直接关系到参合农民的切身利益，这就需要完善补偿机制，对此，可以从如下几方面来实施：一是确定合理的补偿目标。农村合作医疗制度保障的目标可划分“保大”、“保小”和“保大又保小”三种形式，其中“保小”为传统农村合作医疗制度的补偿目标，即只对简易门诊病人的看病费用进行补偿。对此，就需要建立完整的新型农村合作医疗补偿疾病目录，明确界定能够享受到医疗补偿的疾病类别，对于目录之外的疾病，地方政府应综合考虑治愈疾病或者维持疾病治疗产生的费用、患者的费用承担能力及是否住院或进行过手术等情况确定是否给予医疗补偿。二是科学确定医疗补偿水平。随着新型农村合作医疗基金总量的增加，各地区应合理设定调整周期逐步降低起付线，提高封顶线，适当增加补偿比例，增加农民的参合意愿。根据《国务院办公厅关于印发深化医药卫生体制改革2018年重点工作任务的通知》相关要求，确保政策范围内住院费用补偿比例保持在75%以上，同时缩小政策补偿比和实际补偿比之间的差距，将门诊医药费用补偿比例也要提高到50%左右。三是提升医疗补偿工作效率。各级政府及其经办机构应精简机构，简政放权，简化医疗补偿手续，去除不必要的环节，建立网络补偿系统和独立的参合农民结报磁卡，充分利用现代化IT化管理工具来提高补偿工作效率。最后，完善农村流动人口的补偿机制。当前对于已经进城落户的农村流动人口，已完全纳入了城镇医疗保障体系；对于长期在城市就业并有稳定劳动关系的流动人口，逐步享受到城镇基本医疗卫生服务；对于无固定职业、无稳定收入的农村流动人口或季节性出来务工的农村流动人口，应暂时参加原户籍所在地的新型农村合作医疗。5.3充分发挥政府的功能和作用作为新农合的制定者，政府应充分发挥自己的主观能动性，对此，应从如下几方面努力：一是加强对新型农村合作医疗制度的宣传。各级政府必须充分利用电视、广播、官网、微博、微信等多种宣传工具，以通俗易懂和喜闻乐见的宣传形式向广大农民群众广泛宣传新型农村合作医疗制度。，引导农民正确认识健康和生命的规律，增加对新型农村合作医疗制度的信心，从而增加参合的积极性。二是切实履行制度运行和管理职能。我国新型农村合作医疗主管部门为卫生行政部门，出现了“管办不分”的问题，因此，政府应将新型农村合作医疗的管理职能从卫生部门独立出来，转由专门的医疗保障部门行使。三是加强对新农合的全方位监督。政府应紧密结合十九大的内容，加强对新农合基金筹集、医疗补偿和结余资金投资增值等环节的审计，将监管工作落实到基层经办机构、基层医疗卫生机构，确保新农合基金累计结余不超过当年筹资总额的25%，当年结余不超过当年筹资总额的15%，确保基金不出现净超支现象，制定县、乡、村三级公示制度，畅通群众的信访和举报渠道，杜绝骗取医疗保险金违法违规行为的发生。四是加强新型农村合作医疗经办机构建设。加强经办机构的硬件建设，切实落实经办机构的人员编制，强化人员业务培训，提升新型农村合作医疗经办机构管理人员的