建立我国电子政务绩效评估制度三步构想样本

建立国内电子政务绩效评估制度三步构想国内电子政务建设获得了巨大进展，也还存在不少问题。为了实质性地、有效地推动电子政务，绩效评估问题提上了日程。7月中华人民共和国信息协会信息化论坛专项研讨电子政务效益问题，讨论会总结《让电子政务更有效益》以为：“几十年来，通过IT公司一浪又一浪市场宣传，诸多人逐渐产生了一种IT迷信，觉得信息技术无所不能，这是非常有害。事实上IT应用成功率并不高。IT应用风险为什么这样大呢？由于计算机不是可以即插即用工具，它仅是构造最后工具平台，需要加入咱们系统设计、软件设计才干构成能真正起作用工具。IT应用需要顾客非常优良再设计，而这在大多数顾客那里是很难做到，因而导致IT系统应用高失败率，这是咱们在做电子政务时必要要高度警惕。电子政务风险比普通IT系统应用更大，因素有如下几点：第一，电子政务效益目的往往更模糊；第二，政府对电子政务开支缺少硬约束；第三，政府官员短任期与电子政务建设长期性不合拍，使官员容易增长短期行为。这就规定咱们要更加注重电子政务效益研究，要非常慎重地推动电子政务，一点一点地防范各种导致电子政务失败和低效化漏洞，为提高电子政务效益而努力。”专家们并且提出，要想认真做好绩效评估，一是要按照顾客价值观进行评估，二是要在方案设计开始之先就设计出评估原则，三是要注重电子政务成本核算。电子政务需要有绩效评估，这已经成为学术界共识。但是另一方面，由于制度欠缺，使得电子政务绩效内评估绝难开展。一、内评估制度基本几乎是空白以评估主体及评估目为划分，政府绩效评估可以分为两类。一类是以加强内部管理、内部控制为宗旨内评估，大体上类似于公司经理层发起内部审计（小政府概念时）或股东发起外部审计（大政府概念时）；另一类是以外部监督、外部评价为宗旨外评估，类如社会上大量存在、形形色色各国比较或公司排行榜之类。美国联邦政府电子政务绩效内评估是建立在三大制度基本之上：第一，始自19世纪末、成形于20世纪70年代政府信息管理和政府信息资源管理；第二，始自20世纪初、自60年代已成为政府预算常规程序投资项目费用效益分析；第三，始自1949年、法制化于20世纪80年代针对政府行政绩效评估。只需审视一下国内现状，就可以看出这三大制度基本几乎都不存在。（一）政府信息资源管理尚待启蒙谢阳群先生对美国政府信息资源管理做了进一步研究，有许多研究结论值得关注。第一，尽管公司界在引进信息技术解决记录信息方面处在领先地位，但产生并率先实践当代信息资源管理思想却不是公司而是美国联邦政府。第二，美国政府已完毕了从信息管理到信息资源管理跨越，前者是指对整个信息生命周期所进行筹划、预算、操纵和控制工作，后者还引入资源管理、集成管理、系统管理等思想，把（在控制和监督诸如资金、人员和设施等资源过程中所使用）管理技能应用到信息上。第三，美国政府重要运用两种工具实现信息资源管理，一是政府信息定位系统，二是信息政策；但是美国至今也没有浮现一种单一、无所不包“信息政策”，只是从1980年《文书削减法》开始，确立了一种共同政策目的：削减联邦文书承担，提高政府信息资源管理效率和效益。如果说美国政府信息资源管理正在破解XYZ话，中华人民共和国则还在呀呀学语ABC。前述《让电子政务更有效益》报告中，专家们提出了几点详细建议，首当其冲第一条建议是：“应尽快制定《政府信息开放法》和《隐私保护法》，虽然在电子政务履行中咱们还需要其她许多法令，但这两条是最重要，特别是信息开放问题。”从提高政府信息透明度开始政务改革，大概落后于发达国家百年以上。好在信息公开化虽不像“举一毛”那么容易，但也不像“挟泰山以游北海”那么难，毕竟是一件“不为也，非不能也”事情。一旦下决心去做，百年差距可以在短期内迎头赶上。可是另一方面，要把握政府信息资源管理系统与集成，则要困难得多。（二）政府项目费用效益分析形同虚设从整个国民经济角度来评价政府项目，其办法就是费用效益分析。