公共财政视角下的中国地方财政支出结构及其优化研究

公共财政视角下的中国地方财政支出结构及其优化研究一、本文概述随着中国经济的快速发展和城市化进程的加速，地方财政支出在促进区域经济发展、改善民生、保障社会稳定等方面发挥着至关重要的作用。本文旨在从公共财政的视角出发，对中国地方财政支出的结构及其优化进行深入研究。本文将回顾和总结中国地方财政支出的现状，包括支出的规模、结构和主要特点。本文将分析地方财政支出结构中存在的问题和挑战，如资源配置效率低下、公共服务供给不均等。接着，本文将探讨如何优化地方财政支出结构，以提高公共服务的效率和质量，促进经济的可持续发展。本文将提出相应的政策建议，以期为地方政府在财政支出决策和管理上提供参考。二、公共财政理论与地方财政支出结构概述公共财政理论是指导政府经济行为特别是财政收支活动的核心理论框架，其核心在于探讨如何通过合理的财政资源配置，实现社会福利最大化和经济稳定增长。在这一理论背景下，地方财政支出结构的研究具有重要的实践意义，它既是对中央与地方财政关系的具体体现，又是地方政府履行公共服务职责、推动地方经济社会发展的关键载体。公共财政理论强调政府在市场经济中的角色主要在于弥补市场失灵，提供私人部门无法有效提供的公共产品和服务。具体而言，公共财政理论的核心原则包括：公共性原则：政府财政支出应聚焦于提供具有非排他性和非竞争性的公共物品和服务，如国防、基础设施、教育、公共卫生等，这些领域由于市场机制难以自发调节，需要政府通过财政手段进行干预。效率原则：财政资源的配置应追求经济效益和社会效益的最大化，避免资源浪费。这要求地方政府在制定支出结构时，充分考虑项目的成本效益分析，确保财政资金投向能够产生显著社会效益且具备经济效益的投资领域。公平原则：财政支出应有助于缩小社会经济差距，促进社会公平。这意味着地方财政不仅应保障基本公共服务的均等供给，还应通过转移支付、社会保障等手段，对弱势群体和欠发达地区给予适当倾斜，实现区域间、城乡间及群体间的均衡发展。稳定原则：财政政策应具备逆周期调节功能，通过调整支出结构，特别是在经济衰退期增加公共投资和福利支出，以缓解经济波动，维护宏观经济稳定。地方财政支出结构是指地方政府在各类支出项目上的资金分配格局，反映了地方政府的政策优先级、公共服务供给重点以及对地方经济社会发展的战略导向。一般来说，地方财政支出结构可以划分为以下几个主要部分：基本公共服务支出：包括教育、医疗卫生、社会保障、文化体育等直接关乎民生福祉的支出，旨在满足居民的基本生活需求，提升生活质量，促进社会公平。基础设施建设支出：涵盖交通、能源、通信、水利、环保等领域的投资项目，旨在改善地方投资环境，支撑经济社会长远发展，同时也是扩大内需、拉动经济增长的重要手段。行政管理支出：涉及政府日常运作、公共安全、司法行政等方面的开销，旨在维持政府职能正常运转，保障社会秩序稳定。经济建设与发展支出：包括对农业、工业、科技、环保等领域的支持性支出，以及对特定产业、企业的补贴和税收优惠等，旨在引导产业结构调整，促进地方产业升级和创新驱动。其他支出：如债务利息支出、对下级政府的转移支付、应急救灾支出等，这些支出项目虽然相对较小，但在特定时期或特定环境下对地方财政压力及支出结构有显著影响。强化公共性导向：确保财政支出更多地投入到具有明显公共属性的领域，如教育、医疗、环保等，减少对竞争性领域的直接干预，避免扭曲市场机制。提升支出效率：建立科学的财政支出绩效评价体系，对各类支出项目进行成本效益分析，确保资金使用效益最大化，同时通过预算公开透明，接受社会监督，提高财政资金使用的规范性和公信力。促进社会公平：进一步完善社会保障体系，加大对农村、边远地区及低收入群体的支持力度，通过精准财政政策减少区域间、城乡间、群体间的公共服务差距。增强财政政策的宏观调控能力：根据经济周期变化灵活调整支出结构，如在经济下行期加大基础设施投资和民生支出，助力稳增长、保就业在经济上行期注重财政风险防范，保持财政可持续性。