举报人法律保护的实证研究

举报人法律保护的实证研究[摘要]实证研究发觉我国举报人的处境比较尴尬。在与检察机关的纠葛中，举报人处于比较弱势的地位，一些差不多的权益得不到保证，严峻阻碍了举报人的生存状态。举报人的人权保证本身确实是检察机关执法中的重要任务，检察机关自身需要对如何爱护举报人做出更多反思和制度改进。2006年4月3日，四川省武胜县工商局党组书记龚远明在自家门前遭3名生疏男子砍杀，脚筋和耳后动脉都被砍断，生命垂危。那个因实名举报腐败事件遭到威逼和报复的案件，经媒体报道后，引起了广泛的关注。1因为它发生的背景是，长期以来，举报人受到打击报复的事件层出不穷，举报人的爱护咨询题差不多成为社会关注的一个焦点。君不见，“慕马案”的举报人周伟举报后连遭劳动教养和开除党籍，并最终因劳教期间倍受折磨而疾病缠身，撒手人寰;程维高落马后，举报人郭光允仍旧受到死亡威逼;吕净一举报河南省平顶山市政法委书记李长河，结果先是被免职，接着以“涉嫌挪用公款”的理由遭拘留，最后又遭凶手行刺造成重伤，妻子则被刺身亡;屡屡受到打击的举报人李文娟，即使在中央电视台《新闻调查》栏目介入后，依旧被调离原工作岗位，并经常受到威逼……一桩桩案例持续披露着我国举报人的命运。而2006年的几起举报人受到打击报复的案件，更使那个咨询题进入了公众的视野。据最高人民检察院(以下简称“高检”)统计，从上世纪90年代开始，全国每年发生的对证人、举报人报复致残、致死案件由每年不足500件上升到现在的每年1200多件。1我国《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》以及中纪委、高检有关规定中都有爱护举报人的法律法规，为何举报人仍旧屡屡受到打击和报复?对此，学界差不多有许多的研究，在关于举报人的爱护方面也有专门多建议。然而，如果没有深入到咨询题的中心，从微观层面细致地考察实践中举报制度的运行情形，我们专门难以通过宏大叙事而得出令人信服的结论。笔者认为，在提出“如何办”之前，我们应该第一明白“是什么”，以及“确实是如此的吗”?诚如强世功所言的，“真正构成范式进步的恰恰是一种社会学的法律观取代政治学的法律观，用行动中的法律观取代书本上的法律观。”2因此，本文的研究，将从实证的角度切入，以检察机关和举报人之间的微妙关系为经纬，展开关于举报人爱护制度的分析，剖析当下检察举报制度的逆境及其症结，并试图在法律层面上查找可能的出路。一、举报人关于检察工作的奉献《中华人民共和国宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民关于任何国家机关和国家工作人员，有提出批判和建议的权益;关于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权益，然而不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这是关于举报人权益的宪法性规定。我国《刑事诉讼法》第八十四条第一款规定：“任何单位和个人发觉有犯罪事实和犯罪嫌疑人，有权益也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。”我国检察机关作为能够同意举报的要紧机关之一，有权同意公民和国家机关、团体、企事业单位以及其他人士，对国家工作人员以及国家机关工作人员贪污、贿赂、渎职等职务犯罪行为的检举、控告。举报职务犯罪法律关系的主体包括举报人和受理举报的检察机关。在我国，举报职务犯罪工作，是检察机关检察业务的重要组成部分，是检察机关紧密联系群众，依靠群众，把依法查办职务犯罪的专门工作与群众路线相结合，把专门机关的法律监督与群众的民主监督相结合的一种有效形式。而宽敞的举报人，则是检察机关开展工作的坚实土壤。举报人的存在久已有之，但正式进入检察机关的视野，则是源于建国之后。然而，在相当长的一段时刻里，举报成为政治斗争的工具，在特定的历史时期成为人们谈之色变的手段。“文革”以后，我国检察工作才正式进入了正规，打击职务犯罪的工作也开始更多地宣传举报人的重要作用。在1980年的高检工作报告中，我们就看到了举报人的身影。据统计，1980年全国各级检察机关上半年共受理群众来信来访68.4万多件次，其中接待来访10.3万多人次。这些信访，由检察机关自行处理的共4.9万多件。高检认为，通过信访工作，及时了解社会动态和人民群众反映，更重要的是，“从中提供直截了当受理案件的来源和线索，揭发了坏人坏事，纠正了冤假错案。”因为举报人“揭发了坏人坏事”，而不再成为政治斗争的工具，从此以后，群众举报便频繁显现在高检的工作报告中。笔者检索了高检历年工作报告，发觉举报成绩斐然：表1：最高人民检察院对历年举报线索的统计1工作报告时刻受理举报线索数量其中初查和立案侦查数备注1981年16.8万件16个省、市、自治区的不完全统计1987年7.8万多件49557件限于经济犯罪线索1990年604800件1992年142597件1993年73万件立案侦查15万多件1988年以来1994年12万多件56491件1993年9月至12月1995年18万多件初查9.3万件，从中立案侦查4.9万件贪污贿赂等经济犯罪线索1996年初查116658件1997年297175件初查164642件1998年180余万件初查686347件，立案侦查268710件五年(1993～1997)数据2000年初查举报线索121394件举报人关于检察机关的职务犯罪侦查有多大的奉献?《人民日报》曾经作过报道：“据统计，检察机关立案侦查的案件，80%以上的线索来自群众举报。”1而《法制日报》也曾经报道，“1998年以来，厦门市检察机关查办的案件中有七到八成的案件是来源于举报线索。2001年厦门市检察机关查办的80起自侦案件中，就有63起是来源于举报。”2笔者在新华网以及各地检察机关的网站猎取的有关举报的立案数占全部立案数比例，能够作为参照。例如，上海市检察院2005年统计，近年来，该市检察机关直截了当从举报线索中立案侦查各类职务犯罪案件一直占立案总数的50%左右，还不包括群众向纪检部门举报后再移送过来的案件和检察机关从举报线索中挖出的案中案。