公共政策导论全套教学课件

公共政策概论全套可编辑PPT课件第一章绪论二、公共政策的特征、类型与功能一、公共政策的基本内涵三、政策科学的历史沿革本章要点：1、把握公共政策的含义与本质2、了解公共政策的类型和功能3、理解市场、政府与公共政策的关系，了解市场经济条件下，公共政策作用的边界和调节重点4、了解公共政策学的学科性质和研究的范围我们生活在一个充满了政策的世界

1、A家庭夫妇俩只有一个女儿。让女儿在国内读大学，花钱少，但大学的实验条件和师资比不上欧美的大学；到国外读书，可学到更多知识，但花钱多。夫妇两商量后决定拿出多年积蓄，让女儿出国深造2、2013年大学毕业生699万，历史之最。目前签约率38%。教育部24日发布《关于做好2013年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知》，要求高校校级专职就业工作人员数量与应届毕业生人数比例不低于1∶500案例导入3、2008年席卷全球的金融危机给国际经济带来了巨大的威胁，在这种背景下，各国纷纷采取各种措施应对金融危机对本国的影响。面对大量的失业农民工，中国政府决定拨出专款用来加强对返乡农民工的培训，提高他们再就业的技能案例导入思考：案例1中家庭解决问题的手段属于公共政策吗？案例2教育部发出的通知也带有公共性，那么它是公共政策吗？案例3中中国政府为了解决失业农民工就业的问题，划拨专款对农民工进行培训是否属于公共政策？案例引发的问题

●我们生活在一个充满了政策的世界政策影响现代生活方方面面：生育、住房、医疗卫生、教育、交通、社保、养老●我们为什么需要政策？没有规矩不成方圆●我们的政策都是合理的吗？收容、禁燃烟花、禁闯黄灯、二套房征税不合理的政策为什么会出台？为什么要学习本门课程？●到处都是政策问题，政策为什么会导致这些问题？●有很多的社会问题还没有受到政策的关注●我们应该制定什么样的政策？我们应该怎样制定政策？1、政策的含义“政”：“政者，正也。”“正”的含义是“规范”、“控制”“策”：“策，谋术也”，其本意为“计谋”、“谋略”政策就是通过谋划，对人的行为进行规范控制、校正，以便寻找解决问题的方法。公共与政策2、政策与公共政策政策往往是和人类活动紧密联系在一起的。公共与政策个人问题企业、社会集团问题国家、政府问题人类活动的“问题链”公共政策的研究领域课程属性与发展属性：公共政策概论是公共管理或政治学领域的一个独立学科公共政策（Publicpolicy）：二战后迅速发展起来的综合性、实证性、应用性研究领域

政治学、管理学、行政学、社会学、经济学、心理学、行为学…公共政策专业硕士(MasterofPublicPolicy)1951年，美国政治学家拉斯韦尔和勒纳共同主编的《政策科学：视野与方法的近期发展》一书面世。标志公共政策学诞生第一节公共政策的基本内涵一、中外学者对公共政策的界定（1）第一节公共政策的基本内涵

伍德罗•威尔逊公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，由行政人员执行的法律和法规问题：1）制定；2）执行；3）不仅法律一、中外学者对公共政策的界定（2）第一节公共政策的基本内涵

戴维•伊斯顿

公共政策是对全社会的价值作有权威的分配分析：1）侧重政治学价值分配功能；2）价值：实物、资金、知识、权力、声誉、服务；3）政治学假设：利益和利益关系是人类活动的基础，政府基本职能是对利益进行社会性分配。公共政策是政府社会性利益分配的形式；4）忽略了除了分配以外的其他功能一、中外学者对公共政策的界定（3）第一节公共政策的基本内涵

拉斯韦尔与卡普兰

公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划分析：1）目的导向；2）行动计划并没有涵盖全部

公共政策一、中外学者对公共政策的界定（4）第一节公共政策的基本内涵

托马斯•戴伊

凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策分析：1）突出行为特征；2）但做和不做不一定表现为公共政策一、中外学者对公共政策的界定（5）第一节公共政策的基本内涵

斯图亚特•内格尔

公共政策就是政府为了解决各种各样的问题而做出的决定分析：1）问题导向；2）但并非所有问题的政府解决都会成为公共政策一、中外学者对公共政策的界定（6）第一节公共政策的基本内涵

国内学者张金马

公共政策是政党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示、行动计划与策略等一、中外学者对公共政策的界定（7）第一节公共政策的基本内涵中国台湾学者伍启元公共政策是政府所采取的对公私行动的指引；公共政策是将来取向的；公共政策是目标取向的；公共政策是与价值有密切关联而受到社会价值影响的；公共政策是由政府或有决策权者采取或选择的；公共政策是即具有约束性而受到大多数人接受的行动指引。公共政策是社会公共权威部门在特定的条件下，为达到一定目标而制定的行动方案、准则或采取的政治行为过程实质是对社会公共利益的权威性分配其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式有法律规章、行政规定和命令、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等对公共政策的综合认识把握公共政策的三个要点：（1）谁来制定公共政策（主体）（2）对什么领域来进行规制（客体）（3）目的何为（价值取向）我们的定义公共政策：就是以政府为主的公共权威机构，在一定的政治背景下，通过论辩、竞争、合作等途径，以科学的方法选择适合的工具，采取行动解决社会公共问题、权威分配利益，求得社会进步的活动过程。主体客体价值取向公共政策对利益的分配，是一个动态过程公共政策对社会利益的分配过程，是有时间与空间限制的

强调五点

公共政策的定义分析公共政策的本质是要解决利益分配问题，既包括物质利益的分配，也包括精神利益的分配公共政策是政府的政策，是政府制定的行为准则，这些准则首先体现了政府的政治行为，是政府活动的产物公共政策对社会利益的分配，服从于政府的整体目标需要，或者更直接地说，服从于政府对利益的追求公共政策的内涵：1、公共政策活动是以解决公共问题为取向的2、公共政策活动是以政府及其公共部门为主导的3、公共政策活动是以公共权力为依托的4、公共政策活动是以科学民主决策为生命的5、公共政策是以维护公共利益为目标的公共政策的表达形式：

法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。

分配的影响力是权威性的

分配的范围是全社会

制定公共政策是为了价值分配

二、公共政策的本质

突出了三个思想----对全社会的利益作权威性分配对戴维•伊斯顿定义的分析1、分配什么？社会公共利益（1）公共政策的形成过程实际上就是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身的利益要求，对复杂的利益关系进行调整的过程（2）短期利益与长远利益、全局利益与局部利益公共政策的本质：政府对社会公共利益的权威性分配与调节

公共政策的本质：政府对社会公共利益的权威性分配与调节

2、分配给谁？社会公众（1）社会公众具有两方面的含义一种含义是指具体社会中所有人的集合另一种含义是指与政府或官方相对应的民众的总称（2）多数人与少数人（3）强势团体与弱势团体利益选择利益综合

