政府会计制度改革对行政事业单位财务管理的影响研究

一、引言2019年我国行政事业单位全部实施了新《政府会计制度》，建立起了预算会计与财务会计两种模式并存的会计核算系统。新《政府会计制度》的实施，对行政事业单位在核算流程、绩效管理、资产管理、会计信息质量及预算管理等方面将发挥着积极的作用。二、政府会计制度改革的积极意义在新的《政府会计制度》下，从预算与财务两个角度对行政事业单位的收支情况加以反映，不仅使政府公开信息更加透明，还有助于提高政府公信力。同时，通过新制度中的计提坏账准备、资产折旧等措施，可以使行政事业单位有效降低债权坏账、资产减值的风险，提高行政事业单位财务风险防范的能力。此外，在双基础的会计报告体系下，能够使主管部门、监管部门及报告使用人清晰地了解到财政资金使用方向与用途，并为财政资金绩效考核提供数据帮助，使管理者获得决策有用信息，不断提高财政资金的使用效率。三、政府会计制度对行政事业单位财务管理的影响(一)统一不同单位会计制度标准在实施新制度前，不同类型的行政事业单位依据行业类型分别适用不同的核算标准，这样将给主管部门汇总数据、分析结果带来不便。而在新《政府会计制度》实施后，所有行政事业单位均使用统一的核算标准系统，既能规范核算流程，又能使核算结果之间具有可比性，便于统计分析，提高了工作效率。(二)改变会计核算的原有模式在以往的核算体系下，行政事业单位需要按照收付实现制进行预算会计核算。而在新制度背景下，财务人员对同一经济业务活动进行核算时，既要进行预算会计核算，又要进行财务会计核算，这样将能够真实地反映行政事业单位财务状况，使政府机关、事业单位会计信息满足不同渠道的需求。(三)强化行政事业单位基础核算在原有核算体系下，预算会计只是根据财政资金实际收支情况进行会计核算，没有对本期应该承担的费用予以确认，这样将造成收支无法配比，无法真实反映行政事业单位经营成果，不利于对行政事业单位领导干部的绩效考核工作。而在新制度体系下，由于采用了权责发生制与收付实现并行，一是减少了因核算基础不同而出现差异的几率，二是可以真实地反映行政事业单位经营成果。(四)精细行政事业单位会计科目新的《政府会计制度》体系下，在原有会计要素的基础上，对会计科目进行了细化，突出了会计的功能化，将其分为财务会计科目和预算会计科目两大部分，分别承担着不同的会计职能，财务会计中会计科目设置了资产类、负债类、净资产类、收入类、费用类；预算会计科目设置了预算收入类、预算支出类、预算结余类。(五)完善原有的会计报告体系在原有的会计报表体系下，行政事业单位会计报表主要包括资产负责、收支与财政拨款相关报表，报表是以预算收支作为反映的基础。而在新制度体系下，将报表分为了预算与财务两套报表，这样财务报告和决算报告互为补充，共同反映了行政事业单位的预算执行情况和财务状况。财务会计报告和决算报告双报告的形式，大大提升了会计信息的质量，也增强了领导决策的有效性。四、政府会计制度背景下行政事业单位财务管理工作的现状(一)没有给予绩效考核工作必要的重视政府会计制度体系下，可以为预算绩效管理工作提供准确的数据，它需要将绩效考核观念融入到行政事业单位预算管理全过程之中。这样既可以对预算资金进行有效的监控，还可以提高财政资金的社会效益、经济效益。在绩效考核具体的工作中，财务人员通过事先对预算绩效考核制定目标，来跟踪预算执行及绩效目标实现情况。而在实际应用中，一些财务人员没有给予预算绩效考核管理工作必要的重视，在制定绩效目标时存在应付心理，没有清晰地界定财务指标、质量指标及效益指标之间的界线。由于绩效的目标与实际工作情况相脱节，使个别行政事业单位为了完成目标，将同一内容的采购拆分成若干子项目，逃避政府采购监管。综上，由于绩效目标无法反映预算资金支出情况及使用的效果，加之，没有适当量化绩效目标，使财务人员在编制预算指标时缺少了支撑。另外，在预算执行过程中对项目资金的使用情况与绩效目标的实现进程也没有做到跟踪监控，对发现的问题没有及时做到纠正。此外，自评报告质量低下，责任意识淡薄，对无绩效或低绩效的部门缺少责任追究机制。(二)仍然重视预算会计工作，忽视财务会计在新政府会计制度下，要求财务人员有效地衔接预算会计与财务会计，财务会计应按照权责发生制开展核算，而预算会计应按照收付实现制加以核算。而在实际工作中，多数行政事业单位财务人员没有能够将收付实现制与权责发生制明晰的界定与区分，没有将二者进行有效的衔接，这样将造成会计核算出现混乱，会计信息质量下降。造成财务人员出现此种错误思想的主要原因为，由于行政事业单位运行的经费基本为财政资金，而传统会计核算工作主要将围绕着预算编制、预算执行与决算工作而展开。同时，由于行政事业单位的主要职责是行使政府职能与提供公益服务，其具有一定的公益性特点，这点与企业以追求经济利益为目标的观念存在显著差距。正是在这种思维模式下，个别的财务人员将对预算会计的收支核算重视程度要高于财务会计，忽视财务会计与预算会计的相互衔接。不通过本期盈余与预算结余差异调节表进行试算平衡，对新会计制度的平行记账也总是操作不当，这些都对会计信息的准确与真实性造成很大的影响。(三)行政事业单位固定资产管理的难度不断加大首先，在资产的定义方面，新政府会计制度在对资产进行定义时强调的是实际控制，并通过区别使用控制与管理控制作为划分标准。