厦门市检察院1998年以来查办的案件中，有75%来源于举报，2001年的自侦案件中又上升到78.8%;1999年1月至2000年6月，江苏省检察机关统计的大要案80%以上来源于群众举报;吉林省检察院2005年是50%以上，海南省检察院2005年是67.1%，广西省检察院2004年是70%，河南省检察院2005统计的数字是72%，郑州市检察院1988～2005年是80%，而张掖市检察院2003年更是高达95%。如果这些网上的报道还不够权威的话，依旧让我们看看高检的工作报告吧。1982年的工作报告指出，“……检举的越来越多，……敢于同犯罪分子作斗争的人日渐增多。”1987年的工作报告表明，“人民群众检举揭发的经济犯罪线索越来越多。”1989年的工作报告指出：“群众举报，为检察机关提供了大量有价值的案件线索，有力地加大了检察机关开展反贪污、受贿犯罪斗争的群众基础，也推动了受理控告、申诉的工作。目前，举报工作开始形成了一定的声势，初步显示了它的威力。实践证明，举报工作的成效是专门好的，一方面，为人民群众行使控告、申诉权益制造了方便条件;另一方面，给检察机关依靠群众打击贪污、受贿犯罪开创了一个有效途径。”1990年的工作报告指出：“举报工作是检察机关走群众路线的好形式。……群众举报已成为检察机关侦查线索的要紧来源之一。”1992年的工作报告指出：“群众举报发挥了举足轻重的作用。全国立案侦查的贪污贿赂罪案，来自举报的占60%以上。”1993年的工作报告显示：“举报线索差不多成为侦查案件的要紧来源。”1995年的工作报告指出，上年度举报的贪污贿赂等经济犯罪线索占已立案的经济犯罪案件总数的81%，因此认为举报“充分显示了人民群众在反腐败斗争中的庞大作用。”1997年的工作报告指出，“这些年举报一直占查办的贪污贿赂等职务犯罪案件线索来源的70%以上。”1998年，最高人民检察院在新闻公布会上披露，检察机关立案侦查的案件，80%多的线索来自群众举报。2000年的工作报告也明确指出：“检察机关查办的职务犯罪案件中70%来自举报。”从这些翔实的数据以及高检的总结性意见能够看出，举报差不多成为检察机关自侦案件的要紧线索来源，发挥着举足轻重的作用，而且完全得到了检察机关的一致认同。举报人关于检察工作的奉献，还能够从检察机关的实际工作成绩中看出来。据《人民日报》报道，自1988年广东省深圳市人民检察院创建全国第一个举报中心以来的10年内，全国各级检察机关的举报中心共受理群众举报国家工作人员贪污线索85.1万件，贿赂线索39.5万件，挪用公款线索13.9万件，国家机关工作人员渎职线索4.8万件，侵犯公民民主权益线索4.1万件，共计147.4万件。初查属管辖范畴内的举报线索102.5万件，立案侦查64.2万件，其中贪污、贿赂案件35.9万件。举报形成了强大的社会压力，促使众多犯罪嫌疑人投案自首。1在1993年的高检工作报告中，我们能够发觉如此振奋人心的情况：“1989年8月15日，高检院会同高法院公布了《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通告》。在《通告》规定的两个半月内，群众举报贪污贿赂等经济犯罪线索133765件，有36000多名贪污贿赂犯罪分子到检察机关投案自首。”举报成为了高检发动“反腐人民战争”的最强烈回应方式。群众举报不仅直截了当导致了专门多大案要案的侦破，而且造成的强大压力也促使专门多贪污腐败分子投案自首，减轻了检察机关的工作压力，并为检察机关的工作成绩做出了庞大的奉献。按照2006年高检的工作报告，2005年全国检察机关共立案侦查涉嫌贪污贿赂、渎职侵权犯罪的国家工作人员41447人。其中涉嫌贪污、贿赂十万元以上和挪用公款百万元以上的国家工作人员8490人;涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2799人，其中厅局级196人、省部级8人;金融、教育、医疗、电力、土地、交通等行业和领域涉嫌犯罪的人员7805人;私分、侵吞、挪用国有资产的国企人员9117人;侦查贪污、挪用公共财产的农村基层组织人员1931人。如此突出的反腐成就，如果有六到八成的奉献来自举报人，举报人的作用可想而知了。黑龙江省哈尔滨国贸城特大经济案件中，以举报人于新华一人之功，就挽回直截了当经济缺失7000万元。2最近披露的举报人李文娟，原为辽宁省鞍山市国税局的一名公务员，在举报鞍山市国税局存在人为地少征国家巨额税款等违法和违规行为后，鞍山市国税收入发生明显的变化，2001年底，鞍山市全市国税收入33.7亿元，举报后，2005年国税收入115亿元。正是李文娟揭发了该市存在的国税征收的庞大漏洞，使国家税收没有连续流失，举报人李文娟功不可没。二、检察机关对举报人的安全爱护既然举报人关于检察机关的工作奉献庞大，检察机关该如何爱护举报人呢?我国的宪法、法律以及部门规章中，都有爱护举报人的具体规定。《中华人民共和国宪法》第四十一条不仅规定了公民的举报和检举权益，而且规定了有关国家机关的义务，必须“查清事实，负责处理”;同时要爱护举报人的权益，即不得被压制、报复。《刑法》和《刑事诉讼法》则分不规定了爱护举报人的实体性规则和程序性规则。我国《刑法》第二百五十四条规定的报复陷害罪以及该法第二百五十五条规定的打击报复举报人罪，都对打击报复举报人规定了刑事制裁措施。《刑事诉讼法》第四十九条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关应当保证证人及其近亲属的安全。对证人及其近亲属进行威逼、侮辱、殴打或者打击报复，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，依法给予治安治理处罚。”也适用于举报人。1988年以来，检察机关为了鼓舞群众举报各种职务犯罪分子，在各级检察院建立了举报中心，制定各项举报爱护制度，为宽敞人民群众行使举报权益提供了便利的途径和渠道，极大地推动了举报职务犯罪工作的深入开展。1991年，最高人民检察院公布了《关于爱护公民举报权益的规定》，以更为详尽的条文，对如何爱护举报人做出了规定。