动态过程利益分配

利益落实利益分配的动态性我们认为，政府分配利益是一个完整动态过程

3、分配与调节的程序（1）利益选择作为公共权利的占有者，政府把利益分配给谁，首先来自于政治统治的目的（2）利益综合

政府除了考虑社会整体利益与政府自身利益之外，还得考虑社会成员之间的利益的相关性。要善于综合平衡，要把灵活性与原则性结合起来，要力图调动最大多数人的积极性，排除消极因素，把各种利益矛盾尽量控制在较小范围内，以保证社会稳定

（3）利益分配一般情况下，公共政策容易把利益分配给与政府主观偏好一致或者基本一致者、最能代表社会生产力发展方向及普遍获益的社会多数者。（4）利益落实政策分配利益不仅是书面或者口头上的，而且，更应该是政策所关注的利益群体得到实实在在的利益，它以公共权威作为后盾，以公共资源作为支持。

（5）利益增进政府除了应该保证对公共利益的公平分配之外，还必须通过政策创造有利于社会公共利益增长的环境和条件，主动地有效增进社会公共利益。只有蛋糕做大了，才能进行更好的分配。国家利益与公众利益10.03万亿47.03万亿20022011GDP年均增长10.7%远高于同期世界经济平均增速3.9%社会生产力经济实力科技实力人民生活水平

居民收入水平

社会保障水平综合国力

国际竞争力国际影响力“三个大台阶”十年进步（1）：经济总量（2000-2010）中国经济占世界总量比重从3.8%提高至10.4%，与美国相对差距从8.3倍缩小为2.06倍。十年进步（2）：贸易总量（2000-2011）从世界第8位上升至世界第二位。货物进出口额由2000年的4743亿美元上升至2011年的36421亿美元，占世界总量比重从3.6%上升至10.0%，与美国相对差距从4.3倍缩小为1.03倍。十年进步（3）：综合实力（2000-2011）1820197820112016202020304.6%10.4%18%25%33%33%今天，我们仍然面临问题主要问题表现（十八大表述）（1）发展模式发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出（2）发展方式科技创新能力不强，产业结构不合理，农业基础依然薄弱，资源环境约束加剧，制约科学发展的体制机制障碍较多，深化改革开放和转变经济发展方式任务艰巨（3）发展差距城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大（4）社会矛盾社会矛盾明显增多，教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多，部分群众生活比较困难；（5）道德与诚信一些领域存在道德失范、诚信缺失现象（6）管理虚浮一些干部领导科学发展能力不强，一些基层党组织软弱涣散，少数党员干部理想信念动摇、宗旨意识淡薄，形式主义、官僚主义问题突出，奢侈浪费现象严重（7）腐败现象一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻69.566.065.264.763.860.859.8城乡、区域发展差距拉大注：台湾省数据以及海南三沙市、钓鱼岛等地数据暂缺或未予统计2000年中国公布基尼系数为0.412据世界银行统计:我国基尼系数在改革开放前为0.16，2003年已达0.46，2007年接近0.48水平西南财经大学与中国人民银行总行金融研究所（2012年12月10日）：2010年中国家庭的基尼系数为0.61，远高于0.44的全球平均水平收入差距社会分层比例Table.12阶层的比例figure.近金字塔示意图党政机关、事业单位管理人员0.6%私营企业主1.4%企业管理人员0.6%专业技术人员5.2%高级行政人员2.8%初级教育文化工作者2.5%办事人员4.9%工商服务人员10.4%个体户14.3%工人14.7%农业劳动者31.8%无业、失业人员10.7%

人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。——马克思利益与公共政策公共政策与公共措施利益利益集团组织化利益集团领袖与代言人利益表达渠道利益表达支持体系利益影响公共政策的前后台：利益与公共政策前台直接后台隐形后台利益集团公共管理者公共服务对象利益多样化表达机制游说能力与资源核心权力距离及权力比重公共政策与措施

结论公共政策的本质内涵

公共政策的本质

公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则第二节公共政策的特征与类型第二节公共政策的特征与类型整体性超前性

层次性

合法性

公共政策的基本特征具有预见性

有主次之分

本身就具有一定法律性质

组成政策体系，强化政策的整体功能

源于政策的“公共”特征

多样性

政策问题

政策目标

基本要素政策方案

政策模型

公共政策要素分析

公共政策九要素分析政策资源

政策评价标准

政策效果

降低人事行政效能降低行政管理效率

公共政策要素分析公共政策分析要素

基本要素政策信息

（共九个方面）政策环境

美国公共政策学者西奥多·罗维（TheodoreJ.Lowi）于1960年代提出了对公共政策的分类办法，他将政策的类型从利益分配的角度上出发，区分为分配性政策、再分配性政策和管制性政策。后来美国政治学学者罗伯特·索尔兹伯里（RobertSalisbury）又在罗维的理论基础上补充了一项自我管制性政策。公共政策的类型公共政策的类型1、分配性政策（Distributivepolicy）将利益、服务、成本或义务分配给不同的人口来享受或承担，如社会福利政策。从博弈论的角度分析，这种政策基本上是一种非零和赛局2、再分配性政策（Redistributivepolicy）将某一团体或人口的利益或成本转移给另一团体或人口来享受或承担，例如所得税、增值税等。政府在执行再分配性政策时，会考虑到各团体所涉及的利益和损失。这种政策会出现利益上的排他性，是一种零和赛局的政策公共政策的类型3、管制性政策（Regulatorypolicy）设立特殊的原则和规范，来指导政府机关及目标人口从事某些行为，或处理各种不同团体利益的政策，而使一方获利或失利，例如入境管制、外汇管制等4、自我管制性政策（Self-regulatorypolicy）对于某一团体或人口的活动仅予以原则性的规范，而由该团体自行决定活动进行方式，例如劳工团体、工会等。这是一种非零和赛局的政策类型公共政策的类型:按领域划分政治政策

政治体制改革人事政策军事政策民族政策外交政策经济政策

财政税收政策货币利率政策产业结构政策技术开发政策价格政策信息管理政策市场管理政策社会政策

人口政策社会保障政策环境保护政策反犯罪政策文化政策

教育政策科技政策文化管理政策卫生健康政策公共政策的类型公共政策的立体网络结构第三节公共政策的功能公共政策的主要功能第三节公共政策的功能公共政策的功能

就是公共政策在管理社会公共事务过程中所发挥的作用

3、分配功能

2、调控功能

1、导向功能第三节公共政策的功能公共政策的主要功能三个基本功能1、导向功能；政府依据特定目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。2、调控功能：指政府运用政策对社会公共事务和各种矛盾进行调节和控制。公共政策的基本功能3、分配功能：必须解决分配给谁？如何分配？分配应兼顾公平与效率，有利于社会稳定和调动积极性。中国经济增长图（1970-2011）

China'seconomicgrowth20世纪90年代以来中国的群体性事件发展态势

（1993—2010）

China'sgroupincidentsdevelopmenttrend公共事件频发转型社会中公共政策的特殊功能1、公共政策的稳定功能社会矛盾社会冲突社会混乱社会稳定公共政策缓改

