第二章城市管理的依据

第二章城市管理的依据城市与乡村的区别

城市管理的经济社会背景城市管理的制度背景城市问题与城市管理

城市管理者的责任与素质

第一节：城市与乡村的区别1.结构更加复杂部门结构空间结构:外部空间结构和内部空间结构2.系统性更强城市的基础设施系统、城市的组织架构系统和城市运行的制度系统。城市的分工更细、组织更严密，故城市形成了一个自主运行的复杂的系统。在这个系统内，城市市政设施、交通、经济、社会、公共事业等都形成了各自子系统，并且相互之间又形成了严密的大系统，从而维持着复杂的人流、物质流和信息流。在这个复杂的系统内，经济密度和繁荣程度是乡村无法比拟的；社会形态和社会关系在亲缘关系上趋于简单，在公共社会关系上却很复杂；自然环境也以认为改造、以专门服务于高密度人群服务为主要功能的城市生态环境，有时仅是点缀，显得非常脆弱。城市系统不但是一个复杂的系统，而且也是一个以人类活动最频繁和最密集的、包罗万象的人类活动系统。3.贫富分化严重

城市在显示其最繁华一面的同时，在某些角落和城市边缘地区却存在着最贫穷的地方，其贫穷程度决不亚于乡村，他们没有居所，身边没有亲人和乡亲，可以说一无所有。

在乡村即使再穷的人也有草房，也有可能照顾他的乡亲，而且乡村的贫穷与并不繁华的地区也显示不出有多大反差；而在城市这种反差就强烈到用天壤之别一点都不过分。

4.城市是非常脆弱的美国“911”事件:仅控制一架飞机就将1300万平方米的办公区毁于一旦，数千条生命顷刻消失，是纽约当年的财政赤字达400亿美元。2003年“SARS”:根据从北大医院、人民医院、北医三院以及其他在京医院截止到4月20日的数据测算，仅北京地区目前的应急设备投入就需要1.5亿元，全国未来两周的投入约13亿元（专家分析非典对中国影响建议发行公共卫生国债2003年04月28日12:32中华工商时报）；曾使北京的经济损失高达数十亿元人民币，让亚洲经济遭受高达280亿美元的损失（亚开发银行估算亚洲非典经济损失高达280亿美元，2003年05月10日09:21中国新闻网）。第二节：城市管理的经济社会背景城市管理的经济背景城市管理的文化背景城市管理的社会背景城市管理的经济背景1.城市是地区经济的核心（1）城市拥有地区的主导产业（2）城市产业结构处于高级化（3）城市聚集了地区经济发展的很多优势要素城市管理的经济背景2．城市经济是多层次的宏观经济微观经济公共部门经济(第三部门经济)

农村经济只有集体和个体经济两种方式，他们的关系非常松散和简单，基本都在微观领域里运行，以个体竞争和自我发展为主。城市管理的文化背景1.人口来源于不同的文化每个群体都渴望能保留它们的习惯例，他们需要一个公共的组织和机构来帮助他们满足自己的需要。由于多元文化的聚居，产生了多种文化习俗的共存和交融，当然也会由于缺乏对自己邻居的理解而发生冲突，这就需要一些中立的机构来维持不同群体之间的和平安定，政府官员也常被用来担当这种角色，在我国尤其如此。城市管理的文化背景2．现代文化主宰城市快节奏和高密度居住环境的现代文化城市管理的社会背景1.衍生的城市社会形态2.依靠外界的城市自组织方式:(1)乡村，人们生活的社会性都体现在当地人自己形成的意识形态里。例如，每个村落都有自己的道德观和价值观，每个人都受这种传统观念的束缚；一旦发生了与这种观念相违背的行为，他的家族、邻居和朋友们都会用他们特有的方式来对付他，有时是舆论、有时是内部惩罚等。无论怎样，他都必须为自己的违规行为付出代价。因此，不需要特殊的机构和规章制度来管理。(2)而在城市社会，市民之间并不熟识，也不了解，没有人能监督和处罚其违规行为，这就需要一个能代替公众意愿的机构来约束一切为违规行为。因此，城市管理需要增强对城市社会的组织方式、文化多样性重要程度的认识，需要对经济发展主体各层次的把握，需要面对一个不断创新群体的各种需求。城市管理的制度背景美国的城市管理制度日本的城市管理制度我国的城市管理制度目前全球城市管理制度的变化趋势美国的城市管理制度