该规定关于举报人的身份保密，列举了七条措施：受理举报应在固定场所进行，专人接谈，无关人员不得接待、旁听和询咨询;举报信件的收发、拆阅、登记、转办、保管和当面或电话举报的接待、接听、记录、录音等工作，应建立健全责任制，严防泄露或遗失举报材料;对举报人的姓名、工作单位、家庭住址等有关情形及举报的内容必须严格保密，举报材料不准私自摘抄和复制;严禁将举报材料和举报人的有关情形透露或者转给被举报单位和被举报人;向被举报单位或被举报人调查核实情形时，不得出示举报材料原件或者复印件;任何单位和个人不得追查举报人，对匿名举报除侦查工作需要外，不准鉴定笔迹;向举报人核查情形时，应在做好保密工作、不暴露举报人身份的情形下进行;在宣传报道和对举报有功人员的奖励工作中，除征得举报人的同意外，不得公布举报人的姓名、单位。其次是对打击报复举报人的行为的爱护措施。按照《关于爱护公民举报权益的规定》，任何单位和个人不得以任何借口对公民的举报进行阻拦、压制、刁难或打击报复。以各种借口和手段报复侵害举报人及其亲属、侵犯举报人的合法权益，按打击报复论处。检察机关对打击报复举报人的案件应认真受理，经调查确属打击报复的，视情节轻重，区不性质，分不做出处理：国家工作人员滥用职权、假公济私，对举报人实行报复陷害构成犯罪的，应依法立案侦查，追究责任人的刑事责任;以各种形式打击报复举报人不构成犯罪的，应向其所在单位的上一级主管部门提出检察建议，严肃处理;确因受打击报复而造成人身损害或名誉、财产、经济缺失的，举报人可依法要求赔偿，或向人民法院起诉，要求损害赔偿。对打击报复举报人的，如果属于国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对举报人实行报复陷害构成犯罪的，应当依法立案侦查，追究责任人的刑事责任;如果打击报复举报人不构成犯罪的，应当移送主管部门处理。1996年，最高人民检察院检察委员会通过了《人民检察院举报工作规定》，以五十条的篇幅，建立了更为完善的举报人爱护制度，专门是其中对举报人的保密制度(第四十二条)尤为严格，规定了举报的受理、登记、转办、保管等各个环节，都应当严格保密，严防泄露或者遗失;不准私自摘抄、复制、扣押、销毁举报材料;严禁泄露举报人的姓名、工作单位、家庭住址等情形;严禁将举报材料和举报人的有关情形透露或者转给被举报单位和被举报人;调查核实情形时，不得出示举报材料原件或者复印件，不得暴露举报人;对匿名信函除侦查工作需要外，不准鉴定笔迹;宣传报道和奖励举报有功人员，除本人同意外，不得公布举报人的姓名、单位，等等。在地点上，自1989年6月，广东省人大领先通过《广东省爱护公民举报条例》这一地点性法规后，各地纷纷也出台了有关法规，爱护举报人的工作纳入了法制化轨道。上述法律制度，为举报人建立了一套爱护体系。然而，举报人受打击报复的事件依旧层出不穷。前文提到的实名举报者李文娟，因为举报触犯了某些人利益，2004年9月3日到10月3日被拘留，10月3日开始被劳动教养1年。哈尔滨国贸城原副总经理于新华举报了轰动全国的哈尔滨国贸城特大经济案件时，最初以“郑义”为名寄出了第一封举报信，没有回应，就到有关部门反映咨询题，并公布了自己的真实姓名。不久后即遭暗算，被砍多刀，险些丧生。1而举报人丁玉环、魏宏远则没有这么“幸运”了。他们身为河北省承德石油高等专科学校的会计和司机，向检察部门举报了本单位陈建新和王欣普私分国有资产、贪污的事实，在2001年9月11日被王欣普在办公室用菜刀和铁斧杀害。2据1998年的《人民日报》的报道称，10年来，全国检察机关受理打击报复举报人的控告9983件，3而按照历年高检的工作报告，1991年受理打击报复举报人案件1835件，1992年查办打击报复举报人案件2922件。然而到底有多少案件进入立案侦查程序呢?1991年受理的1835件中，被追究刑事责任的39人，受到党政纪处分的530人，其余的有关部门正在调查处理。1994年全国检察机关共立案侦查打击报复举报人罪案27件。2001年，全国检察机关初查打击报复举报人案件289件，从中立案侦查14件，依法追究了有关责任人的刑事责任;对不构成犯罪的，会同有关部门作了妥善处理。打击报复举报人案件层出不穷，而大量的打击报复者都没能受到刑事责任的追究。举报人受到打击报复，一个潜在的缘故是保密工作的失误。举报保密工作是举报工作中的一项重要内容，保密工作做不行，不但会导致检察机关查案难度增大，而且专门容易引起举报人遭受打击报复等一系列咨询题。因此，举报保密工作做得不行，既有受理举报机关工作人员泄密的咨询题，也有举报人自己不慎重造成泄密的咨询题，这需要检察机关和举报人共同努力。然而，通常而言，举报人基于对自身安全的顾虑，主动泄密的情形专门少，甚至专门多时候连自己的家人都不明白(例如，李文娟赴北京举报，连自己的夫君都没敢告诉)。因此，如何做好举报保密工作，可能责任更多地在于检察机关。从检察机关来讲，开展举报工作，在受理、分流、移送、转办、初查、宣传、奖励、答复等各个环节，都存在着信息泄漏的可能，只要有一个环节没有严格按照保密规定进行，存在泄密漏洞，就有可能造成严峻的后果。而且，我们无法排除如此的可能，即由于部分利益群体间的妥协和交易，导致在许多情形下，同意举报的机关直截了当或间接地将举报信息和举报人信息，转发给被举报人所在机构或其直截了当的上级机构，甚至直截了当落入被举报人手中。事实上，专门多举报人受到报复的案件，差不多上发生在同意举报的机关对保密工作的疏漏上。浙江省黄岩市供电局职工王桂生举报供电局长兼党委书记潘祖言贪污、受贿，从1993年8月至9月，他共向当地及上级党政领导机关和司法部门寄出7封举报信，但是，这7封信难道全部完整无缺地落到了潘的手中。同年12月28日，潘难道在全局职工“反腐倡廉通报会”上，当众拿出王的举报信，在台上公布抖给大伙儿看。河南省新乡市原市委书记祝文友更是一个典型，他长期打击、压制群众举报，在没有任何审批手续的情形下，指令公安机关将从辉县、新乡市发给中纪委、最高人民检察院、公安部、省纪委、省委组织部等上级机关和省委要紧领导同志的举报信全部扣压下来，并密查举报信的来源。