它起始于美国19依照《河港法》评价水域资源工程项目，定型于30年代，在二战期间被美国政府用来指引关于资源分派方面决策。60年代后期美国政府实行“规划筹划预算制度”，规定用费用效益分析办法对各项筹划方案进行“专门研究”，判断其经济性。各发达国家由于政府预算和政府投资项目都受到国会“以纳税人名义”制约，因此都制定有大同小异费用效益分析办法，用以评价政府项目经济合理性。世界银行、亚洲银行等国际金融机构，对各发展中华人民共和国家申请贷款项目坚持经济评价（即费用效益分析）为主、财务评价为辅筛选方针；它们和联合国工业发展署等国际组织一起，为向发展中华人民共和国家政府灌输费用效益分析思想和办法，做了许多宣传培训工作。1981年原国务院技术经济研究中心成立之后，第一次大活动就是召开“全国可行性研究与项目评价大会”，会上提出几件事情日后都得到了贯彻，其中之一就是由中心主持编制《建设项目经济评价办法与参数》。《办法与参数》1986年获国家计委采纳，并且修订工作至今未停。《办法与参数》提出了项目经济分析两个层次两套办法：财务评价、国民经济评价。国民经济评价办法也就是国际上通行费用效益分析办法，它规定从国民经济全局而不是仅仅从财务角度，对项目投入及产出进行辨认、计算、衡量，这是政府投资本应采用立场。但是，一来政府投资很少受到制约，率性而为是家常便饭；二来政府配备资源深度和广度世所罕见，竞争性领域也不轻言退出；三来虽然财务评价也经常是“可批性研究”、“为可行而研究”，敲门砖对付项目审批而已，反正政府不怕坏账。其成果，国民经济评价办法束之高阁，很少应用，实际参加资源配备官员和机构也大多不知其为什么物。前不久笔者接待了美国环保署一种代表团。对方简介说，正在和北京环保局讨论关于“柴油车改造尾气排放”项目合伙，这与燃油经济及减少微小颗粒污染有密切关系，核心因素是费用效益分析。依照美国环保署测算，改造柴油汽车效益与费用之比为16：1，改造非运动型柴油机械（建筑机械等）效益与费用之比为40：1。在美国，环保署提建议，国会讨论，这是普通性立法程序，但是“美国任何一种立法必要要有费用效益分析，中华人民共和国是这样吗？”除了赧颜相对，笔者还能说些什么？（三）政府行政绩效评估刚刚提上日程值得高兴是，针对政府行政绩效评估已经提上日程。6月，在财政部于青岛举办“绩效预算国际研讨会”上，楼继伟副部长在发言中表达（6月30日《中华人民共和国财经报》）：“建立预算绩效评价体系，为在国内建立绩效预算体系夯实基本，是下一步深化部门预算改革一项重要内建立国内电子政务绩效评估制度三步构想

容，当前财政部在借鉴国际经验基本上，正在积极摸索符合中华人民共和国国情管理制度和操作办法。”楼部长也指出了此项工作难度。虽则这些难度远非整个行政范畴而仅仅限于预算范畴，但也足以制约工作进展：“咱们当前还没有做到把政府所有资源特别是公共资产方面资源都纳入预算管理范畴，也未能精确地把握完毕绩效目的需耗费成本，还不具备科学地拟定由公共部门还是私人部门履行某些公共服务条件。在这种状况下，咱们还不具备全面履行绩效预算条件。当前，中央财政已经选取若干项目开始进行预算绩效评价试点，咱们初步设想，下一步将依照党十六届三中全会规定，按照‘统一规划，积极稳妥，先易后难，分步实行’原则，逐渐建立起与社会主义市场经济体制相适应公共财政管理体系，而科学、规范预算绩效评价体系正是公共财政管理体系中不可缺少构成某些。”二、内评估制度近期内难以建立尽管专家学者们以为应当开展电子政务绩效评估，但是由于三大制度基本全都付诸阙如，因此近期内对于实质性地推动内评估不必抱有但愿。在这三项制度中，最难当属政府信息资源管理，它操作系统比较虚泛，但又涉及到政府治理所有理念。如果没有极强勉励机制和约束机制，单凭政府“自觉革命”，制度建立将遥遥无期。次难是政府行政绩效评估。当前提出绩效预算是财政部，承担“财政支出绩效评价体系研究”是财科所，但是如果没有全政府行动，这项改革是很难推动。