在新制度实施后，将行政事业单位拥有的政府储备物资、公共基础设施等纳入资产管理范围。由于行政事业单位使用了新会计科目，加之这类资产在使用时还不属于行政事业单位本身，这样将促使行政事业单位内部对这类资产管理中的疏忽。其次，多数的行政事业仍存在只重视资金而忽视资产实物的错误思想。例如，由于行政事业单位每个工作人员都在使用台式电脑、打印机，由于数量的众多及工作人员调换岗位等因素的影响，造成对此类固定资产在信息化管理时出现缺失，极易造成固定资产账实不符。对报废、毁损的固定资产不按规定程序报批，资产处置随意。年末对应收及预付款项缺乏分析检查，当年发生的不及时催收，确实无法收回的也不计提减值。以上这些会造成国有资产的流失、资产使用效率低下、配置不合理。(四)行政事业单位财务人员业务能力与新制度不匹配在新政府会计制度下，行政事业单位财务人员的业务能力水平将直接关系到制度实施效果。首先，在新制度背景下，财务人员既要按照收付实现制核算，还要按照权责发生制进行核算。既要掌握传统预算会计核算技能，还要掌握企业会计核算相关技能，这对于行政事业单位财务人员将带来巨大的挑战，加之没有主动对新制度加以学习，将使财务人员无法胜任新制度运行。其次，在管理会计、大数据应用、业财融合时代背景下，行政事业单位的财务人员不仅要学习新制度内容，还要对预算管理、绩效考核、政府采购、报表分析等工作加以学习、实践。而随着时代的不断发展，财务管理也已过渡为信息化财务管理，而大多数财务人员，由于年龄较大，对信息化知识抵触，对收支核算以外的财务管理态度消极，难以适应现代化的财务管理工作。五、强化政府会计制度在行政事业单位财务管理中应用的具体措施(一)行政事业单位应强化预算绩效考核理论学习绩效考核工作早在2015年新颁布的《预算法》及2018年出台的《关于全面实施预算绩效管理的意见》中加以规定，明确了绩效考核管理是深化财政体制改革的重要举措，它也是帮助各地方政府提高财政资金使用效率，提高政府公共产品与公益服务质量的关键。因此，预算绩效管理的作用已经上升到了国家层面。因此，行政事业单位财务人员应重视绩效管理工作，不断完善预算绩效管理制度与流程，使制度更加符合实际情况。一是在对项目进行投入前，应对其进行科学的论证，特别是在项目经济效益、社会效益方面给予科学的预判。二是将绩效考核的目标与行政事业单位实际工作情况相结合，进一步细化预算指标与考核指标。三是对预算执行程度与绩效目标实现进度同时进行监控，发现问题及时解决。四是加强自评与财政评价结果的应用，将自评与评价结果与项目实施科室及相关责任人的效益工资与年度考核挂钩，建立“投资必问效、无效必问责”机制。(二)行政事业单位应强化财务核算，使预算会计与财务会计有效衔接国家对此次政府会计制度改革的主要目的，就是切实地降低行政运行成本，使财政资金更好地发挥作用，为主管部门、外界会计报表使用人提供真实、可靠、完整的财务信息。财务人员应转变传统财务管理观念，按照新制度要求进行核算，主动学习权责发生制度相关政策，对经济业务活动实行两种会计核算模式的平行记账。例如，对于一些没有收到资金或尚未实际支付资金，但权利与义务确属于当期的经济业务，应按照权责发生制要求确认当期债权与债务，同时，财务人员为了确保预算会计记录与财务会计记录同时并存，应在以下几方面予以防范：一是根据ERP财务管理信息化系统来对预算会计与财务会计核算进行自动勾稽核对，及时地发现会计记账中存在的差异项。二是强化国库集中支付制度管理，行政事业单位应严格按照财政部门授权支付与直接支付相关规定，办理财政资金支付业务，不得擅自开设银行账户，不得将财政资金从国库资金账户划转到本单位账户。这样做的好处就在于可以保证行政事业单位支付的财政资金可以通过系统实现平行记账，有效避免了在单位基本账户核算收支业务时判断是否需要平行记账的问题，也能够避免预算单位对财政预算资金的截留、挤占、挪用等问题，有利于预算执行的控制与监管、有利于财政资金使用的规范与透明。国有资产是确保行政机关事业单位开展公益服务、行使政府职能的重要保障，对国有资产的高效管理也是行政事业单位财务管理中的重要组成部分。在政府会计制度实施后，国家为了提高国有资产使用效率，查清“家底”，通过出台实施细则的方式来强化国有资产核算与监管。因此，行政事业单位应主动学习政府会计制度中有关政府储备物资等细则要求与内容。同时，行政事业单位还应该强化对资产的实物管理，以制度的形式来明确各业务部门对资产管理工作的具体职责与义务，并应采用二维码等信息化技术来对资产进行逐一登记管理，确保国有资产账实相符。此外，资产的处置要严格按照国有资产管理的相关规定，经过严格的审批方可处置。单位应当定期清查盘点资产，确保账实相符，对于应收、预付账款，建立账龄分析制度。通过以上措施保证国有资产的安全和合理使用。(三)行政事业单位应提升行政事业单位财务人员综合业务能力为了确保新《政府会计制度》在行政事业单位内部广泛实施并发挥作用，行政事业单位除了应在制度建设、新旧制度衔接等方面加以强化外，主要应为新制度的实施培养具备专业素质的财务人才。首先，面向社会招聘或体制内部调剂等方式吸纳具有财经专业学历、实践经验的财务人才，为行政事业单位引入具有专业性、复合性的财务人才，实现新老财务人员的