从1993年10月到1997年初，祝文友利用职权非法截扣群众举报信件200多封，并对举报人长期进行追查，直到1999年祝文友受贿案发，检察机关依法搜查其住宅，还搜出被其扣压的群众举报信件数十封。1同样，在李文娟向国家税务总局举报的10多天以后，在国家有关部门派出的核查组到达鞍山市开始对鞍山市国税局进行调查的当天，李文娟的生活就发生了变化，对她的打击报复接踵而至。2003年春节后，李文娟又第二次实名举报。结果举报信被转回单位，而她则被单位辞退，被拘留，甚至以“举报上访扰乱罪”被送劳动教养。1可见，有关部门对实名举报人李文娟的保密承诺全然没有兑现。举报原河北省省委书记程维高的举报人郭光允，被劳教两年，还落得个重病缠身;72岁的沈阳离休老干部周伟，那个被媒体称为“反腐败英雄”的老人同样因举报换来了两年劳教。直到“慕马”完全倒台，周伟才被提早从劳教所“抬”出来。更有甚者，江西律师贺欣1992年向当地检察院、纪检等部门反映法官李某在办案中有徇私舞弊、枉法裁判和伪造司法文书等违法情形，没想到专门多信件落到李某手里。李某在文检后把举报信和笔迹鉴定书交到该地检察院，要求追究举报人的责任。2这是多么令人恐惧的情况!实践中举报制度的潜规则是，“匿名举报的得不到及时处理，实名举报的会受到打击报复”，因此举报人人人自危。2003年2月20日～3月8日，笔者在“天成网”上进行了一次关于证人作证咨询题的调查，共有697人填写了咨询卷，其中有82.9%的人认为，不愿作证的要紧缘故是怕被打击报复。3安全咨询题，永久是一个理性人的首要考虑。我国法律制度差不多对举报人的爱护规定了如此多的条文，为何举报人仍旧得不到专门好的爱护?缘故可能是多方面的。撇开执法不力的因素，法律制度的不完善也难辞其咎。我国刑法第二百五十四条规定的报复陷害罪的主体仅指国家机关工作人员，使现实中专门多非国家机关工作人员实施的打击报复行为得不到应有的惩处;即使是国家机关工作人员，要构成报复陷害罪还必须是利用职权，而直截了当以损害行为进行报复，但又不构成损害罪的竟无法可究。关于法律规定的被举报人“假公济私”行为，如何判定，也成为一个难题，阻碍了该规范的可操作性。而且，那个规定仅仅是针对举报人的爱护，如果是对举报人的亲属进行报复陷害，进行刁难，还真没有相应的制裁措施。我国刑法关于报复陷害举报人的行为，量刑幅度是比较轻的，关于报复行为严峻的，刑法也只是处2～7年有期徒刑。我国《刑法》中还有一个大的空白，那确实是它没有对恐吓行为进行法律界定。而恐吓举报人和证人的行为，在专门多国家差不多上严峻的刑事犯罪。恐吓行为的危害性，在于令举报人和潜在的举报人中造成担忧和紧张，阻止举报人行为和作证行为，更严峻的还可能在一个社区造成恐惧的氛围。因此，恐吓举报人的行为，不管是语言依旧行为，在美国专门多州都构成违反州重罪法案的行为。但恐吓行为在我国不被认为是犯罪，或许也正是专门多恐吓举报人嚣张的缘故吧。实证调查的材料表明，我国关于打击报复举报人的制裁，可能比我们想象的还要宽松得多。1999年最高人民检察院公布的《关于人民检察院直截了当受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》中，关于刑法第二百五十四条报复陷害案的立案标准，规定了三个条件：一是致使被害人的人身权益、民主权益或者其他合法权益受到严峻损害的;二是致人精神失常或者自杀的;三是手段恶劣、后果严峻的。也确实是讲，只有发生了举报人的权益受到极其严峻的损害，检察机关才会对打击举报人的行为进行立案。因此，尽管每年检察机关受理的打击报复举报人的控告在千件以上(1991年的数字是1835件，1992年为2922件)，但最后立案侦查的，只有几十件(按照1994年数据为27件，2001年数据是14件)，不到5%。大量的打击举报人的案件，都没有进入刑事诉讼的范畴。通过党纪处分追究打击报复举报人占了专门大一部分(1991年被追究刑事责任与受到党政纪处分的人数比率为7∶100)。打击报复举报人的社会危害性众所周知，以这些轻缓的处理手段来制裁这种对举报人安全构成严峻威逼的行为，是否妥当，值得商榷。我们还必须注意到，现实中的打击报复举报人的行为，除了杀人灭口、损害和诬告陷害举报人外，绝大多数是找种种借口刁难和压制举报人。有的给举报人免职、降级、开除公职、调动工作，有的扣发工资、奖金，等等。这些行为如果不能纳入刑事处罚或者行政处分的范畴，大量的危害举报人的行为将游离于法律之外。举报人的安全感来自于“防患于未然”，因此预防工作是极其重要的。专门多国家关于举报人的爱护，都纳入到证人爱护的体系内，实施预防性爱护，甚至在重大案件中采取24小时贴身爱护。本文提到的龚远明事件中，他因实名举报腐败事件屡屡遭到威逼，曾向有关部门写过《关于要求爱护我及家人一辈子命安全的紧急报告》，有关部门却没有采取任何防范措施，以致惨剧发生。1993年的《最高人民检察院关于加大举报工作的决定》中专门提到，“要做好预防工作，防止和减少打击报复事件的发生”，但目前预防爱护并没有专门好建立起来，有限的事后爱护犹如“正月十五贴对联”一样，始终是滞后的，不能排除举报人的安全顾虑，成效也是令人堪忧的。三、检察机关对举报人的鼓舞机制举报工作中对举报人的鼓舞机制，要紧是检察机关关于举报人员的奖励制度，这是检察机关鼓舞群众举报的一项重要举措。检察机关认为，举报人为了国家和集体的利益，举报犯罪分子，往往是冒着风险、顶着压力的。给予他们适当的物质和精神奖励，这既是对他们行为的确信和鼓舞，也是对他们承担一定精神压力的补偿。同时，对举报有功人员给予奖励，能够进一步激发群众同违法犯罪作斗争的主动性。因此，奖励举报有功人员，是弘扬正气，鼓舞群众举报的一项重要措施。1最高人民检察院制定的《人民检察院举报工作规定》明确规定：“人民检察院对贪污、贿赂等经济犯罪和渎职、侵权等法纪犯罪的大案要案，经侦查属实，被举报人被依法追究刑事责任的，应当对举报有功人员和单位给予精神及物质奖励。”那个规定确立了“有功奖励”原则。所谓“举报有功”，按照检察机关的讲明，是指举报真实，提供了重要证据材料，对侦破犯罪案件起了重要作用，或者协助检察机关破案，有效防止了犯罪分子逃跑、转移赃款、毁灭罪证等，为国家挽回重大经济缺失的情形。