公共财政理论为理解和优化地方财政支出结构提供了坚实的理论基础。在实践中，地方政府应深入理解并运用这些原则，结合地方实际情况，不断调整和完善财政支出结构，以更好地服务于地方经济社会发展大局，提升公共财政的整体效能。三、中国地方财政支出结构的实证分析为了深入分析中国地方财政支出结构，本研究采用了多种实证研究方法。通过收集和分析近十年中国各省份的地方财政支出数据，包括教育、医疗、社会保障、基础设施建设等关键领域，来揭示地方财政支出的总体趋势和特点。数据来源主要包括国家统计局、财政部以及各省级财政厅的官方统计数据。运用计量经济学模型，如面板数据分析，来探讨不同因素对地方财政支出结构的影响。这些因素包括但不限于经济发展水平、人口结构、政府政策导向等。通过这些模型，可以量化各因素对地方财政支出结构的具体影响程度。根据收集的数据，本研究首先分析了当前中国地方财政支出的总体结构。通过对比不同省份、不同年份的财政支出数据，可以揭示出地方财政支出在各个领域的分布特征及其变化趋势。例如，是否在教育、医疗等公共服务领域的投入持续增加，以及基础设施建设支出是否随着经济发展而变化。本研究还将分析地方财政支出结构在不同经济发展水平地区之间的差异。通过比较东部沿海发达地区和中西部内陆地区的财政支出结构，可以揭示出区域经济发展不平衡对地方财政支出结构的影响。本部分将运用计量经济学模型，对影响地方财政支出结构的各种因素进行量化分析。主要分析内容包括：经济发展水平：探讨GDP增长率、人均收入等经济指标对地方财政支出结构的影响。人口结构：分析人口老龄化、城乡人口比例等因素如何影响地方在教育、医疗等领域的支出。政府政策：评估中央及地方政府政策，如新型城镇化、区域协调发展政策等，对地方财政支出结构的影响。基于实证分析的结果，本研究将提出优化中国地方财政支出结构的建议。这些建议将围绕如何更有效地分配财政资源，以促进社会经济的均衡发展。同时，也将为政府制定相关政策提供科学依据，如如何在保证基本公共服务的同时，促进经济结构的优化升级。四、中国地方财政支出结构存在的问题与成因剖析随着中国经济的快速发展和城市化进程的推进，地方财政支出结构在公共财政视角下暴露出的问题逐渐显现。这些问题不仅影响了地方财政的可持续性，也制约了公共服务和基础设施的建设。当前，一些地方政府在财政支出上过于注重短期经济增长，导致对教育和医疗等民生领域的投入不足。基础设施建设投资占比较大，但在某些领域存在过度投资和资源浪费现象。这种不合理的支出结构不仅使地方财政负担加重，还可能引发财政风险。部分地方政府在资金分配和使用上缺乏有效监管和评估机制，导致资金使用效率低下。一些项目在规划和执行过程中缺乏科学论证，资金浪费和挪用现象时有发生。这不仅损害了公共财政的公平性和效率性，也影响了财政支出的效果。一些地方政府在财政支出方面缺乏透明度，公众对财政支出的了解有限。这既不利于公众对政府行为的监督，也不利于提高财政支出的公信力和满意度。制度机制不完善：当前，地方财政支出结构优化的制度机制尚不完善，缺乏科学有效的监管和评估体系。这导致地方政府在财政支出上缺乏足够的约束和激励，容易出现不合理和低效的支出行为。地方政府财权事权不匹配：在一些地区，地方政府的财权与事权不匹配，财政收入有限而支出责任繁重。这使得地方政府在安排财政支出时面临较大压力，难以保障民生和基础设施建设的投入。官员政绩考核机制影响：在一些地方，官员政绩考核过于注重经济增长指标，导致地方政府在财政支出上偏向短期经济增长项目。这种考核机制忽视了财政支出的长期效益和社会公平，不利于财政支出结构的优化。要解决中国地方财政支出结构存在的问题，需要从制度机制、财权事权关系、官员政绩考核等多个方面入手，加强监管和评估，提高资金使用效率，增强财政支出的透明度和公平性。