化解

保持2、公共政策的公平正义功能效率与公平的矛盾新的社会矛盾公共政策

导致社会公平政策调节的重点：社会公平

社会公平市场效率的保障。

市场垄断阻碍技术进步和资源的合理利用导致社会生产的低效市场缺陷的本质垄断性竞争、公共产品缺乏、生态环境破坏、社会收入分配不公等，其本质都是社会公平的问题，

民主政府的本质民主政府代表社会公众的整体利益，其权力来自于社会成员管理社会事物权力的让渡政府干预的缺陷成本与收益分离、权力的滥用与腐败等，同样是一个公平问题3、公共政策促进社会革新功能公共政策创设新的利益和行为破旧立新确立新的体制第四节政策科学的历史沿革18至19世纪的政策研究古代的政策研究

19世纪：是否与经验观察结果一致一、公共政策研究产生的历史背景非科学的、与城市文明的演化密切相关18世纪：实证、量化的科学方法；依据权威、礼仪、哲学原则第四节政策科学的历史沿革

推动公共政策研究的是擅长教学和科学研究的著名学者与教授20世纪政策研究有两个明显特征

与政策研究相关的学科，如政治学、社会学、经济学以及其它社会科学的专业化

二、政策科学的诞生与发展1、政策研究的理论与实践的新进展第四节政策科学的历史沿革第四节政策科学的历史沿革政策科学六大特征

H.D.拉斯韦尔美国政治科学家

具有跨学科的特点

关于民主主义的学问

哲学基础建立在理性实证主义之上

二、政策科学的诞生与发展2、拉斯韦尔奠定了政策科学的基础是一门对于时间和空间都非常敏感的科学必须和政府官员共同研究的学问必须具有“发展概念”

二、政策科学的诞生与发展3、德罗尔的工作及其杰出贡献1968年至1971年发表的：《公共政策制定的再审查》《政策科学探索》《政策科学构想》

被称为政策科学三部曲

第四节政策科学的历史沿革二、政策科学的诞生与发展4、知识经济时代政策科学的最新进展电子、通讯、网络等高新技术的发展对政策科学的研究产生了前所未有的冲击和影响。公开政策信息、公众参与公共政策制定等成为不可逆转的历史潮流，有力地推动着政策的科学化、民主化进程。第四节政策科学的历史沿革第二章公共政策研究的视角与方法公共政策研究的视角与方法二、公共政策分析框架一、公共政策研究视角三、公共政策分析方法第一节公共政策研究视角第一节公共政策研究视角一、政治视角托马斯·戴伊在《理解公共政策》一书中概括了公共政策研究的八种概念性模型或理论，即制度模型、过程模型、集团模型、精英模型、渐进模型、对策模型、系统模型和理性模型。安德森在《公共决策》一书则将西方政策分析的研究方法或观点归纳为五种理论，即政治系统论、团体理论、杰出人物（精英）理论、功能过程理论、制度化理论。二、经济视角公共政策学的经济学视角就是采用经济学的理论假定、概念框架、分析反噶法及技术方法看待公共政策问题。按照阿马切尔在《经济学和公共政策》一文中的概括，政策研究的经济学视角的基本内容是：

（1）经济力量是实证的或非规范的，它由事实命题而不是价值判断所组成。（2）经济学理论结实某些事件的结果，它允许“如果A，则B”一类的问题，一般并不预言A的出现；（3）经济学家倾向于用私人市场过程来解决社会问题第一节公共政策研究视角（4）经济学家倾向于化大量的心血去澄清各种选择，并使选择的机会成本尽可能清楚；（5）经济学家更有可能认识在现存选择中的替代机会；（6）与第5点密切相关的一点是，经济学家使用渐进的和边际的途径；（7）经济学家倾向于用个人的途径来做社会分析；（8）经济学理论对所有经济系统和体制背景都是适应的。第一节公共政策研究视角第一节公共政策研究视角三、管理学视角由于公共政策从总体上来说是一种抽象的行为原则与规范，只有通过管理，才能将公共政策的目标变为现实。公共政策学与管理科学尤其是公共管理学在研究对象上有很多共同之处，它们都是管理社会公共事务、解决社会公共问题，都要经过确认问题、制定方案、计划实施到结果评估的程序。管理学对公共政策分析理论与实践的发展的影响是非常广泛的。第一节公共政策研究视角四、社会学视角（1）社会学研究日益关注了解社会政策的制定和执行过程（2）社会学与政策科学的关系主要表现在它对社会问题、越轨行为、犯罪和社会变迁所特有的学科兴趣上；社会学中的政策研究几乎都是描述性的，而不是规范性的，而且主要集中在政策过程，而不是政策内容上。四、社会学视角（3）社会学在评估研究上对政策科学的发展也做出了贡献，尽管社会科学的其他学科也同样在这方面有所贡献，但社会学提出了一些独特的评估方法或模式，他们的日常评估工作是在自然的社会状况下来进行的，而且他们更重视政策或项目失败的组织原因的分析。（4）社会学领域中出现了“社会政策（学）”的专门领域，它既是社会学的一个分支，也是政策科学的有机组成部分。第一节公共政策研究视角第一节公共政策研究视角五、伦理学视角伦理学是政策分析的一个重要学科基础，而伦理学分析（价值分析）构成政策分析的一个基本方面。政策分析的研究要解决以下几个问题：

（1）描述性问题——公共政策的原因和结果是什么？（2）评价性问题——这项政策有什么价值？（3）倡导性问题——应该做什么？五、伦理学视角邓恩在其《政策分析中的价值、伦理观和标准》一文中认为，政策分析采用各种探讨和论证的方法提出有关政策的信息并转换其形式，政策分析的范围和方法部分是描述性的，目的在于提出关于公共政策的原因和结果的信息；然而，政策分析也是规范性的：它的另一个重要目的是产生这种后果对过去、现在和将来几代人具有何种价值的信息。R•M•克朗在《系统分析和政策科学》一书中将价值分析看作政策分析（系统分析）方法论的一个方面。他认为，系统分析方法论包括三个相互关联的基本范畴：（1）行为研究；（2）价值研究；（3）规范研究。第一节公共政策研究视角第二节公共政策的分析框架第二节公共政策的分析框架PGAICMF七步法问题（Problem）目标（Goals）备选方案（Alternatives）效果评价（Impacts）标准（Criteria）模型（Models）可行性（Feasibility）问题标准方案评价可行性目标模型PGAICMF七步法第二节公共政策的分析框架（1）问题（Problem）

问题是政策分析的逻辑起点（2）目标（Goals）

决策者凭借政策手段欲达成之目的（3）备选方案（Alternatives)

多个解决问题的主张、策略、项目和行动，方案之间不排斥、不相同、不包括决策者已知之方案，可以包括后来发现之方案第二节公共政策的分析框架（4）效果评价（Impacts）备选方案对实现目标的1）积极贡献；2）外部效应（负效应）（5）标准（Criteria）具有积极贡献的方案达成目标的程度。常用决策标准：效能、效率、回应性、合适性等；常用方法：成本-收益分析，成本-效能分析（6）模型（Models）简化、模拟、试验、试行等（7）可行性（Feasibility）政治可行性：1）政治资源限制；2）分配限制；3）制度限制第二节公共政策的分析框架第三节公共政策的分析方法第三节公共政策分析方法政策问题界定的概念所谓政策问题界定或政策问题构造，就是用来产生关于政策问题性质及其潜在解决办法的政策分析程序及方法。政策问题的性质