2“精神及物质奖励”是对举报人的奖励方式，检察机关对举报有功人员的精神奖励，要紧是表彰举报人勇于同犯罪作斗争的先进事迹。因此，这种奖励必须征得举报人本人同意，幸免造成打击报复举报人事件的发生。物质奖励是按照举报人的奉献大小和收缴赃款赃物数额的多少，给予举报人现金等奖励。对有重大奉献的，能够给予重奖。物质奖励的方式分为公布和隐秘两种。“具体采纳哪种方式，要充分尊重举报人的意愿，非经本人同意，不得公布受奖人的姓名、单位”。笔者了解到检察机关规定的奖励程序是，关于举报有功应当受到奖励的人员，由案件承办部门或承办人提出，再由举报中心会同本院有关部门(要紧是自侦部门)提出，填写《举报奖励审批表》，呈报分管院领导审核后，报经检察长批准，举报中心具体承办。奖励报的经费，按法律规定从检察业务经费中列支。奖励的时刻，应当在判决生效后进行，通常是在对被举报人作出有罪终审判决或者有罪不起诉决定以后的一个月内提出。原则上，对举报人发给奖金应隐秘进行，举报人能够直截了当到举报中心领取，检察机关能够按举报人指定的地址和姓名汇款，举报人也可与检察机关约定存款银行和隐秘账号后，由检察机关存款后将存折(单)寄给举报人，再由举报人自行领取。检察机关公布奖励情形应为举报人保密。非经本人同意，不得公布举报人的姓名(含音像资料)、所在单位、住宅、亲友等情形。但事实上，检察机关奖励有功人员，通常都会进行一定的宣传，不能保证真正的保密，这也使举报人望而生畏。1998年最高人民检察院奖励47名举报有功人员，仅有1人公布领奖。1998年以来，厦门市检察机关更是加大了对举报的奖励力度，专项拨款14万元对82起案件的线索举报人进行奖励。然而，前来领取奖金的只有寥寥数人，占检察机关拟奖励总金额的11%。3据调查，各地都有类似的情形发生。有奖金无人认领，讲明了举报人对到举报中心领奖这种程序的担忧。当对自身安全的顾虑超过对经济利益的追求时，无人领奖是专门正常的情况。况且，这种担忧不是杞人忧天。例如在2002年，南京显现了一位署名举报贿赂案件的兰贵来同志，在其公布同意检察院奖励后的翌日就遭到了被解雇的“下马威”。只是他在南京市委领导和传媒的关注下，又“幸运”找到了一份替人看大门的工作。1领奖成了举报人的冒险行为。按照最高人民检察院1994年颁布的《奖励举报有功人员暂行方法》规定，向最高人民检察院举报国家工作人员贪污、贿赂、挪用公款、偷税抗税等经济犯罪和“侵权”、渎职等法纪犯罪的大案要案，经侦查属实，被举报人被依法追究刑事责任的，对举报有功人员和单位给予精神、物质奖励。该《暂行方法》不但规定对举报经济犯罪的有功人员和单位进行物质奖励，而且规定对举报法纪犯罪的有功人员和单位，也能够“比照”给予奖励。为此，最高人民检察院设置了举报奖励基金。此后，各省、自治区、直辖市人民检察院参照该规定，制定了各地区的奖励方法。这些奖励方法通常规定，向检察机关举报贪污、贿赂和渎职侵权犯罪线索，经侦查、起诉后被举报人被依法追究刑事责任的，对举报人发给奖金。然而，并没有规定对匿名举报人的奖励。而且，有的地点还规定了关于举报挪用公款等需要返还原发案单位款物的案件，经侦查属实，对提供线索的举报人的奖励标准不执行按比例运算的标准，只是“给予一定的物质奖励”。2关于奖励的标准，《奖励举报有功人员暂行方法》是授权各地区的检察院自行制定，因此实践中各个地区的检察机关的具体标准，未尽一致。有的较为笼统。例如，2005年浙江省检察院正式出台并实施《关于新闻媒体单位移送职务犯罪案件线索和奖励暂行方法》的条款，“对提供、移送贪污贿赂犯罪案件线索经查实案的在100万元以上的，提供、移送挪用公款案件线索经查实案的在500万元以上的，提供、移送省管干部案件线索成案的，或者重特大渎职侵权犯罪案件线索成案，可把握在1万元以上、2万元以下予以奖励。如果提供、移送的职务犯罪案件线索专门重大，则不受2万元奖励的上限限制。奖励的经费将在检察机关举报奖励基金中列支。”也有的采取比率原则。如常州市检察院对实名举报一经查实即予以1%奖励。只是，大多数地点检察院都制定了较为详细的对举报人奖励标准，按照不同案件规定详细标准。例如，《湘西自治州人民检察院自侦案件线索举报人奖励方法》规定，经生效判决认定并实际追缴的贪污、贿赂犯罪金额未超过10万元的，按案值的5%计发奖金;超过10万元的部分，按每万元3%的比例计发奖金。经生效判决认定并实际追缴的巨额财产来源不明案、隐瞒境外存款案和单位犯罪类、私分公款类、挪用公款类的犯罪，其犯罪金额未超过30万元的，按案值的1%计发奖金;超过30万元的部分，按每万元0.5%的比例计发奖金。经生效判决认定的渎职侵权罪案，系一样案件的，每案计发奖金1000元;系重大案件的，每案3000元;系专门重大案件的，每案5000元。举报一人多种犯罪，经查证属实并追究刑事责任的，按有关罪案的计奖标准分不计发奖金。经检察机关认定构成犯罪并决定不起诉的，按本条有关计奖标准的1/4计发奖金。1如果以那个标准来算，如果案值较大，奖金的总额也不在少数。然而该规定还有一个附加条件是，“个案最高奖励金额可达2万元”。那个最高额限度使个人获得奖金的总额大大受限，即使举报的是亿元大案，奖金也只是区区2万元，看起来太过悬殊。尽管从各地奖励金额的最高额来看，专门多检察院对有重大奉献的举报人，是舍得花成本奖励的，例如，2005年北京市检察院的奖励最高额是8万元，河南省检察院2005年的举报最高奖是5万元，大连市检察院的最高奖也是5万元。然而那个额度，与其他部门关于专门重大案件的奖励额度比仍旧存在差距。据笔者所知，国家其他部门关于违匪拔褡芫侄运拔裎シㄐ形?罡呓崩?0万元，甚至公安部对“黄赌毒”的奖励最高也是30万元。即使按照检察机关这种奖励制度，每年立功的举报人，也是一个庞大的数字，全国奖励举报人的数字确信不在少数。那么，到底有多少举报人得到奖励呢?据高检工作报告的“不完全统计”，1991年全国奖励了举报有功人员772名，1994年共奖励举报有功人员821名。而1998年的《人民日报》称，过去10年，共奖励举报有功人员12232人，发放奖金1006.5万元。2如果以这些数据推断，在1988到1998年之间，每年奖励的人数平均在1000多人，平均每人获得的奖金数为800多元。这人数只是检察机关通过举报线索立案侦查案件的举报人的1%!