【河南省PPP发展状况、问题和优化建议探析5300字（论文）】

.PPP项目概述PPP模式是一个具有非常宽泛意义的概念，世界各国对它并没有统一的定义，不同机构的叙述不同。加拿大公私合作协会对其定义表述为:PPP模式是政府部门和私营企业的一种风险性的合作模式，是根据各参与方所特有的优势，通过对风险、成本和收益进行适当的分配来使公共需要得到满足[1]。联合国培训研究院认为PPP模式的含义体现在两个层次上:一是为了满足人们对公共物品的需要所建立的政府部门和私人企业之间的各种伙伴关系，二是这种伙伴关系建立后进行的基础设施项目的具体实施。欧盟委员会的定义:PPP模式是指政府部门和私人企业之间形成的一种伙伴关系，目的是使各合作方替代单一的政府部门来提供公用物品或服务。美国PPP国家委员会认为PPP模式是介于私有化和外包之间并将二者的特点相结合的一种公共物品的提供方式，它使私人资源得到充分的利用。概括起来说，PPP模式指的是政府部门和私人企业就某个基础设施项目而达成合作伙伴关系的一种方式。采用这种方式，合作各方所达到的结果能够比其单独实施更加有利。合作各方参与城市基础设施项目时，政府部门并不会全部转移项目的责任给私人企业，而是要对项目进行扶持，从而实现各参与方的利益、责任和风险的合理分配。2.河南省PPP发展现状从表2.1可以看出截止2017年11月，河南省各行业共有1493个PPP预备项目，所有预备项目总投资额达到10681.608亿元，过万亿元。其中农业30个，项目总投资额为129.636亿元，占总预备项目总投资额1.19%；水利59个，项目总投资额为271.66亿元，占总预备项目总投资额2.50%；交通设施186个，项目总投资额为2992.275亿元，占总预备项目总投资额27.55%；市政设施项目436个，总投资额为2404.576亿元，占总预备项目总投资额22.14%；公共服务行业659个，项目总投资额为4164.1亿元，占总预备项目总投资额38.34%；生态环境行业37个，项目总投资额为177.804亿元，占总预备项目总投资额1.64%；其他行业37个，项目总投资额为721.558亿元，占总预备项目总投资额6.64%。从以上分析可以看出，河南省PPP模式城镇化项目建设主要应用于交通设施，市政设施和公共服务行业。表2.1河南省PPP预备项目库各行业投资现状基本情况表所属行业项目总投资（亿元）项目数量（项）投资占比农业129.636301.19%水利271.66592.50%交通设施2992.27518627.55%市政设施2404.57643622.14%公共服务4164.165938.34%生态环境177.804371.64%其他721.558866.64%合计10861.6081493100.00%从表2.2可以看出，截止2017年11月河南省已签约PPP项目共75个，已签约PPP项目总投资额为633.88亿元。其中农业签约1个，投资额1.26亿元，投资额占比为0.20%；水利行业共完成签约5个，投资额9.43亿元，投资额占比1.49%；水利行业共完成签约5个，投资额9.43亿元，投资额占比1.49%；交通设施行业共完成签约4个，投资额230.73亿元，投资额占比36.40%；市政设施行业共完成签约35个，投资额115.69亿元，投资额占比18.25%；公共服务行业共完成签约19个，投资额157.05亿元，投资额占比24.78%；生态环境行业共完成签约4个，投资额61.8亿元，投资额占比9.75%；其他行业共完成签约7个，投资额57.92亿元，投资额占比9.14%。表2.2河南省PPP已签约项目库各行业投资现状基本情况表所属行业项目总投资（亿元）项目数量（项）投资占比农业1.2610.20%水利9.4351.49%交通设施230.73436.40%市政设施115.693518.25%公共服务157.051924.78%生态环境61.849.75%其他57.9279.14%合计633.8875100.00%注：数据来源于河南省发展和改革委员会PPP已签约项目库，统计日期截止2017年11月。从表2.3可以看出，河南省已经开始进入运营阶段的PPP项目共15个，其中农业1个，投资额5亿元；市政设施行业13个，投资额4.37亿元；公共服务行业1个，投资额1.3亿元。由以上分析可以发现，河南省已完成签约的PPP项目主要存在于交通、市政及公共服务等行业。