1、政策问题的动态性

2、政策问题的关联性

3、政策问题的主观性一、政策问题界定方法（1）政策问题界定的方法

1、边界分析

2、分类分析

3、层次分析

4、综摄法分析者可进行以下四种类比：（1）个人类比；（2）直接类比；（3）符号类比；（4）幻想类比。一、政策问题界定方法（2）第三节公共政策分析方法头脑风暴法

头脑风暴法是一种产生思想、目标和战略的方法，产生的这些思想等有助于明确问题情境并使之概念化。头脑风暴法有如下几个简单的程序及要求：（1）头脑风暴小组应根据被研究问题的性质来组成。换言之，所选的成员必须是对特定问题有专门知识的人，即专家。（2）思想的产生和思想的评估应严格分开，因为热烈的讨论可能会被不成熟的批评和争议所阻挠。（3）在思想产生的阶段，头脑风暴法的气氛应尽可能保持开放和宽松。（4）仅当第一阶段（思想产生的阶段）所产生的思想已经穷尽时，才进入第二阶段，即思想评估阶段。（5）在思想评估阶段结束时，小组应对各种意见进行整理，分清主次，形成一个包含问题的概念化及其潜在解决办法的建议。一、政策问题界定方法（3）第三节公共政策分析方法多面透视分析多面透视是一种系统运用个人透视、组织透视和技术透视来获得关于问题及其解决办法的方法。它们的主要特点如下：（1）技术透视；（2）组织透视；（3）个人透视。假设分析假设分析是一种用来对有关政策问题的冲突性看法进行创造性综合的技术。假设分析包含如下五种程序：（1）利害关系人的认定；（2）提出假设；（3）质疑假设；（4）汇集假设；（5）综合假设。论证图示假设分析的一个重要技术是应用图表展示，以绘制政策争论因素的重要性和合理性的图画。一、政策问题界定方法（4）第三节公共政策分析方法问题文件法问题文件法是由PPBS（计划—规划—预算系统）在州和地方财政项目的应用而形成的一种界定问题的综合性方法。准备问题文件的标准程式包括如下各项内容：（1）问题的来源和背景；（2）注意的理由；（3）纠正活动所指向的团体与机构；（4）得益者和受害者；（5）相关的项目和活动；（6）目标和目的；（7）标准和有效性；（8）分析的框架；（9）备选方案；（10）可参考的建议。适应问题文件及问题构成阶段的可供参考的建议是：（1）放弃不值得进一步分析的题目；（2）继续分析，但要在一个优先性的基础上进行；（3）从事或继续一个完全的研究。一、政策问题界定方法（4）第三节公共政策分析方法澄清和确定政策目标的途径与方法1、价值分析（1）价值判断构成确定政策目标的基本前提。（2）价值观是由复杂的历史、地理、心理、文化和社会经济因素所决定的超理性或非理性的既成的东西，而不是合于理性的思考结果；生活环境、家庭、学校、生活小圈子、文化、职业范围、社会联系等是价值观形成的土壤。

第三节公共政策分析方法二、目标确立的方法（1）（3）价值分析中主要涉及的是：政策及其目标的价值含义、价值的一致性；绝对价值和相对价值；对明确价值观的可行性的限制；价值组合、价值冲突以及价值观的加强和改变。（4）为明晰目标而作价值分析，通过这一途径主要解决的是目标反映谁的价值观，目标受众的利益等问题。（5）价值观是非理性的。二、目标确立的方法（2）第三节公共政策分析方法澄清和确定政策目标的途径与方法2、政治分析影响政策目标的政治因素包括决策者的政治立场和政治需要以及各种利益团体的政治诉求。此外，利益集团对政策目标的影响力也不容忽视。3、处理多重及冲突的目标可以采取两种另外的程序或途径来确定一个偏好的目标。寻求最优化途径：（1）在目标之间确立一个相对价值和交易的系统；（2）确定目标的偏好顺序和优化序列；（3）除最重要的目标外，在最低限度的目标达成共识的基础上，将其他目标转变为约束或限制。“满意”途径：如果不能调和目标之间的冲突的话，那么放弃寻找最佳解决方案的想法，转而确定各种目标的最低界限。若在这些目标上能达成共识，那就接着寻找一种至少能超过这些界限的解决方案。备选方案产生的步骤与方法

1、搜寻与发现在备选方案产生的这个阶段中，应尽可能地在上述的来源中弄清备选方案的可能范围和种类，通过大胆的搜寻、调查与发现，尽量产生出广泛而实际的解决办法或方案。有各种查明潜在备选方案的方法，这些方法包括：头脑风暴法、文献评论法、快速的调查、与理想的比较、无所作为的分析、实践经验的比较、被动的收集与分类、类型学的发展、类比等等。三、方案搜寻的方法（1）第三节公共政策分析方法备选方案产生的步骤与方法

2、设计和创造政策方案轮廓的设想是指运用创造性思维，从不同的角度和途径，勾勒出多种实现政策目标的思路和方案轮廓。在设想方案轮廓时，要重视创造性的发挥，敢于大胆设想，突破观念和思想的束缚，充分发挥自己的远见和魄力，提供多种多样的、富有创见的新思路、新设想。三、方案搜寻的方法（2）第三节公共政策分析方法在设想方案轮廓时，应尽量撇开细节，以减少对创造性思维的束缚。但在轮廓或设想产生之后，要使它们具有实用价值，还需要进一步精心设计方案的细节。方案的细节设计是指按照构想的方案轮廓，确定实现政策目标的具体途径、措施和方法。在进行细节设计时，要重视理性的分析，保持冷静的头脑和求实的精神，要对方案设计进行严格的论证、反复的计算和细致的推敲。同时，要注意运用可操作性强的手段和方法：（1）系统综合分析法；（2）提喻法；（3）情景分析法；（4）偶然联想链法；（5）修改现有的解决办法；（6）可行性的处理。3、筛选政策方案的筛选就是要在可供选择的备选方案的基础上，对各种可行方案进行比较和鉴别，然后加以优劣判断，加以取舍，以便作进一步的分析研究。（1）首要步骤应该是系统地罗列出所备选的选择枝。（2）备选方案的筛选还须有统一的正确的选择标准。（3）必须有正确的筛选方法。第一种是比较法；第二种是综合归并法。（4）备选方案的初步筛选所要考虑的因素包括成本效益、实施条件、方案的敏感性等。

三、方案搜寻的方法（3）第三节公共政策分析方法若干应注意的事项

一些应注意的具体事项：（1）不要过分依赖过去的经验；（2）不要急于批评别人的意见，不要让好的主意溜掉；（3）避免过早锁定问题的定义；（4）避免过早形成偏好；（5）防止未经评估而排除备选方案；（6）注意在条件发生变化时，重新考虑以前被排除了的备选方案。

