社会福利 课件 第十章　美国的福利政策

第十章美国的社会福利本章重点在经济下行的环境中,里根确立了新联邦制,加强州政府的自由裁量权,并收紧福利资格要求,强调受助者的工作责任。布什延续了福利紧缩方针,使得弱势群体的处境进一步恶化,加剧了社会分裂与排斥。克林顿改变了民主党的福利理念,取消了对穷人的现金援助担保,强化了工作福利。小布什对教育和医保进行重大改革,分别旨在提高学生成绩,提高低收入群体的药品福利。面对金融危机带来的经济萧条和高失业率,奥巴马迅速采取经济刺激政策以帮助民众维持生计。这一时期通过的《平价医疗法案》前所未有地扩大了医疗保障的覆盖面,让更多低收入群体能享受联邦医疗保险。特朗普在新冠肺炎疫情暴发后也签署了一系列援助法案,但这些计划大多是应急的、暂时的。基本概念福利紧缩;新联邦制;福利依赖;州政府豁免;《平价医疗法案》第一节里根和布什时代的福利政策20世纪70年代,“滞胀”给美国福利制度带来了严峻挑战。1981年里根总统上台后,联邦政府通过增加税收、削减对福利计划的财政支持以及权力下放来应对经济危机。里根政府认为,联邦政府用于社会福利的支出应是最小化的,只有“真正有需要的人”才应该得到福利,因此,福利应是短期的。里根时代的紧缩政策延续到了布什政府。布什主张发挥志愿机构、宗教团体和社区的作用,共同解决社会问题。一、里根时代的福利政策对此,里根政府希望通过收紧福利资格要求,迫使贫困家庭的父母自主抚养子女以终结福利浪费、福利滥用和福利欺诈。同时,他主张把行政、资金筹措乃至福利政策设计的责任交还给州政府,以解决不断增加的联邦赤字和官僚机构臃肿问题。在里根执政的八年里,1981年《综合预算调整法案》(TheOmnibusBudgetReconciliationActof1981)、1983年《社会保障法修正案》(SocialSecurityAmendmentsof1983)以及1988年《家庭支持法案》(TheFamilySupportActof1988)三项法案的出台大大缩小了美国的福利体系规模。1983年,国会通过了《社会保障法修正案》。该法案主要有三个内容:一是增加社会保障收入,逐步将雇员和雇主的工资税税率由1983年的6.7%增加至1984年的7.0%,并逐步提升到1990年的7.65%;将自营职业者的个人所得税税率水平等同于雇员和雇主的合并税率;将联邦非营利组织和免税的私人非营利组织雇员纳入强制保险范围。当时预计该条款实施后,政府税收将在1983—1989年增长580亿美元。二是减少社会保障支出。三是逐渐降低退休率。除了经济上增加税收与减少福利,里根政府还强化了家庭责任和个人的就业义务。在离异、晚婚和未婚单亲家庭数量不断增加的背景下,民众和学界就家庭问题进行了广泛的辩论。1987年第100届国会会议后,政府强调福利改革应该基于政府和福利领取者之间的共同责任,家庭破裂和城市教育系统的不完善导致了一个依赖福利的下层阶级的形成。因此,各州应该在福利政策方面拥有更大的自由裁量权。二、布什时代的福利政策除了对志愿组织的重视,布什追随里根的“新联邦制”,鼓励各州申请豁免《家庭支持法案》中部分法规的限制,进行创新性的地方政策试验,为福利改革提供多样化的政策借鉴。1992年,布什政府批准将威斯康星、马里兰、新泽西、密歇根和弗吉尼亚等作为首批政策创新试验州。1990年,布什总统签署了《残疾人法案》(TheAmericanswithDisabilitiesAct)。案例10-1千点光明”在1988年共和党全国代表大会上,布什在接受总统提名的演讲中首次使用了“千点光明”一词。他将美国的俱乐部和志愿组织比作“灿烂的多样性像星星一样散落,如同广阔而和平的天空中的一千个光点”。1989年1月,布什在就职演说中再次援引了“千点光明”的愿景:“所有的社区组织像星星一样遍布全国,做善事……我将要求政府的每一位成员都参与到这个计划中。这一看似旧的想法再次变得新潮,因为它并不是旧的,它是永恒的:责任、牺牲、承诺,以及在参与和投入中表现出来的爱国主义。”1990年,布什总统设立了“每日光点奖”(TheDailyPointofLightAward),以表彰做出突出贡献的个人,并正式认证1000多名志愿者为“光点”。