五、基于公共财政视角的地方财政支出结构优化路径地方财政应以满足公众基本需求为导向，优先保障教育、医疗、社会保障等涉及民生福祉的核心领域支出。通过合理设定支出标准、建立健全支出绩效评价机制，确保公共资金投入切实提升公共服务的质量和覆盖面，实现基本公共服务均等化。同时，对于新型城镇化、乡村振兴等国家战略中的公共产品需求，地方财政也应积极予以响应，确保财政资源配置与国家重大战略目标相契合。对现有财政支出进行系统梳理，调整支出类别间的比重关系，使之更加符合公共财政要求。一方面，适度压缩行政管理、一般性公共服务等非生产性支出，减少不必要的行政成本另一方面，加大对基础设施建设、生态环境保护、科技创新等具有长期经济效益和社会效益领域的投入，以促进经济结构转型升级和可持续发展。通过预算编制与执行的精细化管理，避免财政资金沉淀和浪费，提高财政资金的使用效率。按照中央与地方财政事权和支出责任划分的总体要求，进一步明确各级政府在公共服务供给中的角色定位与职责边界。中央政府主要负责跨区域、全国性的公共服务事项，地方政府则聚焦于区域内的具体实施和服务优化。通过合理划分和动态调整财政事权，既确保上级政策得到有效贯彻，又能激发地方政府因地制宜创新公共服务模式的积极性，形成上下联动、权责清晰的财政支出体系。完善财政转移支付制度，尤其是专项转移支付的设计与管理，确保资金流向经济欠发达地区和公共服务薄弱环节，缩小区域间财力差距，促进基本公共服务均等化。同时，强化转移支付的绩效考核，将资金分配与地方财政支出结构优化、公共服务质量提升等指标挂钩，引导地方政府优化支出决策，提升财政资金使用效益。提高地方财政预算及执行情况的透明度，定期公开财政收支数据、重大项目支出明细、财政转移支付分配等情况，接受社会监督。鼓励公众通过多种渠道参与预算编制与监督过程，增强预算决策的民主性和科学性。通过信息公开与公众参与，不仅可以提升地方财政管理的公信力，也有助于形成全社会关注和支持财政支出结构优化的良好氛围。六、案例研究：地方财政支出结构优化实践与经验借鉴东部某沿海发达城市近年来积极实施创新驱动战略，着力优化财政支出结构以支持高新技术产业发展和传统产业转型升级。该市财政部门采取了以下关键举措：财政资金精准投放：通过设立专项基金，集中财力支持战略性新兴产业的研发创新、科技成果转化及高端人才引进，确保财政资金流向对经济增长有显著带动效应的关键领域。PPP模式（PublicPrivatePartnership）应用：广泛引入社会资本参与基础设施建设和公共服务项目，减轻财政直接投资压力，同时通过合理的风险分担与收益共享机制激发市场活力，提升资金使用效率。绩效预算改革：推行全面预算绩效管理，对各类财政支出项目进行事前评估、事中监控与事后评价，确保财政支出的经济性、效率性和效果性，倒逼各部门优化资源配置，减少低效或无效支出。西部某资源型城市面临产业结构单生态环境脆弱等挑战，在财政支出结构调整过程中，着力强化民生保障与推动经济社会绿色转型，具体做法包括：民生支出优先保障：大幅增加教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务投入，确保财政支出向民生领域倾斜，提升民众获得感，促进社会公平。生态环境修复与保护：设立生态补偿基金，加大对矿山环境治理、植被恢复、水资源保护等项目的财政支持力度，积极探索绿色金融工具，引导社会资本投入环保项目。产业结构多元化发展：通过财政补贴、税收优惠等政策工具，鼓励发展清洁能源、文化旅游、现代农业等非资源型产业，逐步降低对传统资源产业的依赖，实现经济结构的多元化与可持续发展。通过对上述两个案例的分析，可以总结出以下几点可供其他地方借鉴的经验：战略导向与精准施策：地方财政支出应紧密围绕区域发展战略，精准定位关键领域和项目，确保财政资源的有效配置。公私合作与市场机制：运用PPP模式引入社会资本，利用市场机制提升财政资金使用效率，减轻政府财政压力。