三、方案搜寻的方法（4）第三节公共政策分析方法1、预测的概念、种类与意义（1）预测的概念。预测是“鉴往知未”，就是以事物发展的历史为依据，总结客观规律，从而对事物的未来状况做出推断或预言。（2）预测的类型。预测可以从不同的角度或根据不同的标准划分为不同的类型。例如：根据预测领域的不同、根据预测时期的长短、根据预测要素的不同。

四、结果预测的方法（1）第三节公共政策分析方法（3）预测的作用和意义。

1）预测为政策分析者或决策者提供所必需的未来信息。为提高未来信息的可靠性与准确性，必须深入研究获取这些未来信息所使用的各种方法与手段；2）描述可供自由选择的各种备选方案的状态与数据；3）确定备选方案合理的发展速率，并推断和分析能得到这种速率的全部利益；

四、结果预测的方法（2）第三节公共政策分析方法4）提出如果希望就可以达到的各种可能性；5）提供抉择的参考标准。这样就可以在任意时间将目标与预测加以比较，以便确定是否仍能完成目标或因预测的变化是否必须改变目标。（4）预测的困难。预测的准确性受许多因素的制约，如问题的性质、资料或数据的充分和可靠性、预测的时限、脉络背景、体制等。四、结果预测的方法（2）第三节公共政策分析方法2、预测的过程及程序一个完整的预测过程，一般应包括以下几个基本步骤：

（1）明确预测要求（2）组织工作（3）搜集数据（4）选择适当的预测方法（5）利用采得的数据，运用选定的方法作预测（6）对预测结果的评价与修正（7）总结预测结果，编写预测报告

四、结果预测的方法（3）第三节公共政策分析方法3、预测的方法论基础及其逻辑根据预测的方法论根据是一系列用来建立对现有或新的政策、新政策的内容和政策参与者行为的可能性的假定数据。三种主要的预测方法：

（1）趋势外推法。即根据过去的变化趋势预测未来的方法。外推法的本质特征：利用现有数据资料，发现预测对象的变化趋势，并把这一趋势推向未来。（2）因果分析法。强调找出事物变化的原因，找出原因与结果之间的联系方式，并据此预测未来。

（3）直观预测法。这类方法主要靠预测者的经验、学识和综合分析能力来作预测，因此更富有“艺术”的特色。四、结果预测的方法（4）第三节公共政策分析方法外推预测的方法外推预测是以预测系统的历史和现实状态为原因，以系统未来状态为结果，找出两者之间必然联系的程序。外推预测的方法及技术主要来自于统计学，尤其是以时间序列（或称时间数列）分析和回归分析作为基础。四、结果预测的方法（5）第三节公共政策分析方法利用趋势外推法进行预测，一般应包括以下六个阶段：（1）确定预测对象，选择应预测的参数；（2）收集预测必需的内、外信息，并以数据的形式将它们定量地表示出来；（3）利用已知数据拟合曲线方程；（4）利用曲线方程进行趋势外推；（5）预测说明及进行预测准确度分析；（6）研究预测结果在制定决策中应用的可能性。

外推预测的方法1、时间序列分析方法

时间序列方法适用于短期预测。这种预测方法是按一种固定不变的统计方式，记录和处理过去的数据，完全不考虑引起这些数据变化的原因，简单地根据过去的变化特征来预测未来。时间序列模型分为确定型模型和随机型模型两大类。2、回归分析方法

回归分析是用于处理由一个或一组变量来估计和预测与其有相关关系的随机变量的问题。在回归分析时，在众多变量中首先要确定一个变量为因变量，其余变量作为自变量。在预测时，预测值就是因变量。

四、结果预测的方法（6）第三节公共政策分析方法理论预测的方法理论预测根据理论假定以及现在和历史的数据对未来社会状况做出判断。理论预测根据各种理论所包含的因果关系进行预测。四、结果预测的方法（7）第三节公共政策分析方法1、理论图示理论图示（theorymapping）是一种用于帮助分析者查明和安排一个理论或因果论证中的关键假定的技术。它有助于揭示下列的四种因果论证：收敛的、发散的、系列的和周期的论证。2、因果模式因果模式（causalmodeling）是一些力求解释和预测公共政策问题原因和结果的简化了的理论表达模式。因果模式的基本假定是：在两个或两个以上变项之间的共同变化。四、结果预测的方法（7）直觉预测的方法直觉预测技术所依据的是判断、直觉、灵感、洞察力（即人的创造性思维），其过程是回溯推理过程，即分析者从一个猜测的事态出发，然后寻找支持这一猜测的数据和假定。四种常用的方法：1、德尔菲技术

德尔菲技术（thedelpphitechnique）是一种获得、交换和发展关于未来事件的灵通信息的直觉预测程序，其过程是利用一系列简明扼要的问卷和对所获得意见的有控制的反馈，从而取得一组专家的最可靠的统一意见。四、结果预测的方法（8）第三节公共政策分析方法直觉预测的方法2、主观概率预测法

在利用专家推测进行预测时，对于专家最佳推测的实现可能性，要求用主观概率预测法加以评定。3、交互影响分析

交互影响分析（cross-impactanalysis）或称交互影响矩阵法（cross-impactmatrixmethod），是另一种广泛应用的直觉预测技术。它通过考虑事件的相互作用来预测事件发生的概率，或者说，它根据相关事件出现或不出现而做出未来事件出现概率的直觉判断。4、情景描述法方案比较的内容与方法政策分析人员可以在每一类型中为每一个政策问题确定相关标准，从而抉择出一个令人满意的方案。下面就对这四种标准进行简单描述。1、技术可行性（technicalfeasibility）技术可行性标准是从技术的角度衡量政策是否能够达到预期的目标。这一标准包含两层含义：一是是否具备实施某项政策方案的技术手段，使政策目标的实现成为可能；二是在现有的技术水平或方法论上达成目标的可能性有多大，即能在多大程度上实现政策目标。2、经济可行性（economicfeasibility）

经济可行性标准是可用资源的可能性。它包括两个方面的内容：一是某一备选方案占有和使用经济资源的可能性，进而实现政策目标的可能性；二是实施某一政策方案所花费的成本和取得的收益。五、方案比较的方法（1）第三节公共政策分析方法方案比较的内容与方法3、政治可行性（politicalfeasibility）

美国学者马杰（G.Majone）在《论政治可行性概念》一文中，认为一项政策在政治上不可行是指从缺乏政治资源、体制的可驾驭性、分析的考虑，出现某种程度上的障碍或其他类似特征的限制性因素，因而妨碍提出的行动过程的实现。他把政治约束归纳为三类：第一类是来自于可利用的政治资源的约束；第二类是与政策的利益和成本可允许的分配相关的约束；第三类是体制或制度所强加的约束。4、行政可行性（administrativefeasibility）

行政可行性也称行政或管理的可操作性（operability）。

政策效果的概念政策效果是政策执行后对客体及环境所产生的影响和效果。对政策效果的概念理解必须注意两点：一是避免将政策效果和政策输出混为一谈二是不能把政策效果等同于政策预定目标六、效果评估的方法（1）第三节公共政策分析方法评估标准1、评估标准概念

