行政事业单位全面预算绩效管理的难点及对策研究

我国于2019年1月1日起，在全国各级各类行政事业单位全面实施新政府会计准则制度。该准则的颁布针对行政事业单位有关全面预算绩效管理工作的实施给予了规范和约束。为了进一步加强单位财务管理，规范预算执行和财务收支行为，各单位相应提出要建立健全部门预算管理和绩效管理系统，贯彻落实过紧日子思想，积极发挥财政资源效益等各项要求。新时代的预算绩效管理改革具体体现在其具有全面性，因而全面实施预算绩效管理是预算绩效管理改革发展的必然产物。预算是事业单位开展各类生产经营活动的底线和基础，绩效是对这些经营活动成果的转化与分析，如何使预算管理和绩效管理有效运用，如何建立一套全范围业务分析、全过程跟踪监督、全员共同参与的综合预算管理体系仍是我们不断研究和调整的热点问题。全过程管理是全面预算绩效管理的关键机制，它既贯穿于全方位预算绩效管理，又贯穿于全覆盖预算绩效管理。我国行政事业单位全面做好预算绩效管理有利于内部人力、物力、财力等资源的合理分配、项目和人员的绩效考评以及加强预算资金的有效控制。事业单位无论是立足现阶段还是未来发展趋势，预算绩效管理工作都将作为重点内容不应忽视，要充分发挥其在日常经营管理中的积极作用。一、行政事业单位开展全面预算绩效管理的必然性（一）单位总体目标得以实现的重要推手行政事业单位的全面预算绩效管理，是指将单位和各部门的预算收入与支出范围、预决策、项目资金使用等全面纳入绩效管理，并对支出的资金进行事前绩效评估、事中动态监管和事中、事后绩效评价的全过程。行政事业单位全面预算绩效管理的实施，有利于日常工作中预算控制与绩效管理工作的一体化运行，且预算管理和绩效管理的目标应与单位总体战略目标相一致，它们都是对单位战略目标的具体体现和为实现这个战略目标而做的细分安排。即使总体目标制定得再合理，如果得不到有效的实施，始终无法将美好的蓝图和愿景转变为现实。通过实现整体目标与部门、个人目标的有效衔接，使得单位各职能部门及全体员工都可以依据审核批准后的预算方案，明确自己的绩效目标，共同参与确保行政事业单位整体战略目标的实现，使单位价值发挥最大化。（二）改善业财矛盾，提高综合效率全面预算是单位销售部门、生产部门、材料采购部门、财务部门以及人事部门等多方预算编制的最佳组合，因此通过预算编制的过程，可以使各部门之间的计划得到沟通协调，改善了因业财矛盾带来的信息壁垒，使事业单位整体预算目标的构建更具可操作性和完整性。全面预算是行政事业单位预算支出计划的量化和延伸，为绩效评价提供了标准，事业单位将权、责、利合理配比至各个部门，与同样被逐层分解了的预算目标一并下达到各预算责任中心，及时对执行中的项目进行监督，对执行情况进行动态分析，通过对比预算执行与阶段性成果迅速锁定差异产生的原因，讨论研究相应的解决对策，节省了因权属不清、相互推诿造成的时间成本。对各部门实行量化的业绩考核和奖惩制度，使单位日常的生产经营活动能够有效地控制在预算范围之内，科学合理的激励机制也有利于带动员工的积极性，从而提高事业单位财务管理水平和总体运行效率。（三）加强内控水平和风险防御能力控制活动即包含预算控制、绩效考评控制在内是构成内部控制要素的具体方式。首先，事业单位须按预算控制要求实施全面的预算管理制度，将各责任主体在预算执行活动中的职责权限落到实地，事业单位从编制预算起，到审议和批准预算草案，再到把目标层层分解下达和最后的执行程序的过程中，起到规范和强化约束能力的作用。其次，事业单位根据绩效考评控制的要求，结合自身发展需要建立并实施绩效考评制度，对单位内部各预算责任主体和全体人员的业绩成绩借助科学的考核指标定期考核与评价，使得有针对性和可操作性的绩效考核目标与员工薪酬以及职务晋升、评优、降级、调岗、辞退等挂钩，预算执行者可以通过这些明确的指标在预算执行之前就明晰其业绩和奖励之间的钩稽关系，使得个人目标与总体目标紧密地结合在一起，从而规范员工自觉地调整、约束自己的行为，激励员工共同努力进取，提高工作效率，大大加强了风险防范能力，有效实施事业单位内部控制，最终促进整体目标的实现。