河南省尽管PPP项目预备数量比较多，达到了1493个，但真正完成签约的PPP项目并不多，仅有75个，占河南PPP项目预备总数的5%；真正进入运营的PPP项目更是少之又少，仅有15个，只占河南PPP项目预备总数的1%。表2.3河南省PPP已运营项目库各行业投资现状基本情况表所属行业项目总投资（亿元）项目数量（项）投资占比农业5146.86%水利000%交通设施000%市政设施4.371340.96%公共服务1.3112.18%生态环境000%其他000%合计10.6715100.00%注：数据来源于河南省发展和改革委员会PPP已签约项目库，统计日期截止2017年11月。3.河南省PPP发展存在的主要问题3.1地方政府心理准备不足合理的制度设计，填密的科学论证，严格的重诺履约，三者共同构成PPP模式成败的关键。政府和社会要形成“收益共享，风险共担”机制，就迫切需要契约保护和法律制度保障。但是，在市场发育不充分的条件下，河南省PPP发展面临契约精神缺失和法律法规缺失的尴尬处境，缺乏PPP生长的制度性土壤[2]。从整体上看，虽然制定了操作指南、合同指南等操作规章，但仍然缺乏专门针对PPP模式的法律法规。PPP模式的实施通过现行的通用法律和各部门发布的“规定”“暂行办法”“条例”“通知”等进行规制，虽然对PPP模式提供了一定支持，但是层次低、内容相对简单、约束力弱。在这些制度框架中，还存在不少自相矛盾的地方，而公私合作纠纷的法律救济机制也尚未建立，不利于保障公私合作的顺利进行。此外，河南省地方政府PPP项目的执行往往是在一定区域环境下进行的，受制于经济体政策预期变化、资本流动方向多变等复杂因素制约，“人亡政息”等政治因素使得PPP缺乏常态化政策环境保护，政策执行延续性较差，风险利益分配机制欠缺。PPP项目往往投入大、回报周期长，时常历经多届政府，如果没有稳定的政策环境和契约保护，法律、合同、标准、流程没有实质性的规范，预期收益无法保障和约束，就容易挫败积极性，导致合作破裂。3.2工作协调机制缺失从国际经验来看，PPP的运用涉及多个领域和管理部门职能，需要设置国家和政府层面的管理机构，对PPP项目实施全程管理[3]。但是河南省在管理过程中，呈现了多主体权责界定不清晰，使PPP项目在运行过程中可能会出现审批效率低下的情况出现。2014年，财政部下发《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》，国家发展改革委下发《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，都对PPP模式的运行给出了指导性意见。但是目前我国仍然缺乏专门针对PPP模式的专门法律规定，没有完整的关于市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理等力一面政策体系。同时财政部和国家发展改革委两个部门在争取公共项目实施主导权的过程中，可能会出现与河南省地方性法规不协调的情况，这就使河南省地方政府在对于存在冲突的情况下，很难做出正确并及时的决策。3.3社会资本寻求难度大公共基础设施需要大量资金的投入，在PPP模式下需要利用社会资本，但是河南省政府对社会资本的审批事项较多，使社会资本进入面临一定的障碍，当然也和社会资本的信用问题有一定关系。这就使得河南省民营企业在竞标时会以尽可能低的价格中标，中标后再以出现类似项目、材料价格上涨等理由提价，若不能得到满足，则以拖延工期或退出项目为威胁[4]。以PPP模式进行的项目在移交后，河南省政府对此审批严格且周期长，缺乏完整、规范的审批制度，在一定程度上制约了社会投资者退出的要求，限制了社会资本的再利用。3.4专业咨询机构和人才严重不足PPP模式的运作，需要在融资、财务、技术、法律的专来化人才共同协作下才能完成。一方面河南省虽然有相应的顾问，但其知识水平、业务能力远达到要求，省财政厅曾与地方咨询机构多次座谈，探讨中介机构能做什么，怎样做。但效果不理想。中介机构参与的积极性很高，但由于人才和经验不足。承担不了相关专业咨询，只能从东部沿海省份引入专业咨询公司，融资成本较高。另一方面，政府也没有专业化的人才支持，也未开展物有所值和财政承受能力评价，给河南省PPP模式运用带来了风险[5]。3.5融资渠道单一PPP项目适用范围主要都是盈利能力不强的基础设施和社会服务领域，不是完全市场化的项目。目前，河南省PPP项目融资渠道单一，主要依靠银行贷款，银行贷款条件严格，社会资本融资成本过高，也让社会资本方望而却步。4.河南省PPP发展建议4.1完善PPP政策法规体系制定和完善法律法规，使PPP项目在运行中的规章制度。