对规范性文件审核的几点体会

对规范性文件审核的几点体会

规范性文件在发布以后要被成百上千上万次地反复适用，有任何差错，包括合法性、合理性、科学性上出了问题都会给行政管理相对人、社会或者国家造成不便、损失等负面效应。因此，做好规范性文件审核工作非常重要。我在滨海县政府法制办工作三年来，县政府、县政府办制发的规范性文件的审核工作主要由我负责，有如下几点体会，供大家参考。一、规范性文件审核的几点原则一是认真细心的精神是做好规范性文件审核的态度要件，也是最基本的要件。态度是做好工作的主观前提，对于规范性文件审核工作我们首先必须具备的基本素质就是认真、细心、严谨，用心去发现每一个法律点，并精益求精地使这些法律点合法、合理。二是便民、利民的现代行政管理理念是保证规范性文件审核软质量的关键。有了负责的态度以后，首先应明确规范性文件审核的内涵。便民、利民的现代行政管理理念是保证规范性文件具备合理性的思想基础。合法但不合理的规范性文件形似有效，但因其与法的精神背道而驰，不具有合理性的软质量，所以它对社会、个体权利都有侵害。我们在规范性文件审核中应当注重提升文件内容的合理性。三是使规范性文件设定的行政管理措施符合管理与社会发展的一般规律是规范性文件审核的追求。管理既是一门艺术也是一门科学，行政管理措施要尽可能地尊重和运用管理科学研究的先进成果，如大社会小政府、个人意思自治、尊重市场规律、注重利用激励机制、管理与引导相结合等理念。二、规范性文件审核在技术上的操作要领(一)注重法条检索，全面掌握法条据了解，以往的规范性文件审核工作囿于当时信息技术的落后，主要由审核人员自己翻书去检索法条、文件，或者由拟文单位提供法条、文件依据。据我观察，此时往往会出现适用无效法条、文件的情形。这些法条、文件，有些已被明令修改或废止，有些被新法、新文件自然修改，有些因与上位法条、文件抵触而自然失效。而且此种方法掌握的法条、文件依据有限，如果审核人再缺乏基本的宏观法学、经济学、管理学知识的话，往往会出现孤立地看法条及片面地理解法条的情形。以这种获取法条文件依据的方法来开展规范性文件审核工作无疑会出大错，对于专业的法务工作人员来说这是一个基本缺陷。我们应当运用现代信息技术的成果，掌握先进的法条检索方法。这里的运用现代信息技术主要指对网上数据库的运用。我个人推荐的该类数据库为：1.全国人大网的网上法条检索数据库（网址为）。该数据库提供的法条及时效性注释非常准确权威，而且提供的法律、行政法规、部委规章及中办、国办发布的全国性法律法规或法规性文件检索服务为免费全文检索；提供地方法规及地方政府规章级别的法条名录检索服务，并对名录标注颁行日期、时效性等说明。借助这些说明，我们可以判断在别的网上数据库或法律法规汇编检索到的法条是否为最新的目标法条。2.中国法院网数据库(网址为www．china－court．org)。目前该数据库可以免费注册，提供规章以上规范性文件的全文检索。在全国人大网上检索不到全文的地方法规、地方政府规章可以从这里获得，但是该数据库时常出现法条更新不及时，法条的修改废止信息反馈不及时的情况。3.部委网站：检索专门法条或文件时可以上部委的网站，尤其是检索规章以下的规范性文件时，运用部委网站显得尤为重要。我们审核规范性文件应以法律法规或其他合法有效的上位文件为依据，谋求与这些文件在精神上的一致，而不管审核出台的文件是否与招商引资的优惠政策相抵触。除非有够级别的上位招商引资规范性文件如是规定的以外，我们应保证我们所审核出台的文件本身的合法性，不能为了服从招商引资的优惠政策使文件本身在合法性、合理性上存在瑕疵。至于招商引资优惠政策文件的优先适用，那是在实践中达成的默契，不宜上台面。我办今年年初审核的一部有关征收绿化费的文件是契合该点的典型案例。当然了，我县并不存在招商引资类优惠政策文件违法的现象。招商引资类优惠政策在落实中有技巧，但该政策文件本身亦不宜在合法性上有瑕疵。(六)县级规范性文件不能设定行政处罚我们常在县级政府制发的规范性文件中看到对某某事项或行为给予某某处罚的表述。我们不论该措辞在实体上是否合法，至少从形式上讲，它违反了《行政处罚法》有关行政处罚设定权限的规定。符合法制要求的表述是，XX情形则根据XX法律法规规章XX条给予XX处罚，或表述为违反本规定(办法)的，根据XX法律法规规章XX条给予处罚。