二、行政事业单位全面预算绩效管理面临的问题和挑战（一）全员意识渗透不深入全面预算绩效管理是站在预算管理基础上，对所有往来资金或者项目用款支出均实行绩效管理，并对行政事业单位内部资金使用进行绩效考核。但是，当前大部分行政事业单位人员的全面预算绩效管理意识普遍薄弱，认为全面预算绩效管理是财务部门的工作，跟自己无关，配合度、参与度不高，觉得只要自己业务范畴的预算可以顺利执行就可以，缺少负责预算管理的人员及相应管理措施。在绩效管理方面也没有针对本部门设定的绩效目标及时进行绩效考核与评价。与此同时，行政事业单位领导层也没有对全面预算绩效管理做出明确的重视导向，往往存在重考核、轻管理的思想，加之业务部门在预算开始后常有花钱不问效、无效不问责，财务与业务就权责归属形成互相推脱的不良现象，使得全面预算绩效管理形同虚设，从本质上失去了全面性和完整性。（二）预算编制与实际相偏离一方面，行政事业单位编制预算时，受体制束缚大多选取权威式预算编制方式，在这种方式下的预算仅是财务计划乃至过程控制的辅助工具，从单位的战略目标直至单个部门的具体预算等，均由单位的最高管理层决定，较低层级只是按照预算原则执行预算。这种模式的编制方法虽然能从全局的角度出发，实现资源的合理配置，但是决策者的主观意识太强，容易使预算编制的目标与实际相偏离。下级在执行预算时缺乏责任感和动力，预算目标的实现会大打折扣。较低层级因担心成本费用的节约、投资需求的减少会影响本部门乃至本单位下期预算控制数的波动，即使面对优惠政策调整或者材料价格变更等带来的利益正相关信息，也会选择忽视，迫于数据指标压力产生突击花钱的行为。另一方面，滚动预算法的预算期随着预算执行进度的递增而逐期延展补充，无法与会计年度完全对接。但由于时间较长，单位难以对预算期的经营活动进行准确预测，在编制预算时只能根据以往的历史经验作为判断依据。事先预见的业务活动，也会因内外部环境的变化难以执行，而原始预算无法快速进行应对调整，使其与实际需要不符，给事业单位的预算执行增加了难度。（三）预算管理与绩效管理没有相互融合全面预算是单位战略计划的一种正式、量化的表述形式，它能够将单位战略规划和年度经营计划进行细分，是整体经营活动中一系列量化指标的计划安排。传统的预算管理伴有“重分配、轻管理、重支出、轻绩效”的错误理念，因此各单位开展绩效管理的动因是改革预算管理。近年来，虽然全面预算绩效管理的宣讲与培训经常是被关注的重点，但行政事业单位的预算绩效管理没有实现真正的融合，预算目标分解下达不到位，部门没有将对应的任务分配到个人，绩效计划的制定也没有与部门及其人员绩效挂钩，对于本年度预算执行不达标或者绩效考评结果差的部门在编制下年度预算时，单位决策者没有采取削减或不予批准预算的措施。所谓管理仍然是纸上谈兵，流于形式，其预算绩效考核结果根本不具备参考价值。行政事业单位实施科学合理的预算编制有助于单位内部上下层之间、部门之间的信息沟通与交流，为全体员工制定行为准则，明确工作目标，防止其业务行为与总体战略目标脱节，使行政事业单位能够健康持续朝正方向发展。（四）缺乏合理的绩效考评指标清晰、量化和有价值的绩效目标，是预算编制科学性、合理性的前提，也是预算执行中控制的关键一环，更是预算执行完毕进行绩效评价的重要依据。我国行政事业单位现有的预算绩效目标和评价指标在实务中还缺乏一定的适用性、时效性。预算绩效管理工作往往是由财务部门全权负责，甚至归一个人负责，因财务人员受专业水平的限制和对部门间业务的不熟悉，无法从全局高度做出适合本单位发展的有利判断。而管理者对预算绩效指标和结果分析时过分强调刚性而忽视柔性，预算绩效管理中量化指标占比较大，绩效考核仅仅追求对结果的评价，导致预算绩效管理目标的设立不具体，适用性不强，且存在一定的滞后性。这些都不利于推动事业单位全面预算绩效管理的有序前进。财务部门业务烦琐复杂，工作量大，仅靠本部门的力量无法支撑所在单位整体的全预算过程管控。