同年,布什带头创立了一个独立的、无党派的非营利组织“光点基金会”(ThePointsofLightFoundation),目标是针对社会问题提出私人部门的、非政府的解决方案。布什表示:“政府能做的是有限的,但美国人民的潜力是无限的。”2012年,光点基金会动员了400万名志愿者进行超过3000万小时的志愿服务,总价值约6.35亿美元。作为对“千点光明”系列计划的肯定,奥巴马总统于2011年授予布什“总统自由勋章”。资料来源:PointsofLight.History.[2021-10-04]./history/.三、里根和布什时代的改革意义里根和布什政府通过质疑美国福利体系的效率和效用,重新定义了“福利政策空间”的各项参数。首先,改变福利改革的方向。其次,重组福利体系的组织基础。最后,转变对福利问题的认知。第二节克林顿和小布什时代的福利政策一、克林顿的福利政策:结束众所周知的福利20世纪80年代和90年代初,保守派主导了有关福利政策的政治讨论,最有力的论据便是福利依赖。另外,自由主义者对彼时城市内部社会混乱的兴起并未提出令人信服的解释,且对福利依赖也未能做出判断。在此背景下,作为民主党总统候选人克林顿扭转了党内传统的福利政治观念,将自己定义为“新民主党人”。他在1991年10月23日乔治敦大学的演讲中表明“我们将结束众所周知的福利”。克林顿上台后主持了福利政策的“无声革命”,批准40多个州试验自己的福利改革方法,并于1996年签署了《个人责任和工作机会协调法案》(ThePersonalResponsibilityandWorkOpportunityReconciliationAct),最终兑现了“结束众所周知的福利”的承诺。《个人责任和工作机会协调法案》取消了AFDC计划,将重点放在个人责任和工作上,结束了61年来联邦政府对穷人现金援助的担保。首先,该法案用贫困家庭临时援助计划(TemporaryAssistanceforNeedyFamiliesProgram,TANF)取代AFDC、JOBS计划和紧急援助计划(EmergencyAssistance,EA)。其次,该法案对家庭福利领取资格规定了5年的终身限制,即当一个家庭接受联邦援助累计时间超过5年后,它将失去领取联邦现金援助的资格。最后,领取福利的成年人必须在两年内参加工作或提供社区服务,否则将可能失去福利。二、小布什的福利改革小布什总统拒绝了“大政府”与“冷漠政府”的旧观点,主张政府应该积极作为并贴近民众。在国内福利政策中,教育和贫困问题成为小布什改革的重心。小布什政府除了延续此前的福利政策外,还推动了《不让一个孩子掉队法案》《医疗保险现代化法案》两项影响深远的立法改革。(一)《不让一个孩子掉队法案》小布什总统称,公立学校是美国最大的希望,让公立学校为每个孩子服务是政府的重大责任。他于2002年1月签署了《不让一个孩子掉队法案》。该法案规定,所有接受联邦资助的公立学校每年需要让学生参加一次全国性的标准化考试,这些学校须在考试成绩上取得“一定的年度进步”。政府将对未达到要求的学校采取以下改善措施:连续两年未实现AYP的学校将被标记为“需要改进”,学校需要针对成绩不佳的科目制定两年的改进计划。连续三年未达标的学校必须为有困难的学生提供免费辅导和其他补充性教学服务。连续四年未达标的学校会被标记为需要采取“纠正措施”(correctiveaction),这可能涉及大规模的教职工更换、新课程的引入以及学时的延长。连续五年以上的教学失败将导致整个学校的重组,包括允许学生转学到本州的另一所学校、关闭学校、将学校转变成特许学校(charterschool)、聘请私人公司经营学校或要求州教育办公室经营学校。(二)《医疗保险现代化法案》直到2003年6月,参议院财政委员会提出了一项“两党”协议,帮助打破了处方药福利改革长达四年的僵局。2003年12月,《医疗保险处方药、改进和现代化法案》正式颁布。该法案建立了一个新的D部分自愿保险(又称处方药福利计划),通过税收减免和补贴为所有老年人和残疾人提供处方药福利,其主要内容有:(1)参与D部分自愿保险的人将支付每月35美元的保费以及每年250美元的免赔额。