政策评估实质上是一种价值判断，而要进行价值判断，就必须建立相应的价值尺度，即评估标准。它是政策评估者在政策评估过程中据以对政策方案和政策效果进行优劣判断的准则。2、评估标准内容

政策评估的五个标准：（1）生产力标准（2）效益标准（3）效率标准（4）公平标准（5）政策回应度

六、效果评估的方法（2）第三节公共政策分析方法评估标准

3、建立评估标准的困难（1）政策目标的不确定性（2）政策效果多样性（3）法规制度的限制使评估者无法根据需要制定评估标准（4）评估标准本身力求数量化、具体化，但很多政策效果往往是认识、态度、心理等主观层面的问题，而对这些问题的评估是非常不易量化和设定评估标准的。

六、效果评估的方法（3）第三节公共政策分析方法效果评估的方法1、成本—效益分析法成本—效益分析是对在整个政策运行过程中所投入的成本和所取得的收益进行对比分析的一种方法。（1）效益相等时，成本越小的方案越优；（2）成本相等时，效益越大的方案越优；（3）效益与成本的比率越大越好。六、效果评估的方法（4）第三节公共政策分析方法2、前后对比法（1）简单“前—后”对比分析；（2）“投射—实施后”对比分析；（3）“有—无”政策对比分析；（4）“控制对象—实验对象”对比分析3、对象评定法指由政策对象通过亲身感受和了解对政策及其效果予以评定的方法。4、专家判断法5、自评法谢谢第三章公共政策系统主要内容二、公共政策客体一、公共政策主体三、公共政策环境四、公共政策工具学习重点公共政策系统的含义与特征公共政策主体的含义与范围公共政策客体的含义与特征公共政策环境的含义与构成公共政策工具的基本知识

系统和系统要素系统的内涵：系统论创始人贝塔朗菲认为：“处于自身相互关系中以及与环境的相互关系中的要素集合”系统包括两个内涵：一个对象集合中至少包含两个可以区分的对象；所有对象按照可以辨认的特有方式相互联系在一起系统的定义：相关要素组成的、具有特定功能的有机整体

公共政策系统西方观点：政策系统是“政策制定过程所包含的一套相互关联的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观”（克鲁克斯，《公共政策词典》，上海远东出版社，1992）中国观点：公共政策系统是由政策主体、政策客体以及政策环境相互作用而构成的社会政治系统（陈振明，陈庆云等）

归纳政策系统是一个由政策主体、政策客体、政策工具和政策环境相互联系起来的政策支持系统主体官方/半官方工具客体社会问题/目标群体环境

政策主体、客体与环境政策主体：即政策活动者，一般界定为对政策在制定、执行、监督、评估有影响的或试图施加影响的个人、团体、组织或机构政策客体：政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面政策环境：影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和第一节公共政策主体公共政策主体（政策活动者）一般可以界定为直接或间接参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体和组织由于各国情况不同，政府主体的构成因素和作用方式也有不同安德森在《公共政策》一书中把政策主体分为官方和非官方两类

第一节公共政策主体

【案例】2006年，经国务院批准，国家发改委、卫生部、财政部、劳动和社会保障部等11个部委的医疗体制改革协调小组正式成立，专门协调和统筹医疗体制改革过程中的各方利益。媒体普遍期待此次医改可以突破部门利益纠葛，出台各方可以接受的改革方案。

【思考】1）谁在规划和制定新的医疗改革政策？2）政府、研究机构、专家、卫生部长在医改政策制定中各发挥什么作用？他们又分别代表着谁的意见和利益？

第一节公共政策主体公共政策主体是政策系统核心组成部分，是公共政策能够发挥效能的关键变量政治制度、经济发展和文化统筹的差异，导致公共政策主体构成与作用的差异公共政策主体官方非官方立法机关行政机关司法机关执政党利益集团政党大众传媒思想库公民个人

第一节公共政策主体

一、官方公共管理主体官方主体是指政治体制内的、行使公共权力的政策过程的参与者，一般包括立法机关、行政机关、司法机关和执政党1、立法机关立法机关是政策主体的最重要构成要素，履行制定法律和政策的职责在中国，人民代表大会是最高权力机关和立法机关2、行政机关行政机关及其官员是公共政策主体的一个重要组成部分在中国，政府机关不仅是政策执行的主要机构，它也有权根据基本国情制定具体政策法规。政府部门制定的政策具有具体性和补充性两个特点

一、官方公共管理主体3、执政党政党尤其是执政党是公共政策主体中的一种核心力量。公共政策在很大程度上就是执政党的政策。在西方两党或多党制条件下，政党的主张转变为公共政策是通过选举来实现的。在中国，中国共产党是全国人民的领导核心，它在公共政策制定、执行、评估和监控中起主导作用。

一、官方公共管理主体4、司法机关作为政府和国家组成部分的司法机关，在公共政策活动中也占有重要地位，是政策主体的构成因素之一

一、官方公共管理主体非官方的公共政策主体是指政治体制外的、不直接行使公共权力政策过程的参与者，主要包括利益集团、选民（公民）、大众传媒以及民间智库等。

二、非官方的公共政策主体1、利益集团所谓利益集团，是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业、行业而形成的正式、非正式团体或群体等社会组织目的在于建立、增进和维持共同利益、共同态度所蕴含的行为模式职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益为最高目标公共政策在某种意义上可视为不同利益集团之间互动、争斗和妥协的过程

二、非官方的公共政策主体利益集团的目的（1）向国家公共权力机关施加影响以维护自身利益，干涉立法与政策是利益集团的重要活动；（2）利益集团采取的合法手段是对立法和政策进抵制、阻挠、拖延或否定；具体方式是游说、宣传、捐款、抗议等【资料】约有2/3的美国人至少属于一个利益集团；这个数字在英国和德国是1/2，意大利是1/3，墨西哥是1/4

二、非官方的公共政策主体2、公民（选民）现代社会，公民参与政策过程的主要途径：（1）以主权者身份，通过直接投票方式决定某些重大政策问题，直接行使个人权利（2）通过代议形式，推举代表参与政策制定，间接行使个人权利（3）使用威胁手段，如参加请愿、示威等活动，反对某些政策出台，或迫使政府修改或废止某项政策

二、非官方的公共政策主体2、公民（选民）（4）通过参加政治党派和利益集团，借助团体的力量，影响公共政策制定（5）通过制造社会舆论或进行多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策导向（6）以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导

二、非官方的公共政策主体3、大众传播大众传播媒介包括报纸、书籍、杂志、电影、广播、电视、因特网等主要作用是传播信息、影响舆论、交流思想、传播知识，是政策、政党和其他利益集团的宣传工具

二、非官方的公共政策主体4、现代政策研究组织又叫“思想库”（thinktank）、“智库”（braintank）等，是由各种由专家、学者组成的跨学科、综合性政策研究、政策规划和政策咨询的组织特征：（1）提高政策制定的科学性、民主性