即使是媒体报道的举报人鼓舞机制做得比较好的一些地区，受到奖励的举报有功者，事实上也不多。以深圳市检察机关为例，自举报中心成立以来到2005年，奖励举报人共85人，奖励总额84.5万元，3平均每年仅奖励5人，不足受理线索中举报人数的3%。厦门市检察院1988年到2002年这15年里，一共对170件举报线索进行了奖励，其中1998年以来82件，奖励总额46万元，其中1998年以来14万元。河南省检察院2005年的统计表明，近年来对举报有功的人员奖励共16人，奖励总额11.1万元。就过去的2005年而言，笔者获知一些地点检察院的奖励人数和奖金总额，也是比较有限的。例如，北京市检察院奖励29个单位和6个公民，共计奖励14万元;上海市检察院奖励23人，总额5.23万元;广州市检察院奖励12人;郑州市检察院奖励19人;常熟市检察院2000年到2005年一共奖励47人，奖励总额2.3万。常州市新北区检察院近年来奖励12人，奖励总额1.32万元。我们能够发觉，大量的举报有功人员，都没有获得应有的奖励。这些数字，差不多上都没有超过举报有功人员人数的5%。其中一个缘故因此是举报人中，匿名举报占了太大的比率(详见后文)，即使案件告破，也难以找到举报人。例如，厦门市检察院1998年以来的82起奖励举报案件中，领取奖金的举报人差不多上署名举报，没有匿名举报人。另外一种缘故，则可能在于地点财政支持的困难。举报奖励基金要紧来源于财政拨款和社会捐赠，财政拨款是要紧部分，社会捐赠专门少，这两种途径的投入都不大。如目前江苏省检察机关除无锡检察机关举报奖励基金较多外，其他许多地点的举报奖励基金只有一两万元，有些地点还没有奖励基金。受奖励基金来源的限制，奖励金额普遍偏低。近年来，江苏省检察机关共奖励举报有功人员2100多人，发放奖金约51万元，平均金额二三百元，多的上千元，少的只有几十元。奖励金额最高的为1万元，到目前为止，只有1件。1因此能够认为，举报有功人员的奖励制度，因为财政缘故，已受到专门大的局限。需要注意的是，这些经媒体报道的奖励举报人的检察院，大多数是经济比较发达的地区，而且是在采取了一些鼓舞举报的线索后，才有那个成绩的。我们有理由相信，更多的处于经济不发达地区的检察院，可能还没有达到那个水平。也确实是讲，绝大多数的举报有功人员，并没有享受到法律给予他们的回报，甚至连为举报付出的直截了当成本也无法得到补偿。例如，哈尔滨国贸城特大经济案件的举报人于新华，为了举报她前后13次进京，花费3.9万多元，没有得到补偿。湖北省武汉童车厂的两名职工花费上万元告倒原厂长，只获得400元奖金，2成本和补偿实在太过悬殊。我们发觉，举报有功人员的奖励制度，并没有对因举报而遭受打击报复陷害产生的医疗费用、生活补助、抚恤金、就业、入学、工资等方面给予保证，就专门难真正爱护举报人的经济利益。尽管《关于爱护公民举报权益的规定》第八条规定确因受到打击报复而造成人身损害及名誉、财产、经济缺失的，举报人可依法要求赔偿，并向人民法院起诉，要求损害赔偿。但那个规定实际上是解脱了检察机关在举报人受到打击报复时的救济义务，处于弱势地位的举报人要提出证据，把身居高位且又藏在暗处的报复者告上法庭，实在是难上加难。因此，实践中举报人能通过司法途径获得经济补偿或者赔偿的，凤毛麟角。另外，即便是有限的奖励往往也难以到位，有的兑现不及时，有的没有完全兑现，有的全然不兑现。例如，1999年北京农业大学新技术开发公司职工杨智全、曹立信和田向荣三人，就因为举报公司总经理等人在经营活动中偷税行为得到查实，却没有得到按规定应得的奖励，而将北京市某区国税局推向被告席。1从立法规定来看，如果举报人该获得奖励而未获得奖励，举报人的救济途径专门有限。按照最高人民检察院的规定，“应当获得奖金而未获得的，举报人能够向本院举报中心咨询。得不到答复的，能够向本院纪检组、监察室直至检察长质询。”咨询算不上救济手段，“质询”也只是一种正式的提出质咨询的方式，没有后果的规定，需要期待检察机关能主动回应。如果检察机关不作为，举报人可能束手无策。检察机关在涉及自身利益的事件中成为裁断者，举报人反而处于专门被动的地位。因此，从总体上看，我国对举报有功人员的奖励制度还停留在检察机关内部工作制度上，不能调动全社会的力量来有效地爱护举报人的合法权益，成效也就大打折扣了。四、举报人与检察机关的纠葛检察机关与举报人之间的关系，是专门微妙的，前者是同意举报的主体，也是对举报人诬告陷害提起诉讼的主体;后者是为检察机关提供犯罪线索的主体，也是被检察机关调查的主体。两者既是互为辅助，又相互保持距离。举报人为检察机关提供线索，检察机关也要爱护举报人，举报人会防范检察机关泄露举报人身份，检察机关也会防范举报人提供虚假的线索。这种若即若离的关系，让我们看到检察机关和举报人的真实生存样态，也看到举报人爱护法律制度的某些阻力。在调查中，笔者发觉，举报人与检察机关之间的纠葛，要紧表现在三个方面。一个表现是匿名举报，这要紧是举报人出于对自身安全的考虑而采取的方式。大多数的举报人，有关于被举报人而言，差不多上处于弱势的地位，他们的人身、财产、工作以及家庭，都可能受制于被举报人，举报会给他们的生活带来专门多难以预料的阻碍。尽管检察机关的有关规定对举报保密制度作了详细的规定，然而因为实名举报被打击报复的案件依旧时有所闻，因此，我们发觉，专门多举报人为了保证自己的安全，采取了匿名举报。匿名举报是举报时不署真实姓名，而使用化名、或者署上“几名群众”、“正义之士”等。从检察机关角度看，举报不署名，会阻碍检察机关与举报人的联系沟通和信息反馈，导致大量的线索不能成案，并造成线索存查、积压率升高，阻碍查处工作。关于举报人而言，匿名举报会失去跟检察院进一步合作的机会，而且得不到查询被举报案件处理情形的权益(检察机关只有义务给署名举报人答复)，1也可能因此失去获得奖励的权益。因此，在实际办案当中，由于举报材料数量专门多，检察机关往往对署名举报的线索给予优先考虑，也公布提倡署名举报。在中央电视台《新闻调查》栏目披露“举报人李文娟”事件后，高检的同志对媒体有过一个表态，其中谈到“群众署名举报的主动性专门高，在受理的举报中，署名举报占到70%左右”。2换句话讲，匿名举报受理的比率专门低。