(2)储蓄和收入在联邦贫困水平的135%以下的老年群体(年收入低于12123美元的个人和年收入低于16362美元的夫妇)将不需要支付任何保费、免赔额,且只需支付很低的共同付款(仿制药为2美元,品牌药为5美元)。(3)推出了新的健康储蓄账户(healthsavingsaccounts),扩大供款来源和雇主参与。(4)应美国退休人员协会要求,为雇主和工会提供860亿美元的补贴,以鼓励他们继续为退休员工提供处方药福利;应西部农村国会代表的要求,向农村地区医疗服务提供者额外提供250亿美元的医疗保险服务费。(5)禁止联邦政府与制药公司进行药价谈判,禁止从加拿大和墨西哥进口相同但价格较低的药品,以确保国内制药公司的利润。案例10-2处方药福利计划的“甜甜圈洞”在处方药福利计划中,个人首先需自行支付药品费用,该费用部分又称免赔额。当支付金额超过免赔额后,他们投保的保险计划就会参与供款。然而,当保险计划支付达到一指定限额时,该投保人就会到达“甜甜圈洞”。此时,投保人必须再次自行负担其药品费用,直到该费用达到另一个指定金额。在此之后,保险公司将再次参与供款(见图10-2)。“甜甜圈洞”的问题在于,许多人在到达“甜甜圈洞”时就停止服药,因为他们负担不起高昂的处方药费用。一旦“穿过甜甜圈洞”,他们就会进入“灾难性承保范围”,此时投保人只需要支付5%的药品费。然而对于许多人来说,跨过“甜甜圈洞”而进入灾难性承保范围几乎是不可能的。图10-2处方药福利计划的“甜甜圈洞”资料来源:BRINCKERHOFFJ,COLEMANEA.Whatyouneedtoknowabouttheprescriptiondrugact.Familypracticemanagement,2005,12(3):49.NALLR.Whatisthemedicaredonuthole?medicalnewstoday.(2020-03-04)[2021-10-14]./articles/what-is-the-medicare-donut-hole#definition.第三节奥巴马和特朗普的福利政策2007—2008年,美国遭受金融危机的重创。美联储表示此次衰退是第二次世界大战以来最严重的衰退。这场大规模危机使得许多美国人陷入贫困,那些本就贫困的群体处境更加艰难。奥巴马上台后顺利通过了一系列经济刺激法案和多项反贫困措施。许多措施建立在已有计划的基础上,但大部分措施是应急性的,在美国经济逐渐恢复后就被终止。尽管如此,具有突破性的《平价医疗法案》(即“奥巴马医改计划”)被保留了下来。特朗普进一步分解美国支离破碎的福利体系。他试图通过行政手段实现其无法通过立法程序实现的改革方案,如运用州政府豁免权和资金限制等行政工具,鼓励各州调整福利领取资格条件,并重新强调对个人的工作要求。2020年,随着新冠肺炎疫情在美国暴发,国会迅速通过了多个援助法案,这些法案被认为是“必要的紧急救济。一、奥巴马的福利政策(一)《复苏与再投资法案》奥巴马上台后,国会通过了《复苏与再投资法案》(TheAmericanRecoveryandReinvestmentAct,ARRA)。该法案是一项大规模的经济刺激计划,其中包括一系列将额外资源分配给贫困群体的措施。首先,所得税抵免政策(EarnedIncomeTaxCredit)的惠及人群扩大。其次,为提高失业保险金水平,ARRA增加了各州可用的联邦资金额度。再次,ARRA增强了补充营养援助计划(SupplementaryNutritionAssistanceProgram,SNAP)。最后,ARRA提升了已有福利的水平。(二)《平价医疗法案》除了《复苏与再投资法案》,奥巴马时期的另一项福利是2010年通过的《患者保护与平价医疗法案》(PatientProtectionandAffordableCareAct,又称《平价医疗法案》,俗称“奥巴马医改计划”)。它扩大了联邦医疗补助的保障范围。在《平价医疗法案》颁布以前,联邦医疗补助是美国联邦和州政府共同出资和管理、为低收入家庭提供的医疗补助保险。