（2）研究人员组成的多学科性（3）政策研究与咨询的相对独立性（4）研究手段、方法和工具的先进性

二、非官方的公共政策主体第二节公共政策客体

公共政策客体是指公共政策所发生作用的对象，包括公共政策所处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面第二节公共政策客体1、社会问题从事的角度，公共政策所要处理的是社会问题、公共问题或政策问题第二节公共政策客体2、目标团体从人的角度看，公共政策所发生作用的对象是社会成员，这些受规范制约的社会成员叫做目标团体第二节公共政策客体第三节公共政策环境第三节公共政策环境所谓政策环境就是影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和公共政策是环境的产物，环境决定和制约政策，起主导作用；政策则改善和塑造环境公共政策环境一般包括经济资源环境、政治法制环境、社会文化环境和国际环境1、经济资源环境。包括经济环境和地理资源环境经济环境是指公共政策制定和实施的经济体制、经济结构、经济发展速度、经济总量等诸要素的总和地理资源环境公共政策制定和实施的地理位置、自然资源和生态系统的总和第三节公共政策环境2、政治法制环境。包括政治环境和法制资源环境政治环境是指公共政策制定和实施所面对的总的政治状态法制环境是指公共政策制定和实施时所面对总的法制状态，包括法律体系、法律机构、执法状况和社会治安的总和第三节公共政策环境3、社会文化环境。包括社会环境和文化资源环境社会环境是指公共政策制定和实施可能面对的总的社会状态，包括社会人口、群体、职业、规范等文化环境是指公共政策制定和实施时可能面对的总的文化状态，包括科技、教育、道德等第三节公共政策环境4、国际环境公共政策的国际环境是指对于一个国家或地区产生影响的，由于国家、国际组织相互间的竞争、合作、冲突所形成的带有一定稳定性的世界政治、经济、文化运行和秩序和格局第三节公共政策环境第四节公共政策工具公共政策工具是人们为解决某一社会问题或达成某一政策目标而采取的手段和方式在执行政策时，运用何种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的使用效果等对政府能否达成政策目标有决定性影响第四节公共政策工具一、定义

公共政策工具是人们为解决某一社会问题或达成某一政策目标而采取的手段和方式二、研究兴起的原因

1、政策执行的复杂性

2、政府工作的低效

3、应用性社会科学的介入

4、政策科学研究领域的扩展第四节公共政策工具公共政策的分类1.奥哈雷（OHare,1989）的概念分类法直接的间接的货币的供给、购买税收、补贴非或币的禁止、要求告知、劝告第四节公共政策工具2.政策工具图谱家庭和社区国家干预程度自愿性组织私人市场信息和劝诫直接提供补贴产权拍卖税收和使用权费规制公共企业自愿性政策工具混合型政策工具强制性政策工具低高第四节公共政策工具自愿性政策工具1）家庭和社区2）自愿性组织3）私人市场第四节公共政策工具强制性的政策工具1）规制2）公共企业3）直接提供第四节公共政策工具混合型政策工具1）信息和劝诫2）补贴3）产权拍卖4）税收和使用权费第四节公共政策工具国内学者分类1）市场化工具2）工商管理工具3）社会化工具第四节公共政策工具1、市场化工具（1）民营化（2）用者付费（3）管制与放松管制（4）合同外包（5）分权与权力下放（6）内部市场第四节公共政策工具2、工商管理工具

（1）战略管理技术（2）绩效管理技术（3）顾客导向技术（4）目标管理技术（5）全面质量管理技术（6）标杆管理技术（7）企业流程再造技术第四节公共政策工具3、社会化手段（1）社区治理（2）个人与家庭（3）自愿者服务（4）公私伙伴关系（5）公共参与及听证会第四节公共政策工具谢谢第四章导学

本章主要内容1、政策问题的含义、特征与分类方法2、政策问题界定的步骤与方法3、公共政策议程本章重点界定政策问题的步骤与方法政策议程的确定

本章难点政策问题界定方法政策议程创立模型4-1-1公共政策问题的含义和特征

一、问题、个人问题与社会问题所谓问题通常指实际状态与期望之间的差距。正因为这种差距才导致了许多紧张状态。就一个社会而言，问题可以分为个人问题和社会问题，也有人把问题分为私人问题和公共问题。一般来说，仅仅涉及某个人的期望与实际状态之间的差距的问题属于个人问题（或者私人问题），而当相当一部分人感觉到期望与实际状态出现差距，并进而认为社会规范问题出现偏差时，就超出了个人的界限而具有社会性了。

例如，当一个人失业，无论失业处于何种原因都是私人问题。但是一旦在某一时期社会上有很多人失业时，那么，这一问题就转化成了一个社会问题。当问题超出了当事人而影响到不直接相关的群体，引起社会公众的普遍关注，并且，公众基于价值观念和自身的切身利益的考虑，开始提出以解决该问题为目的的公意诉求时，问题就转化为了公共问题。而当社会的权力主体体会到公众的公意性并趋同于公众的诉求时，该问题就成为了一项政策问题。

二、政策问题的内涵

所谓政策问题是指社会组织中的统治集团或者相当数量的成员感觉到的，现实中出现的某种客观存在的状况与他们的利益、期望、价值观念或者他们所遵循的社会规范有严重的矛盾或者冲突，进而通过团体或者组织活动要求有关权威当局采取行动加以解决，而权威当局认为所提出者属于其权限范围内的事物，且有必要和条件采取行动加以解决的公共问题。二、政策问题的内涵客观存在的情势

问题被大多数成员或者权威当局所察觉

现实与利益期望等的冲突性团体与组织活动4123根据上述定义，公共政策问题的内涵包括以下几个方面：

5政府和社会公共组织的必要政策行动三、政策问题的特征1.关联性与公共性2.主观性和人为性3.历史性与动态性4-1-2政策问题的分类

公共政策问题的结构类型

项目问题结构要素结构优良结构适度结构不良决策者一人或数人一人或数人许多备选方案有限有限无限效用一致一致冲突结果确定性不确定性未知概率可计算不可计算不可计算2、根据政策的内容的不同还可以将政策分为法规型政策、项目投资性政策、再分配型政策等。3、从作用范围看，公共政策问题可以分为全国性问题、区域性问题和地方性问题。

4-2-1政策问题的界定步骤

政策问题界定7步骤(6)展示潜在的利益和成本。必须弄清楚问题的每个利益相关者的得失可以用报告、图表等形式来表示。Textinhere

(4)列出目的和目标。

必须准备一个一般性的目的陈述和目标列举。目标陈述要详述和便于测量。

Textinhere(7)重新思考问题的陈述。反思问题的陈述是否符合政策的需要？分析是否合理，是否提出了解决的线索

(5)查明政策范围。它对实际上被检验的备选方案将会产生影响。

(3)建立事实根据。用数据或者事实对问题进行进一步说明

(1)思考问题。考虑问题的类型并对观察到的情形做出描述

(2)描述问题的边界。详细说明问题存在的地点、时间、产生的影响的历史性事件4-2-2问题界定方法

问题界定常见方法类别分析边界分析宗摄法层次分析多角度分析头脑风暴论证图形化假设分析方法一、边界分析1、目的：边界分析主要了解问题所涉及的利益相关者及利益关系，以及他们的期望。(1)饱和抽样。