全面预算绩效管理：实施严格的绩效预算制度，确保财政支出的效益最大化，推动政府部门提高资金使用效能。民生为本与绿色发展：坚持民生优先，加大民生领域投入，同时注重生态环境保护与绿色经济发展，实现经济社会与环境的和谐共生。各地在优化财政支出结构时，应结合自身实际情况，借鉴成功案例的经验，构建符合地方特点、适应经济社会发展需求的高效、均衡、可持续的财政支出体系。七、结论与政策建议地方财政支出结构的现状与问题总结：概括文章中对中国地方财政支出结构的分析，包括其现状、特点和存在的问题。影响因素分析回顾：回顾影响地方财政支出结构的各种因素，如经济发展水平、政府政策导向、社会需求等。优化地方财政支出结构的意义：强调优化地方财政支出结构对于提高财政效率、促进区域经济发展和社会稳定的重要性。优化财政支出结构：提出具体的政策建议，如调整支出结构，增加教育、医疗和社会保障等民生领域的投入，减少无效和低效的政府投资。加强财政管理：建议加强财政预算管理，提高财政透明度，确保财政资金的有效使用。促进地方经济发展：建议通过税收优惠、财政补贴等措施，鼓励地方发展特色产业，增加地方财政收入。强化政策协调：建议中央与地方之间加强政策协调，确保地方财政支出与国家发展战略相一致。未来研究方向：提出未来研究的可能方向，如地方财政支出效率的评价、财政支出结构优化的国际比较等。政策效果评估：建议建立长期的政策效果评估机制，以评估政策调整对地方财政支出结构的影响。实证支持：提出的建议应有实证数据的支持，确保建议的可行性和有效性。创新性：鼓励提出创新性的政策建议和研究方向，以促进学术发展和政策创新。这样的结构可以帮助文章在总结研究成果的同时，提供具有实践意义和政策价值的建议。参考资料：近年来，我国财政支出结构不断优化，如何合理分配资源，提高财政资金使用效率，成为社会各界的热点问题。本文旨在研究我国财政支出结构优化问题，通过文献综述和案例分析的方法，深入探讨现状、研究结果与讨论，并提出相应的解决方案和措施。财政支出结构优化研究是当前财政学领域的热门话题，已有大量学者对此进行探讨。这些研究主要集中在以下几个方面：财政支出结构的定义与分类、财政支出结构的影响因素、财政支出结构与经济增长的关系，以及财政支出结构优化的方法与策略等。本文采用文献综述和案例分析的方法，对财政支出结构优化的现状进行深入研究。在文献综述中，我们梳理了前人对于财政支出结构的研究成果，并对其进行评价与反思；在案例分析中，我们选取了近年来我国在不同领域的财政支出案例，深入剖析其存在的问题，并提出相应的优化建议。教育、科技、文化等领域的投入不足：尽管这些领域对于经济增长和社会发展具有重要意义，但我国在这些方面的财政支出比例相对较低。军事、行政等方面的支出过于膨胀：相比其他国家，我国军事和行政支出的比例较高，这不仅增加了财政负担，还可能影响民生领域的发展。预算编制与执行不规范：部分地方政府在预算编制和执行过程中存在不规范行为，导致财政资金使用效率低下。财政透明度不足：由于缺乏信息公开和民众参与，公众对于财政资金的使用情况知之甚少，难以进行有效监督。增加教育、科技、文化等领域的投入：提高这些领域的财政支出比例，以促进经济发展和社会进步。调整军事、行政等方面的支出：通过优化机构设置、推行精兵简政等措施，降低这些领域的支出，减轻财政负担。加强预算编制与执行规范：提高预算编制水平，严格执行预算方案，确保财政资金使用效率。提高财政透明度：加强信息公开，引入民众参与，让公众了解财政资金的使用情况，以便进行监督。本文认为，优化财政支出结构需要从多个方面入手，加强政府职能、调整支出政策、提高预算编制水平等。这些措施将有助于提高财政资金使用效率更好地满足社会需求。教育支出是指一个国家用于教育方面的全部开支。包括：教育的基本建设投资、教育的经常费用、国家的财政拨款、社会团体和个人用于教育方面的支出等。