三、加强全面预算绩效管理的对策措施（一）树立全理念思维推动管理提质增效全面预算绩效管理理念重视度不高，严重影响行政事业单位预算绩效管理活动的正常开展。无论是政策层面还是事业单位内部，需要继续加强管理层及全体人员在内的全面预算绩效管理意识，并且结合实际情况及时调整、升级相关的预算绩效管理制度。根据员工各自的综合能力筛选后进行合理分工，对预算执行做到动态监管，进而全方位提升预算绩效管理能力。全面实施预算绩效管理并非阶段性、临时性管理，是贯穿财政预算工作的当前和未来，是强化财政资金效益的始发点，要按照“谁支出、谁负责”原则，加强预算绩效管理。行政事业单位应继续树立全员预算绩效管理理念，各部门通力合作，下大力气严格绩效目标管理，提升绩效目标和指标的科学性、规范性、客观性，做到细化量化，为绩效执行监控、绩效评价等工作打好基础。根据审计署审计提出的如绩效指标设置不科学、不细化，完成情况无法统计等意见，完善绩效指标设置，充分利用好上级单位绩效指标库。切实做好绩效监控、自评工作，配合好重点项目绩效评价工作，同时，要加强绩效结果应用，进一步提升单位管理水平，大力提质增效。（二）科学开展预算编制与执行提升预算编报质量。部门预算从源头上有效合理配置财政资源，是本单位对事业发展所需资金的测算反映，是作为财政批复预算资金的重要依据，同时也是编制下年度预算的信息基础，高质量、全面、真实、有效地编报预算是实施预算绩效工作科学化、精细化管理的重要依据。事业单位严格按照年度预算编报文件要求，对应具体标准，科学、完整、准确编报预算，避免执行进度不佳，项目资金大量结转。以项目库为基础改进预算编制，扎实编制项目文本，认真完整编写立项依据、主要内容、实施方案、经费测算等内容。目前，受国内国际市场环境变化双重影响，为响应国家号召各行政事业单位应严格履行主体责任，将过紧日子作为预算管理长期坚持的基本方针，厉行节约办一切事业，精打细算，严控一般性支出。建立健全内部控制体系，从严从紧核定“三公”经费预算，严格新增资产配置，严格资产管理。事业单位要按照预算指标控制支出，严禁超预算、无预算安排支出，按照指标申请支付资金，从严控制不同预算科目或项目间预算资金的调剂，加强支出规划对年度预算的约束力。准确掌握财政动态监控的主要内容、主要事项和工作要求，切实采取措施，安全有效做好预算执行，避免预算被惩罚性压减。（三）正确把握预算与绩效管理的关系事业单位应正确把握预算管理和绩效管理之间的关系，预算编制时应明确预算考核的关键点，根据想要实现的目标设定考核指标，突出绩效导向，预算执行开始后加强动态监控，将可以量化的业务单元合理量化，参照量化后的考核结果全面开展决算环节的绩效评价。管理者先要弥补自身存在的认识上的不足，进而从上至下带动基层员工，预算意识薄弱就会导致工作懈怠缺乏积极性，预算管理需要全体人员、全程参与才能实现年度预算目标。预算目标要分解下达到各个具体部门，部门再根据个人能力分析将各项任务进行合理分配。预算绩效管理即是一种必然的因果联系，预算管理是绩效管理的基本前提，若预算管理出现问题或产生变动时，绩效管理也必然发生改变。由此可见，事业单位从预算管理至绩效管理的流程是一环一环层层递进，最后又相互融合成为一个闭环的过程。（四）建立健全预算绩效标准体系行政事业单位实现全面预算绩效管理，首先要改善原有的投入预算式管理理念。投入预算只能反映投入项目的用途和支出金额，而不考虑其支出后的经济效果，单位无法就效果进行分析和选择。预算绩效的标准过多于偏好理论而偏离实效。事业单位须深入分析自身预算管理流程，将绩效规划指标嵌入流程，通过流程再造，使得预算目标与绩效目标的发展方向同单位总体战略目标保持一致。过高或者过低的绩效目标都不利于事业单位的发展需求，预算管理应注重刚性与柔性相结合，综合运用财务与非财务指标、定量与定性指标，科学制定绩效评价体系，避免产生“棘轮效应”。应重视对各部门相关人员预算管理水平的培养，同时与人事部门做好沟通协调工作，全面预算绩效管理最终需通过人力资源管理来具体实现。公开、公正、透明