2、边界分析的步骤和方法最初可以从一组或者一群人开始，详细了解他们对有关问题的观点及其差异，并要求每个人列出另外两位对所讨论问题最支持或者反对的人，如此进行多组抽样，直到不再有新的意见为止。以多种形式引导性的提出各种可供人们思索、探讨的问题，启发被调查者从多方面、多层次为政策问题的界定提供实质性的资料。

利用元问题边界图，弄清问题的特征。(2)诱导性提问

(3)边界估计。

问题的概念要素元问题边界利益相关者

3、问题边界的便捷计算方法帕顿和沙维奇提出了确定问题边界的所谓便捷计算方法。首先，使用引文来找出数据。其次，调查数据。对数据来源进行可靠性分析，有许多全国性的或地方的调查材料可以提供有关数据。再次，通过一些简便的方法进行猜测。有各种猜测方法，如那些不因时间地点变化的比率可以用来猜测一个绝对数;一个已知的变项可以用来猜测另一个变项(假如两者的关系为已知的话);从相似的现象中借用比率进行测量等。最后，向专家请教，但必须保证他们是真正的专家二.类别分析1、类别分析包括逻辑区分(logicaldivision)和逻辑归类(logi-calclassification)。所谓的逻辑区分是把一个大类问题分成许多次类的过程；如把污染可分为空气污染、光污染、水污染等等；逻辑归类，即把许多情况、事物和人组成一个更大类别的过程。任何一种分类都依据于分析者的目的，而分析者的目的则依赖于关于问题情境的实质知识。二、类别分析2、应用类别分析应遵循的规则实质相关性----应根据分析者的目的和问题情境的性质提出分类的基础;穷尽性——分类系统中的子项必须穷尽，也就是说对所有分析者有意义的主题和情境都必须被涵盖;排他性——同一层次的子项之间必须互相独立并相互排斥;一致性——每一层级的分类标准必须统一。每个子项应该根据同一分类原则划分，否则就会导致子项交叉，出现谬误;层次分明性——分类系统中的层次(子项、次子项和次次子项)应该清晰。三、多角度分析多角度分析即一种通过系统地运用个人、组织、技术等多重认识来获得对公共政策问题的全面了解的分析方法。

多角度分析适用于分析和解决结构不良的问题。对于复杂的公共政策问题，通常都要从多角度对问题的性质、原因和严重性做出分析和判断，否则就很难真正弄清问题所在，也就更难于推动政策议程1、个人角度许多政策抉择往往与决策者个人的感知、感情和利益密切相关，因而政策问题的分析必须重视决策者或相关人员的个人感情、感知和利益需求等对政策问题的影响。

2、组织角度在现代民主国家中，通常并不是个人说了算，而必须涉及某个决策组织;分析组织的组成状态、自我利益、价值取向等因素对有关政策问题的影响。3、技术角度常用一些技术手段，包括概率统计、成本一利益分析、计量经济学以及系统分析等使问题的分析更加准确。四、综摄法（类比法）

1、含义：综摄法是一种对类似问题认识的方法。它帮助分析者在构造政策问题时创造性地运用类比方法。综摄法基于这样的假定，即对于问题之间的相同的或相似关系的认识将极大地增加分析者解决问题的能力。

2、在构造问题的过程中，分析者可能进行如下四种类型的类比:

(1)个人类比(Personalanalogies)在构造这种类比时，分析者试图将自己想像为如同政策博弈者(如政策制定者或当事人团体等)一样经历一个问题情境。(2)直接类比(directanalogies)在构造这种类比时，分析者寻找两个或两个以上的问题情境之间的相似关系。例如在构造吸毒问题时，分析者可能从控制传染病的经验中构造直接的类比。(3)符号类比(symbolicanalogies)在构造这种类比时，分析者试图发现一个特定的问题与某些符号过程之间的类似关系。(4)幻想类比(fantasy

analogies)在构成这种类比时，分析者完全自由地探索问题与某些想像状况之间的相似性。例如，国防政策有时就使用幻想类比来构造对付核武器攻击的防卫问题。五、头脑风暴法

1、含义头脑风暴法是指由一定数量的人员如专家或者利益相关者，从各个不同的角度自由的讨论有关问题并因而激发大量的新构想的分析过程和方法。2、头脑风暴法有如下几个简单的程序:

(1)组建团队。头脑风暴小组应根据被研究问题的性质和特点来组成。这实际上是说，所选择的成员应是那些对特定问题有特别知识的人，即专家。

(2)意见的产生。鼓励自由和开放的讨论，不要过早的批评和辩论，尽量激发更多的意见，容忍离谱的观点。(3)意见评估。仅当在思想产生阶段中所有产生的思想已经穷尽时，才开始进入思想评估阶段。(4)意见排序。在思想评估阶段结束时，应对政策问题的意见进行排序，并编制有关政策问题的分析及潜在解决办法的建议。3、协调和集中头脑风暴活动的手段是脚本(scenarios)的构造。脚本是对想像的某些政策建议的可能未来状况方面的描述。脚本有两种主要类型:操作分析的脚本(operation-analytical)和自由形式的脚本(free-form)。在构造一种自由形式的脚本时，可以不受限制的进行分析和描述。与此相对立，操作分析脚本则只有从现有的世界状况出发，一步一步地表明，一种未来的状况是如何合理地从现有的状况中产生出来。

头脑风暴法与其他问题构造技术的主要差别在于，它所注意的是知识团体，而不是个别专家;同时，头脑风暴法活动的评估并不根据逻辑的一致性或比较的相似性，而是根据头脑风暴小组成员之间所达成的共识。1、含义：假设分析法(AssumptionAnalysis)，是一种旨在将相互冲突的政策问题立论假设创造性地综合为一体的分析技术。2、这一方法所要做的工作主要是:弄清分析人员、决策者、利害关系人各自对问题所做的基本假设;比较和评估这些假设;检验假设以及假设推论的政策问题在逻辑上的合理性;获得一项崭新的政策。六、

假设分析法3、具体说来，它的基本步骤如下:

(1)确定利益相关者确定各方利益相关者，并对他们按与问题关系的亲疏、影响力大小排序。

(2)提出假设这一阶段的基本任务是找出并确认政策问题所依据的基本假设

(3)比较假设政策问题分析者要对政策问题的各种假设进行比较和评估，目的在于搞清各种假设间的差异、优劣和正确性。通常是从差异最大的两种假设开始对比，看看哪个最合乎事实，不合乎事实的被排除。（4）汇集假设汇集前面各阶段所提出的假设和各种解决方案。由利益相关者依据各假设的相对重要性和确定性，排定优先次序。凡是他们认为是最重要的假设均应予以汇集，汇集的目的在于建立一组能在大多数利益相关者中取得共识的基本假设。（5）综合假设最后根据前面所建立的可接受的假设，创造一个可能解决问题的最优组合或综合方案。考虑各种利益相关者的立场、观点，衡量各种可能的矛盾和冲突