教育支出受国家的经济发展制约，国际上通常采用下列四个指标：①教育经费在国民收入中所占的比例；②教育经费在社会生产总值中所占的比例；③教育经费在国家财政总支出中的比例；④教育基本建设费用占全部基本建设费用的比例等来衡量一个国家教育支出的水准，反映一个国家对教育事业重视的程度。中国作为世界上最大的发展中国家，地方财政支出在推动经济发展、提高人民生活水平方面发挥着至关重要的作用。面对复杂的经济形势和财政压力，优化地方财政支出结构已成为当务之急。本文将从公共财政视角出发，探讨中国地方财政支出结构及其优化问题，以期为提高财政效率、促进经济可持续发展提供参考。国内外学者针对地方财政支出结构及其优化问题进行了大量研究。普遍认为，地方财政支出结构不合理、资金使用效率低下等问题较为突出。同时，学者们也提出了多种优化思路，如推进政府职能转变、深化财政体制改革、加强预算管理制度建设等。由于中国地方财政支出结构具有特殊复杂性，上述优化策略尚未得到有效实施。基础设施建设支出：为推动地区经济发展，地方政府需投入大量资金用于基础设施建设。由于项目论证不充分、监管不到位等原因，部分基础设施项目存在浪费现象。教科文卫支出：为提高地区公共服务水平，地方政府需承担一定的教科文卫支出。不同地区之间的教育、文化、医疗资源分配不均衡问题较为突出。社会保障支出：随着人口老龄化程度加深，地方政府在社会福利、养老保险等方面的支出逐渐增加。社会保障体系尚不完善，支出压力不断加大。政府职能转变：明确各级政府的事权与财权范围，避免越权和缺位现象。加强政府绩效评估，提高公共服务供给效率。财政体制改革：建立透明、规范的现代财政制度，完善地方税收体系，提高财政收入质量。同时，加强财政支出监管，确保资金使用的合规性和有效性。预算管理制度建设：推行全面预算管理，严格控制预算外支出。加强预算执行监督，防止资金浪费。还需建立跨年度预算平衡机制，以应对周期性财政风险。优化产业结构：结合地方资源禀赋和区位优势，推动产业升级和转型。通过减税降费、提供政策扶持等措施，加大对高新技术产业、绿色产业的支持力度。统筹区域发展：完善转移支付制度，缩小地区间财力差距。引导各类资源向欠发达地区倾斜，推动基本公共服务均等化。加强地方债务管理：规范地方政府举债行为，建立债务风险预警和化解机制。严格控制债务规模，防范潜在债务风险。本文从公共财政视角探讨了中国地方财政支出结构及其优化问题。为实现地方财政支出结构的持续优化，政府需积极推进职能转变、深化财政体制改革、加强预算管理制度建设等措施。在此基础上，还需以下几个方面的发展动态：全面依法治国背景下财政治理方式的变革：随着全面依法治国进程的推进，财政治理方式将发生深刻变革。地方政府应顺应这一趋势，依法依规加强财政管理，提高财政资金使用效益。创新驱动发展战略对地方财政支出的影响：创新驱动发展战略的实施将为地方财政支出结构带来新的挑战和机遇。地方政府需加大对科技创新的投入，培育新的经济增长点，推动经济转型升级。环境保护和可持续发展对地方财政支出的需求：面对日益严重的环境问题，地方政府应将环保支出纳入财政预算，加大对环保事业的支持力度。同时，推动绿色产业发展，促进经济、社会和环境可持续发展。公共服务供给侧结构性改革对地方财政支出的影响：公共服务供给侧结构性改革将促使地方政府更加民生领域的发展。加大教育、医疗、社保等领域的投入，提升公共服务水平，满足人民群众不断增长的需求。展望未来，中国地方财政支出结构将迎来更多新的机遇和挑战。各级政府应紧密结合国家发展战略和地方实际，综合运用多种政策手段，持续优化财政支出结构，为实现国家繁荣富强和人民幸福安康做出积极贡献。地方财政支出是地方政权为行使其职能，对筹集的财政资金进行有计划的分配使用的总称。地方财政总支出，体现政府的活动范围和方向，反映财政资金的分配关系。