联邦医疗补助与儿童健康保险计划(TheChildrensHealthInsuranceProgram)在《平价医疗法案》颁布前就已经覆盖了6000多万人。《平价医疗法案》设定了一个新的申请条件,即收入低于联邦贫困线的138%,进而扩大了联邦医疗补助的覆盖范围。首先,更多贫困家庭将获得政府资助的医疗保险。其次,138%的国家基线将缩小各州间覆盖水平的差异。最后,尽管申请者仍需通过经济状况测试来确定资格,但该测试取消了关于福利发放“是否值得”的判断。(三)奥巴马的改革受阻在金融危机影响下,国会顺利通过了上述两个法案。然而,当共和党2010年赢得众议院多数席位后,奥巴马的福利改革空间被严重缩小,有的提案甚至还未引起关注就消失了。在奥巴马执政的后6年内共和党至少控制了两院中的一个,分裂的国会和政府让福利领域内的立法举步维艰。党派的斗争导致奥巴马无法推进政策改革尝试,其上台初期实行的福利计划难以产生长期影响。此外,《平价医疗法案》关于扩大联邦医疗补助的内容引起了许多州政府的反对。二、特朗普的福利政策特朗普上台后积极加强各州的行政自由裁量权,利用行政命令和豁免等工具为各州偏离国家标准提供更多的机会,改革了基于经济状况调查的福利政策,重新强调个人的工作责任。2020年新冠肺炎疫情暴发后,国会通过了一系列紧急救助法案,旨在“帮助企业和个人在生活受到前所未有的冻结期间维持生计。(一)鼓励各州申请豁免(一)鼓励各州申请豁免1962年出台的《社会保障法》(SocialSecurityAct)第1115条允许联邦和州一级的行政人员在不修改基本法规的情况下自主进行政策试验。这一豁免条款自里根时代起就被广泛应用于试验福利计划的工作要求和医疗补助的资格条件中。特朗普试图利用这一条款推进保守的社会政策,尤其针对联邦医疗补助和SNAP计划。他敦促国会废除《平价医疗法案》并大幅削减联邦医疗补助,但该提议被国会和法院驳回。因此,特朗普转向鼓励各州根据自由市场和个人责任原则重组医疗补助计划。截至2020年10月,最高法院批准了八个州的工作要求豁免,七个州尚在等待结果,另有四个州的豁免申请被法院驳回。案例10-3特朗普的健康计划2019年10月,特朗普政府发布了关于在私人医疗保险市场中推广健康计划(WellnessPrograms)的公告。此前《平价医疗法案》禁止私营保险公司依据投保人的健康状况而收取保费,而特朗普政府邀请各州取消这一对投保人的保护。健康计划鼓励私营保险公司对没有达到某些健康指标的人收取更高的保费,目的是激励人们“参与有益健康的活动”,进而让他们“收获健康”。例如,保险公司可以向没有将胆固醇降低到规定指标的人收取高达30%的保费。如果涉及烟草的使用,该比例可以提高到50%。这一计划破坏了《平价医疗法案》对有健康问题的群体,尤其是患有先天性疾病的群体的保护。有学者表明,该计划并没有降低医疗成本,也没有让人们更加健康。健康计划不仅将医疗成本转移给更多病人,还向那些不需要这一计划的人提供了好处。有研究发现,最热衷于参加健康计划的是那些已经开始戒烟、注意体重并尝试健康饮食的人,该计划最大的受害者是那些已患有疾病且面临着较高医疗支出的群体。资料来源:CentersforMedicare&MedicaidServices.Trumpadministrationannouncesopportunityforstatestoparticipateinwellnessprogramdemonstrationproject.(2019-09-30)[2021-10-31]./newsroom/press-releases/trump-administration-announces-opportunity-states-participate-wellness-program-demonstration-project.(二)新冠肺炎疫情暴发后的福利政策调整新冠肺炎疫情使美国面临经济和公共卫生危机,迫使特朗普政府放弃其关于联邦医疗补助的工作要求。2020年3月18日,经特朗普签署成为法律的《家庭第一冠状病毒应急法案》(TheFamiliesFirstCoronavirusResponseAct)对疫情下的带