美国是一个联邦制的国家，各州都是独立的政府，其权力受美国宪法保护；所有的地方政府都受州政府的保护，州政府能够决定次一级地方政府，并通过立法来直接影响政府的工作。每个城市政府都是次于州的地方政府。美国的城市政府可以分为四类：县、市、特别行政区和镇，他们只是根据管理对象和职能不同而设立，没有隶属关系。县美国所有的州都把他们的土地划分给更小范围的当地政府来分别管理，以便于更直接面对居民，并发挥各地方政府的作用这种次于州政府的地方政府就称为县。县通常是在州法律的约束下提供一些地方性的服务，如公共卫生、司法系统、监狱，地方性的公园，并对大多数的道路网和设施进行维护。县的职责和规模在各州都有很大的区别。加利福尼亚的圣伯拉底罗县的面积比许多州都大，在洛杉矶、库克和伊利诺伊州，每个县都有几百万人口；相比之下有的县还不到1000人。象德克萨斯州就有几百个县；但在阿拉斯加州就只要5个。在一些城市范围大的县，县政府就不得不为该地区的居民提供更多的城市服务。如旧金山、圣路易斯、巴尔的摩、杰克逊维尔和纳什维尔等县就被称为城市型的县。在这种情况下，一个政府就不得不执行县和市双重功能。例如，纽约市就曾是5个县，后来随着城市范围不断扩大逐步占据了周边的乡村而形成为市。市市是具有自治权力、并在县的范围内为市民提供更具体的服务而设立。如果城市居民增加，所需要的服务增加，就需要增加市。市政府的官员和城市的职责都由居民及其代表在州或联邦法律框架内选举并决定。针对城市的需求，城市政府可以发挥更大范围的管理功能，例如，公众安全、消防、公园和公共休闲地、公共设施、城市规划和建筑物的检查都是城市政府的基本职责。职能的范围不是全国统一，而是由不同州的具体情况而决定。特别行政区特别行政区是执行单一职能而建立的政府，有别于县或市。特别行政区的大小差异很大，有些由跨几个州的不同的县组成，而有些只是几户邻居而已。特别行政区的大小也可以根据邻居或社区的需要来定，它也可以在几个城市的基础上提供更大范围的服务。大多数的城市都包含有许多专业职能的特别行政区。如水资源、街道照明、图书馆、娱乐和卫生，以及交通等。城区的各中专业职能都有特别行政区来提供服务。负责土地再开发的特别行政区主要负责整理土地，修建街道和排水系统，并管理物业公司等，债务则由物业收入或新建筑完成后的增值来负担。一般来说，市政成员通常是新开发地区的主管。负责交通的特别行政区称为局，大的局可以跨几个县。比如，纽约和新泽西州的港务局，管理整个纽约港和17个县的交通。它是由两个州的长官选出来的专员来管理的。其收入的绝大部分来源于所经营的设施。所以，它可以独立与该区域内的其他政府来行使自己的权力。在大城市里，交通局一般负责交通规划，公交和客运系统。在许多地区学校都是由特别行政区所管理的。历史上，美国人把学校的管理与其他管理划分开来，但近些年，由州来控制学校的也越来越多了。作为一个特别行政区，校区的管理也许会覆盖几个城市。校区通常是由选举出来的学校董事会指派一位主管来领导。镇镇是将州进一步划分，主要针对乡村而形成的地方政府，只在新英格兰和中部的一些州县内部设有镇。在这些州，镇在很大程度上代替了县的职能。

作为一个联邦制的国家，美国联邦宪法不对地方政府的职能进行干预，而是各州在联邦宪法的框架下对地方政府进行全权管理，同时，州政府也是通过立法等形式给予城市政府高度的自治权。而城市自治体则是由社区居民通过向州政府申请特许和民主决策基础上建立起来的。由此可见，美国城市管理的制度在具有多样性基础上，其权力核心是以社区和不同群体为单位组成的决策委员会，而不在于市政府本身。日本的城市管理制度日本虽然不是联邦制国家，但地方政府均实行自治。现行的地方自治体采用“都、道、府、县”和“市、町、村”两级制。“都、道、府、县”为同一级，在行政级别和职能上无差别，只是历史习惯称谓而已，为自治团体，主要负责国家委托的事务；在“都、道、府、县”下分别根据人口数量活动性质设“市、町、村”，为公共团体，主要负责与居民日常生活相关的事务。这两级之间没有行政隶属关系，“都、道、府、县”对“市、町、村”具有一定的指导和约束作用。其中，村为最低级的公共团体，居民以从事农、林、渔业为主，一般来说，大村人口有4000-5000人；町为大于村的公共团体，居民一从事工商业为主，人口数量不足以建市；市是大于町的公共团体，人口多在3-5万以上。如果人口大于100万，经批准可成为“政令指定市”，在事务分配、行政监督、组织和财政方面都与“都、道、府、县”享有同等权限。在行政区划上，政令指定市可以分区并设立区级办事机构，以提高市的管理效率。我国的城市管理制度1.我国的城市等级制度(1)直辖市:

直接隶属于中央政府,但由于其经济地位的特殊性，在某些方面的政治要高于省和自治区。政区划体系在城区为：市─区─街道，为两级政府，三级管理；在近郊区为：市─区─镇，为三级政府，三级管理；在远郊县为：市─县─乡，三级政府三级管理。各级别都高于一般的地级市。(2)副省级市由于某些城市经济发展的需要，国务院对一些省内的重要城市授予副省级城市。到目前为止，我国有15个副省级市，它们只是在制定和执行国民经济和社会发展计划方面享有相当于省级政府的权限，在行政隶书关系上仍由省政府领导。（3）地级市地级市是指行政级别介于省与县之间，行政地位与地区行署相当的地方行政建制，到2003年我国的地级市共有267个。虽然地级市在法律上属于省（自治区）管辖的城市，但经国务院批准的较大规模的地级市，有权制定地方性法规和规章，在管理上较地区行署有较大的自主权。（4）县级市是下设于地级市中相当于县级别的城市；一方面由于其位置原离中心城市，在空间上不能构成区；另一方面由于在很大范围内仍属于乡村特征而称为县级市。其下不再设区而下辖若干乡镇。随着城市化步伐的加快，我国很多地方都实行“县改市”，到2003年全国共有374个，而1985年时只有30个。我国的城市管理制度模式（1）建管合一、直接管理型这种模式将城市规划职能同城市建设与管理分离，突出“规划领先”的原则。一些改革开放比较早的城市，如上海、大连、珠海、海口、厦门等，都先后采取了该管理模式。可以看出，该模式仍然把城市建设作为侧重点，而相关的城市管理职能并未引起足够的指示，因此“重建轻管”的问题依然十分突出（2）建管分开、直接管理型

一些城市设立了市政管理委员会，并下设办公室作为行政实体单位，在各区设置相应机构，直接管理城市市政、园林绿化、市容环境卫生等具体工作，并建立直属的监察队伍实施监察、执法工作，被称为“城管大队”。如深圳、青岛、重庆等城市。这种模式体现了整体间相互制约的原则和专业化主管的（3）监督检查、协调管理型

该模式的职能主要是有一个非常设的城市管理机构即城市管理委员会行使。城市管理委员会由市长兼主任，有关分管市长兼副主任，下设办公室，简称“城管办”，对各职能部门的工作进行指导、协调、监督、检查，对工作交叉、职责不清的工作进行协调裁决，具体行政行为由专业职能部门实施，（4）多头分散管理模式

这种模式不设建设委员会，城市管理职能部门分散行使。如建设局管规划，市政管理局管市政，环卫管理局管环境卫生，园林管理局管理园林绿化。其特点是：城市管理职能过度分散，难以形成“综合管理”的拳头；同时几个部门在经费分配、业务分工上也时有扯皮现象。第四节：城市问题与城市管理城市问题：口过度膨胀、环境污染、大城市病越来越普遍，能源和水资源越来越紧张，就业压力增大，社会福利不足，贫富差距扩大，城市贫困愈亦严重，交通拥堵，住房紧张，等等，这些都成为很多国家的城市政府不得不面对的紧迫问题。城市管理：就是解决城市问题．发达国家与发展中国家的城市问题与解决途径问题一样吗?相同点:不同点:

程度不同制度不同阶段不同发达国家的途径:根据问题出现的先后顺序,通过测度其重要程度来解决;发展中国家：学习发达国家的经验；跨越式发展；

城市管理的主要任务是解决当前城市存在的问题，具有很明显的地域性和时段性。第五节：城市管理者的责任与素质对全体市民负责具有综合解决问题和独立处理事务的能力具有区域科学的知识对新技术的掌握案例：

产业转型：深圳第四支柱产业之辨与国内其它经济中心城市动辄有六七个支柱产业不同，在过去六七年的时间里，深圳一直强调的是其三大支柱产业：高新技术产业、金融业、现代物流业。然而这一情况在今年1月13日发生了重大变化：在中共深圳市委三届十一次全体扩大会议上，时任深圳市长的李鸿忠首次提出：将把文化产业作为第四支柱产业来发展。这一消息最初让深圳产业分