然而，这并不能讲明匿名举报的比率专门低。据《中国青年报》报道：全国检察机关受理公众举报线索中，署名举报仅占举报线索的10%左右，匿名举报占举报线索的60%，有的地区达80%以上。河南省新乡市1999年受理公众举报线索，署名举报仅占举报线索的6.5%，而匿名举报占举报线索的80%以上。3北京东城检察院反贪部门每年平均收到群众来信、来电、来访的举报约1000件，署名举报仅占举报量的10%。4从各地检察机关的统计数字来看，实际上匿名举报率依旧高达70%左右，参见下表：表2：各地检察机关的匿名举报率单位统计单位统计时刻(年)匿名举报率上海市检200570.8%南京市检200170%以上湖北省检2000～200573.6%深圳市检200256%东莞市检200274%汕头市检200288%深圳宝安区检200474.6%数据来源：新华网和各检察机关网站一个例外是常熟市检察院，2005年统计的匿名举报率是45.5%，而且据报道是连续五年小于50%，那个成绩的背后是该院为提升举报人署名做出的大量工作。而南京市检察院通过努力实现实名举报达到50%以上的时候，也由媒体作了宣传报道。因此，以上数据，只是对部分检察机关的一些统计，全国的统计数字，尚不确切。在1992年的高检工作报告中，我们看到“署名举报多，大约占百分之六十左右”，但也有报道表明，“据最高人民检察院公布的数字，我国群众举报案件署名率不足1%。”1这些数据与笔者调查所获得的情形大相径庭，其真实性的程度，尚待考证。但有一个不容置疑的事实是，匿名举报现象在实践中是比较普遍的，它凸现的是举报人对我国检察机关的不信任感，在此背后便是我国举报人爱护制度的欠缺。因此，过分苛责举报人采取匿名举报的做法，有点不近人情。咨询题可能还得从加大举报人爱护上下功夫。据报道，我国香港廉政公署也早就建立了比较完善的《证人爱护条例》，近30多年来，香港民众实名举报的比例从33%上升到71%，司法部门对包括举报人在内的证人进行24小时爱护措施，从而使民众对法治和廉政公署产生了较强的信任感，证人安全感也大大增强，由此产生了良性循环，香港证人出庭作证率达到了99%。可见，实名举报率还有专门大的提升空间。第二个表现是“多头举报”。所谓多头举报，确实是把内容相同或相近的犯罪线索，分不向职能不同或者是级不不同的举报机构举报。一样情形下，举报人明白举报线索的管辖范畴，是能够直截了当向单个部门举报的。检察机关通常会以各种方式提醒举报人，在对某一事实进行举报之前，第一要了解该事实的性质属于哪一个部门主管，然后对症下药，向管辖部门举报，幸免多头举报。按照举报线索的管辖归属，贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权益的犯罪以及侵犯公民民主权益的犯罪，属于检察机关管辖，其他各种违法或者犯罪线索，则分不由公安机关、监察机关、纪律检查委员会、工商行政治理机关、税务机关、劳动人事部门、卫生行政部门等管辖，这些都在各个部门的《举报须知》中有详细的规定。但为何有了如此明确的举报内容划分，举报人还会多头举报?一部分举报人确实是属于对管辖的具体范畴不了解，但专门多举报人进行多头举报的目的，要紧是想通过多方面散发举报材料的方法，扩大阻碍，引起各部门的注意。多头举报可能在有其好处，然而却有许多弊端：它既不利于保密，也不利于侦查，甚至极容易显现打击报复举报人的情形。把举报材料复印多份，分不投寄给不同性质、不同级不的单位(个人)，而这些部门一样按归口办理的原则处理举报信，将有关材料转给有关部门。因此，极容易显现举报信最终落到被举报人及有关人手中的情形。举报内容一旦泄露，犯罪嫌疑人便会采取各种手段罗织关系网，毁灭罪证、串供、潜逃和伺机打击报复，给举报线索的侦查工作带来极大的苦恼。同时，由于多方散发举报材料，缺乏针对性，容易引起部门之间相互扯皮，耽搁时机。既然有了这么多弊端，多头举报是否该偃旗息鼓呢?并没有。深圳市检察院的数据表明，2005年全市控申举报部门共受理检察机关管辖线索1315件，市检察院共受理检察机关管辖线索612件，属市院管辖线索363件。1有大约半数的举报人并不是直截了当向检察机关举报，或者在向检察机关举报后又向其他部分举报。举报人选择多头举报，除了某些举报人确实不知举报内容的管辖归属外，可能专门大一部分人是处于对检察机关的不信任。然而，检察机关如何让举报人放心和信任呢?媒体报道的专门多举报人受到打击报复的案件，包括李文娟案和龚远明案，不差不多上因为署名举报“惹”的祸吗?署名举报，差不多让举报人望而生畏。第三个表现确实是举报信息错漏。那个地点的错漏包括举报信息的非有意差错和有意差错，前者包括举报信息不充分和举报失实两种情形，后者确实是诬告陷害。举报信息不充分，是由各种因素造成的，要紧在于举报人对犯罪事实证据把握不充分，这不但使举报人的举报达不到应有成效，也为检察机关的工作增加了不便。但举报信息不充分，是能够通过举报人以及检察机关的努力补偿的，而举报失实和诬告陷害则不能补偿。如实举报，是公民在行使举报权益时必须承担的一项义务。我国《宪法》规定了公民在行使控告、检举权益时，不得捏造事实诬告陷害他人，《刑事诉讼法》也有类似规定。《人民检察院举报工作规定》规定了公民在向检察机关举报职务犯罪时，要“实事求是，如实提供被举报人的姓名、单位、住址和犯罪事实”，可见，如实举报不仅是公民举报时应当遵循的道德义务，更是一项法律义务。该项义务要求，举报人不得捏造或者有意捏造事实、制造伪证、利用举报诬告陷害他人;举报时应当如实提供所把握的证据线索，既不能扩大，也不要缩小，不能随意拼凑、推算、推理;应当讲明被举报人的姓名、单位、职务及犯罪事实，并尽可能提供查证的线索，等等。如实举报作为一项义务，能够尽可能地防止公民在举报时错告或举报失实，甚至显现诬告陷害他人的情形;如实举报能够使检察机关把握更确实的举报线索，办案时能够及时有效地发觉犯罪，有利于查处和侦破案件，减少不必要的办案上的时刻、人力和其他资源白费。因此，如实举报不管对举报人、被举报人和检察机关来讲，都具有重要意义。然而，出于各种主客观缘故，举报信息差错和诬告陷害的情形在实践中并不鲜见，这严峻阻碍了检察机关查处职务犯罪的正常工作。