财政总支出主要包括基本建设支出、企业挖潜改造资金、科技三项费用、流动资金、农林水利气象等部门事业费、工业交通等部门的事业费、支援农村生产支出、文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、行政管理费、公检法司支出。（1）基本建设支出是指地方预算内的基本建设拨款，不包括地方预算外自筹的各种基本建设资金。（2）增拨企业流动资金是指地方预算增拨各部门所属国有企业的流动资金。（3）企业挖潜改造资金是指地方预算安排用于企业挖潜、革新、改造方面的资金。（4）文教、科学、卫生事业费是指地方预算用于科学、文化、教育、卫生、公费医疗、体育、通讯和广播、地震、文物、计划生育等方面的事业费。自实施“分灶吃饭”的财政体制以来，地方财政支出在整个财政支出中的份额不断提高。1983年，预算内支出、预算外支出中中央和地方所占份额分别为7%、3%；3%、7%。到1995年，上述指标分别变为2%、8%；1%、9%。（注：从1993年起，预算外收支中不含国有企业和主管部门收支。这一变化并不影响中央和地方财政支出的总格局，相反，这更清楚地表明了中央和地方实际使用预算外资金的情况，即地方是主角，中央是配角。）它表明，地方财政支出已占整个财政支出的三分之二左右，具有举足轻重的地位，实际上已形成“大地方、小中央”的格局。十余年来，地方财政支出迅猛增长，其增幅远远超过同期财政收入的增幅。1986年～1992年同口径比较，地方收支的年均增长速度分别为6%和3%；从绝对量上看，1996年的财政支出是1985年的79倍。在地方财政支出总量大幅增长的同进，财政资金所产生的效用并没有同步增长，且财政支出结构失衡，其基本表现是：一是地方经常性财政支出在整个地方财政支出中所占的比重及增长速度均高于建设性支出所占的比重及增长速度，从而使地方财政具有明显的“吃饭”型财政特征。1992年～1996年地方本级财政支出的情况显示，地方财政建设性支出从未达到过本级财政支出的30%。这种状况似乎表明政府正逐步退出私人商品领域，但问题在于，我国财政建设性支出中绝大部分项目均属市场经济下政府应有所作为的领域。这在一定程度上表明了我国整个地方财政支出结构的不合理。二是地方财政的经常性支出中，行政经费日益膨胀。1992年、1994年和1996年，全国地方财政支出中行政管理费、公检法支出之和分别为36亿元、56亿元和36亿元，其占当年地方财政经常性支出的比重分别为89%、43%和14%。行政经费的膨胀，大量挤占了急需的地方公共支出项目，表明我国公共劳务提供的成本过高。三是在各单项支出中，人头经费远远超过公用经费。以1994年为例，我国文教卫生事业支出、教育事业费支出、行政管理费类支出中人头经费均在80%左右。（注：人头经费包括工资、补助工资、职工福利费、离退休人员费用、人民助学金和主要副食品价格补贴。公用经费包括公务费、设备购置费、修缮费、业务费、其他费用和差额补助。）尤其是工资改革后，人头经费在大部分支出项目中更是占据绝对主导地位。这进一步扩大了行政经费在整个地方财政支出中的份额，支出总量的扩大，不仅未能优化地方财政支出结构，相反还导致了更为明显的不平衡与不合理。受诸多因素的影响，当前地方财政赤字“包袱”越背越重，资金调度空前困难，部分地方财政不能按期发放工资，不能及时足额报销差旅费、医药费，上级财政拨付的专款因被挪用而常常不能及时到位。部分地方财政成为实实在在的“吃饭”财政，少数地方连“吃饭”财政都难以维持。资料表明，从1986年开始，预算内财政收支中，地方财政几乎年年出现为数不小的财政赤字。此点在少数民族地区表现得尤为突出。在赤字额呈现扩大趋势的同时，赤字面也呈扩大趋势，使地方财政支出仅限于保工资和办公经费，而且这种“双保”又限于低水平，地方财政实际上是以欠帐“包袱”的加重来换取赤字的减少。