PPP项目模式是涉及广泛投资回收期的复杂系统工程，涉及许多部门的复杂法律关系。所以需要制定法规规范政府和项目企业的项目义务，责任和风险要明确定义，并合法确定私营部门对基础设施项目投资的商业利益。从签订PPP模式可以看出，从合同到合同内容的实施以及法律和法规体系的实施需要确保和支持，改善法律可以在公私合作中稳定形成长期良好的合作伙伴关系。河南省要促进PPP模式在基础设施建设中的运用，我国或是河南省应当出台一系列类似于《基础设施特许经营管理办法》、《基础设施公开招标试行办法》等法律法规，制定一套基础设施PPP模式运行法律法规，其中应包括合同规范，具体适用范围，制定程序，特许协议，招标评估程序，监督管理风险分担，权利义务，争议解决和适用法律。另外，政府应进一步简化审批，合并有关法律法规，明确法律法规之间的冲突，落实有效措施，确保政策法规得到严格执行。4.2设立专门PPP协调机构PPP项目经常耗费时间，要求建立国家和政府一级的监管机构，实施PPP项目的整体管理。主要形式是：一是负责设立专门机构，如英国政府设立公私合作，负责制定和实施PPP相关政策，选择替代项目名单，实施项目图书馆管理；二，现有部门履行职责。目前，中国财政部和国外成熟经验相结合，开始建立PPP协调机制，考虑到有关政府部门的职能，尽快建立高效、规范的地方PPP管理机构。通过专门的管理机构，一方面有利于降低PPP项目的风险，保证PPP项目的有效运行；另一方面，为了确保私营部门提供的服务质素，河南省政府不会用PPP模式来减轻对私营部门的责任承担。4.3建立PPP项目识别信息平台从英国经验看，成熟的PPP项目应该在1至2年之内。河南省政府迫切需要建立PPP项目识别信息平台。（1）项目范围，需求，概念，设计，运行，维护和绩效提供明确的产出要求；（2）提供项目信息，项目支付能力。对偿还贷款和归还投资者所需的现金流量有基本的了解，（3）风险识别和分享。为了列出项目风险对项目的预期影响，政府与社会资本之间的风险责任（如可用的补贴项目和政府支付）也对经济负担能力进行了评估。这三个方面的信息披露将有助于社会资本方面的PPP项目统计分析，选择合适的模式吸引社会资本投资合作，促进市场竞争，避免浪费公共资源。4.4建立咨询服务机构库政府和社会资本合作的各种具体模式，面对和解决问题也在不断变化，专业咨询机构在项目上具有丰富的实践经验，河南省政府可以提供咨询服务的全过程，包括准备，竞争性谈判，制定PPP合同，完善科学决策项目。顾问的参与可以弥补政府部门缺乏经验和专门知识，帮助政府建立有效和有机的项目组织协调，使河南省政府部门能够以意识形态和商业语言有效地与社会资本进行互动，并通过相对目标有效地润滑政府角色和观点部门与社会资本之间的沟通平衡了双方的利益，确保PPP项目的实施。（1）通过政府采购尽快建立河南PPP人才库，吸引融资，金融，技术，法律等经验丰富的专业人士参与PPP示范项目，激励中介培训和专业咨询服务公司成立。（2）加强人事培训方案，加强有关河南省政府人员对PPP的法律，财务，风险培训，逐步建立专业人才队伍，确保河南省推广PPP模式。4.5拓宽PPP项目融资渠道河南省PPP模式目前面临的主要问题是融资困难。为了解决河南省融资困难，政府同时加大投融资体系建设力度，更需要整合现有的制度体系改革创新问题。可以在项目建设领域引进私人资本等政治分权措施，结合引入竞争打破垄断，创造权利，机会，投资环境的公平规则，改善投资不足的问题，稳定有效投资促进经济增长。为了促进投融资创新，2015年河南省政府出台了“投资融资机制投资重点鼓励实施社会投资意见”，并提出要进一步创新各项公共基础设施项目，重点投资和融资机制鼓励私人资本投资，有效发挥良好的经济增长投入，促进作用。为了建立健全创新的投融资机制，河南省可以采取以下措施：一是创新金融信贷服务，鼓励金融机构为公私伙伴关系提供财政支持，提供差异化、独特的金融服务；二要充分发挥政策性金融机构的作用，鼓励发展投资基金，重点PPP项目股权和债券融资；三是引进省外投资和民营企业参与PPP项目投资建设。5.结论通过对河南省PPP发展现状的调查发现，河南省PPP发展主要存在五个方面的问题：地方政府心理准备不足、工作协调机制缺失、社会资本寻求难度大、专业咨询机构和人才严重不足、融资渠道单一。对此，本文提出了河南省PPP发展建议：完善PPP政策法规体系、设立专门PPP协调机构、建立PPP项目识别信息平台、建立咨询服务机构库、拓宽PPP项目融资渠道。参考文献[1]黄河.PPP模式在市