(七)对某些不必、不宜由法制办审核把关的文件，应当作出不必须进行合法性审核的内容，建议各相关单位会签确认定夺的结论我县法制办在2004年曾经收到过一份公安局拟文的有关110联动方案的文件，文件的内容只涉及在110工作中各相关单位应配合公安机关做哪些工作及完成各项工作的效率、方式等内容，我们在研究后作出了本文无需进行合法性审查的内容，各相关单位职责及对其的要求适当与否应由其自身与公安局商定并会签确认，由法制办确认各相关单位的职责，并规定其行事的效率与方式的做法不合理的结论，因此对该供审稿我们不予审查、退回公安局，由公安局自行请各相关单位会签，会签中的争议请报相关领导裁决，这其中需要法制办提供法律意见的，法制办可以提供。（八）不能迷信邻近地区的类似文件我县民政局在草拟一份有关农村低保的规范性文件时，参照了某区的类似文件，我办在审核该文时发现该区印发的文件存在不合上位文件精神的情况，并有数处不科学、不公平、不合理、不便民及在操作中易引起误解的用语，结果我们花了较大的精力从科学性、合理性、公平性、便民性、该份文件予以了完善，并得到了领导的嘉许。（九）在规范性文件的制定上，应注重立法技术的运用，在语言表述上要精到、严谨、科学我们必须明白，意思是通过文字来表达的，要达到文义的严谨、简练、符合立法技术，就必须从法律角度把好文字关。那种笼统地认为文字表述精美与否是文字秘书的事情，法制办不管的观点是错误的，是没有规范性文件审核经验的表现。(十)理顺规范性文件审核的工作机制我办审核文件采用拟文单位直接与审核人员对接，由审核人直接向法制办负责人汇报的工作体制，实践证明较为有效。因为县法制办挂靠在县政府办，曾经有过一些由政府办科室与我办对接的案例，实践证明该种工作程序，易出现意思传递讹误、不到位及拟文单位与我办之间的沟通不能有效进行，出现其不积极配合我办的审核工作，甚至在我办与他们之间产生隔核的情形。（十一）要对规范性文件的整体思路进行合法性、合理性判断，这需要宏观经济与管理学的理论功底，需要对宏观政策有一个较好的把握我办审核过一份县招标办主办的有关加强招投标监督管理方面的文件。招标办起先起草的待审稿的思路有较大偏差，他们不顾市场经济中个人意思自治的基本原则，要求我县行政区域内达到一定规模的建筑工程、采购项目全部进行强制性招标，并且要全部进入县招投标中心进行所谓的进场招标。预审稿还将建设、水利、政府采购等等所有招投标工作的监督管理权全部规定为由县发展计划委员会(在我县招标办隶属发计委)行使。对于这三点要求，他们均不能提供有力的法律依据，同时拟文人员认为我办提不出禁止如此做的依据，其文件应当获得通过。我们认为：一、我们只能按相关法律法规及其他规定的要求将使用国有资金、外国政府、国际组织贷款的项目或关系公共利益、国计民生的重大建设工程、公共建设工程进行强制性招标，而对个人、企业使用自有资金进行项目建设或采购等不能要求其进行强制性招标。二、是否进入县招投标中心招标不能强制，招标人可以委托招标代理机构招标，也可以在自身具备能力的情况下自行组织招标。招标事项只须向招标办备案，由招标办接受对招标中违法违规行为的投诉，并开展相应的监督管理工作，而不能要求招标中的各项事宜均由招投办经办，或采用均由招标办审批的办法。三、至于达到一定规模的使用集体资金的建设或采购项目可否强制招标，我们可打擦边球，实际上所谓公有制意义上的集体概念在市场经济社会中已经淡化，除非居委会、村委会的资金可称为集体资金外，集体资金已基本不存在其他外延了。四、法律法规等上位文件规定建设、水利、采购等招标事宜的监督权分别由建设、水利、财政等部门行使，但对此点县人民政府倒是有权将这些监督权统一划归县招标办(以

计委名义)行使。五、不光从宏观经济知识、一般法理及市场经济政策上我们已经完全否定供审稿意欲强制管理的思路，而且我们通过各种法律法规检索数据库，找到了很多禁止该种思路的政策性文件。考虑到我县招标办为新生机构，为支持其工作，我们研究了大量的法律法规及政策性规定，尽可能地帮助其发展完善职能，最终该文件在吸收了我们的修改意见后于初审后的一年后印发。（十二）应当推行规范性文件审核的卷宗制度为了日后的参查方便，法制办应将送交政府办保存的底稿以外的拟文依据、某些反映对供审稿修改历程的修改件归案保存。相关档案的名称可由核定稿标题的中心内容加“审核案”三字构成，“XXX审核案”或“关于XXX的审核案”等等。归档号可按规范性文件审核登记表的登记序号确定。（十三）要善于运用向上级机关或上级主管部门、其他相关国家机关或组织请示或征求意见的工作方法市政府法制办是我们经常请示的上级机关，另外同级、上级法院系统也