而这种状况必然影响“九五”乃至更长时期地方财政收支平衡基础的稳固，也必然与日益增长的事业发展需要产生矛盾，从而使农业的“基础”地位，教育的“根本”地位，计划生育的“国策”地位，公检法的“重点”地位，无法从财政上得到保证，也使得缓解地方财政支出结构不合理的状况变得极为困难。统计资料显示的地方财政收支情况几乎是年年赤字，这表明预算内收入短缺，无法满足正常的财政资金需要。但与此同时，有目共睹的事实是，由财政供给资金的单位，无论发达地区还是不发达地区，干部和职工的生活条件却越来越上档次、上台阶。这显然是一种奇怪的不对称现象。其直接原因在于预算外资金的大量存在及非规范性创收活动的“合法化”。它起码带来如下三个后果：其一，预算内收入难以随着经济增长而增加；其二，为非规范性财政活动的进行提供可能；其三，预算外收入成为地方财政平衡的“蓄水池”，有关机构与部门难以获得地方财政收支情况及其它真实信息。正因为如此，我们基本上只能从预算外收入这个侧面来考查预算内收入短缺而非规范性财政活动大量进行的直接原因。从全国来看，同口径比较，1992年全国地方预算外收入总额是1984年的99倍，年均增长速度为7%，而同期地方预算内收入年均增长速度只有5%。1996年，地方预算外收入较之1993年的增幅更是高达78%。从积极的方面看，预算外资金的增长和政府对这部分资金流向的控制，对各级政府综合平衡社会财力，补充国家预算资金的不足，支持城市基础设施建设，促进各项事业的发展，都取得了一定的社会效益和经济效益。但是也正是这部分资金的相当一部分被用于单位办公条件（包括办公楼和办公设施）的改善，交通、通讯工具的便捷，职工福利（包括职工住宅、补贴、津贴）等额外消费的增加，而这些支出基本上是个人、集团消费方面的非建设性支出。它进一步使整个地方财政支出结构出现“一头沉”的不合理局面。不同地区之间以及同一地区不同级次之间支出水平、支出结构失衡的矛盾当前，我国经济发达程度不同的地区，人均财政支出水平极为悬殊。从收入来看，1996年青海省人均财政收入不到广东的2%；从支出来看，排序最末的贵州省，人均财政支出仅为上海的93%。此种情况直接导致不同地区财政支出结构的差异。例如，仅从财政经费占支出的份额来看，1996年上海、北京、天津行政管理费占当年财政支出的比重分别为55%、32%、55%，而青海、贵州、西藏分别为99%、86%、75%。在经济发达地区，财政除满足政权建设和一般支出需要外，还有财力进行建设性支出，而不发达地区，其财政支出主要用于保工资和最低水平的公务支出。这种差别除导致地区之间财政支出结构的失衡外，还进一步拉大了地区之间的差距。上述现象在同一地区的不同级次之间也同样存在，它使得中央和地方出台的统一的支出标准在同一地区的不同级次出现较大差异，从而带来地区内部不同级次之间的支出水平、支出结构的失衡。显然，地方财政收支状况及地方财政面临的困难，不是或主要不是财政本身的原因造成的，它是我国历史的、政治的、经济的诸多因素综合作用在财政上的反映。缓解地方财政困难，改善地方财政收支状况，也是一项复杂的社会大工程，具有长期性、艰巨性和复杂性。为使短期内收到较好的效果，当前，必须从财政内外部着手，改造现有环境，并重点作好以下几个方面的工作。在市场经济条件下，由于政府与市场分工的基本思路与原体制截然不同，列入地方财政支出的事项大多属于满足地方公共需要的层次，即主要为社会提供难以按市场原则提供的地方性公共商品。公共商品的提供需要成本，但不能带来任何直接收益，这在客观上需要政府通过必要的技术装置使公共商品的享用者为之付费。从这个意义上看，地方财政收入是公民为消费地方公共商品而付出的价格或费用。而从公共需要的决定到公共商品提供出来，中间还需要经过许多环节，需要政府设立相应的科层组织。而且，在公民付费一定的情况下，政府设立的科层组织越庞大，公共商品的供给成本越高，公共商品的供给数量越少，质量越差。随着改革的深入，我国应切切实实地按照市场经济原则的要求转换地方政府职能，对地方政府作用领域进行正确定位，借