因为举报人信息错漏导致案件质量差的一个直观表现确实是成案率。所谓成案率，是指举报线索被立案侦查数占检察机关管辖内的职务犯罪举报数之比，也确实是检察机关受理的举报线索最终被立案侦查的比率，它一方面反映着检察机关自侦案件质量的高低，另一方面也体现着举报人举报线索的质量。除了匿名举报阻碍成案率外，信息错漏是要紧缘故。从各地检察机关的成案率来看，情形不容乐观。例如，北京市东城区人民检察院检察官透露，多年来的工作实践证明，公民举报成案率并不高，约只有三成。1深圳宝安区检察院2004年的成案率是20%，深圳市检察院2005年完善举报线索审查评估制度后，成案率提升到39%，2上海市检察院2004年的成案率为9.2%，2005年是18.6%，河南省检察院2005年的成案率是17%，就连属于比较高的湖北省检察院，2003年到2005年5月期间统计的成案率，也只是42.3%。而更多的地区，成案率只是在10%左右。而按照2002年的《广西基层检察院建设量化考核标准》规定：“贪污、贿赂犯罪案件线索初查率达70%记10分;每降低1个百分点减0.5分;每提升1个百分点加0.5分。贪污、贿赂犯罪案件线索初查成案率达60%记10分，每降低1个百分点减0.5分;每提升1个百分点加0.2分。”可见，举报线索的成案率，关于检察机关的工作业绩是有着切身阻碍的，能够直截了当阻碍检察机关工作人员的利益。因此，一些同意举报人员关于匿名举报人，消极对待，甚至瞒报线索数量，差不多上能够明白得的。因为举报信息失实或者诬告陷害而导致检察机关疲于奔命、无功而返，非但人为导致了检察机关工作量的增加，延误正常的工作进度，而且会对他人造成不良阻碍。因此，法律必须对这种行为予以遏制。如果举报人为发泄私愤，利用举报行为，捏造事实，有意诬告陷害人，而向有关机关告发，就构成了妄图陷害不人的违法犯罪行为，我国《刑法》第二百四十三条规定，情节严峻的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制;造成严峻后果的，处三年以上十年以下有期徒刑。因此，该法也规定，“不是有意诬陷而是错告，或者检举失实的，不适用前款规定。”举报失实或者错告，和诬告陷害有着本质不同的区不。关键看行为人是不是有意的，举报人举报不实或者错告是因为对情形不十分了解或认识上误会，情有可原。因此《刑法》在处罚诬告陷害行为的同时，也对举报失实不追究刑事责任。利用举报诬陷他人的情形，在举报人中不是没有，但如何讲是极少数，因此没有必要过于敏锐。按照1993年的高检工作报告，自从1988年设置举报中心以来，全国检察机关通过举报受理的贪污贿赂线索已达73万件次，查办利用举报诬告陷害他人案件仅328件，不到万分之五!可见，举报人蓄意诬陷他人的情形，在举报中并不多见。而同期举报人受到打击报复的案件，却有2922件之多，是前者的9倍!因此，这有点“一个指头”和“九个指头”的关系。检察机关的工作重心，可能是要转移到爱护举报人而不是提防举报人之上。然而，具有反讽意味的是，检察机关关于追究打击报复举报人的行为拖沓低效，与举报人受到质疑、刁难、打击、报复之快，差不多成鲜亮的对比。甚至同意举报的机关也成打击举报人的帮凶，为虎作伥。李文娟没有受到爱护反而身陷囹圄的遭遇，不确实是一个专门好的例证吗?因此，在检察机关和举报人的关系中，最为关键的咨询题可能不是举报人的匿名举报、多头举报以及信息错漏造成的举报制度困局，而是举报人内心深处那种对检察机关的不信任，使举报人丧失了安全感。据江苏省有关部门反腐败咨询卷调查数据显示：把握了检察机关管辖的犯罪线索的人，只有四成人明确表示会举报，而大多数人不愿举报，这是一个专门令人震动的事实。1这到底是举报人的责任，抑或检察机关的责任?五、如何改善检察机关和举报人的关系本文的实证研究表明，检察机关作为查处职务犯罪的要紧机关，是宽敞举报人寻求正义伸张之所。检察机关在举报制度中也确实发挥着庞大的作用，成绩也是有目共睹的。然而，正如本文所揭示的那样，尽管举报差不多成为我国检察机关立案的要紧渠道，法律也规定了关于举报人的爱护以及鼓舞机制，但由于这些制度的实施上差不多处于检察机关自我裁断，检察机关成为一个行政机关，缺乏诉讼程序所要求的公平、透亮，因此，在制度的执行力上，大打折扣，举报人不但没有得到专门好的爱护，反而成为检察机关屡屡损害的对象。他们不但承担着来自被举报人的有形无形之威逼，而且也承担着来自检察机关的压力。这种压力，甚至比被举报人的压力更甚。我们能够找出专门多主客观缘故，然而制度上的缘故却是最为致命的。笔者越来越感到，李文娟和龚远明等举报人的悲剧，并不是单个的事件，也不是偶然发生的，它们是体制内的积弊达到一定程度的自然表征。通过本文的研究，缘故事实上差不多不难发觉。在笔者看来，要紧在以下几个方面：第一，关于举报制度的规定大差不多上检察机关的内部工作规则，不具有法律效力。宪法、刑事诉讼法和刑法中对举报的规定是简单而笼统的，大量的关于举报的规范性文件，差不多上通过检察机关的内部工作规则来实现的。《人民检察院举报工作规定》、《最高人民检察院关于爱护公民举报权益的规定》、《最高人民检察院关于加大举报工作的决定》、《最高人民检察院奖励举报有功人员暂行方法》、《最高人民检察院办公厅关于进一步加大爱护举报人合法权益的通知》、《最高人民检察院关于认真做好署名举报答复工作的通知》等等，差不多上属于检察机关内部的工作规则，并没有上升到法律的层面。在立法体系中，关于公民的差不多权益的规定，至少应该上升到法律的层面上，才有法律的效力。尽管我国法律对举报人的安全权益有所提及，但举报人的其他权益，差不多上在部门规章中规定的。第二，这些规则通常差不多上实体性规则，没有实施性规则，更加没有救济手段。在刑事程序法上，一项完整和独立的刑事程序性规则由实体性规则和实施性规则构成。实体性规则指在什么条件下进行什么诉讼行为的规则;实施性规则指规定如何实现实体性规则的内容的规则。1同样，举报程序性规则也是由实体性规则和实施性规则构成的，然而在现行的举报制度中，实施性规则是经常缺位的。例如，关于举报人的预防性爱护，空有条文，没有可操作性。而奖励举报有功人员的法律规定，尽管有实施性规则，但在救济手段上专门有限