中央财政已选取若干项目开始进行预算绩效评价试点，咱们可以大胆预言，其中不会涉及电子政务，由于电子政务开支并不是常规财政支出，它涉及所有政府机构而不是单一机构。这样排序下来，最“容易”恐怕还是项目费用效益分析了。内评估评估主体是政府，只要政府的确“想”评估，因陋就简以项目评估方式来衡量绩效还是办得到。如果不顾及制度基本，把政务绩效评估单纯视为一项技术、一种办法、一套指标体系，那就不会有任何实际效果。（一）强行建立评估指标体系无济于事8月初，某些媒体报道说“中华人民共和国政府绩效评估指标浮出水面”。这是人事科学研究院牵头完毕课题，参加人除了学者尚有地方政府。这套指标是为了弥补地方政府原有考核指标之局限性，属于内评估范畴。指标体系含三大类、33项指标。复旦大学国际关系与公共事务学院浦兴祖专家以为，这是把“科学发展观”引入政绩评估之中一次非常好尝试（8月3日《解放日报》）。但是笔者更为赞同中华人民共和国人民大学公共管理学院张璋博士看法，她以为：“这是一种较好错误例证，可以告诉咱们向什么方向走才对的！这个体系错误之处可分三个层次。其一，谁来履行这个体系？没有！其二，指引思想是筹划思维延续。其三，指标设立也欠科学。严格来讲政府绩效不是一种管理问题，而是一种政治问题。单纯从管理角度解决政府绩效是舍本求末做法，只有从政治高度考虑这个问题才干从主线上解决。”（8月6日《中华人民共和国经济导报》）（二）可以建立粗略项目评价制度费用效益分析并非项目经济评价唯一办法，另一惯用办法是费用效果分析。两者之间重要区别有二。第一，“效益”度量是定量，并且是货币化，因而与“费用”有同一量纲；“效果”表述则是定性，非货币化，不能与“费用”相加减。第二，费用效益分析可用于不同类项目之间比较，从理论上讲可以拟定投资优先序列；费用效果分析只可用于同一类项目不同方案比较，回答“与否尚有更经济更合理方案”。台湾地区电子政务颇受某些国际机构必定。台湾官方把电子政务分为三个发展阶段，各有考核指标。从～第二阶段“电子政务推动方案”来看，一方面，指标制定和年度评奖由“行政院研究发展考核委员会”实行，因而属于以表扬为主内评估制度；另一方面，评奖指标涉及大、中、小、细四级，不同级别指标各有不同权重，都是定性评价而非货币化权衡，因而属于费用效果分析办法。咱们在考虑电子政务绩效评估时候，不妨以台湾为借鉴，建立起一种以费用效果分析为重要内容、粗略项目评价制度。虽然是一种粗线条项目评价制度，也需要政府在统筹、协调等方面付出极大努力，才干完毕制度建设并且付诸实行。需知电子政务绩效评估不是只与个别机构关于，它涉及到政府所有部门，没有大力度强制性办法是很难启动。三、外评估无需制度建设为理解全球电子政府状况，联合国公共经济和公共管理部会同美国公共管理协会，对联合国190个成员国进行了一项研究调查，分析了电子政府方式、进展和承诺。此前及此后，某些学术团队或商业机构也做过电子政务测评工作，如知名征询公司爱森哲（23个国家）、WMRC与布朗大学合伙（198个国家和地区）、哈佛大学和世界经济论坛（75个国家和地区）、英国标杆模式（16个国家）等。所有这些案例都是以网站分析、外部评价、排序比较为特点外评估，称其为“电子政务测评”比较符合实际，若称为“电子政务绩效评估”就名不副实了。普通来说，这些测评工作都不考虑（也无从考虑）投入了多少资源、投入与产出相比与否对称、与否达到了原定目的等等这些不也许从网站上得到信息。国内也有某些机构在比较困难条件下，开展了电子政务测评工作。其中最知名，一是中华人民共和国时代计世征询有限公司受国务院信息化工作办公室委托研究、并于9月发布成果报告，测评对象是36个都市市政府网站；二是北京大学网络经济研究中心受国家信息化专家征询委员会委托研究、并于10月发布成果报告，测评对象是全国257个地级市政府网站。外评估无所谓制度基本，评就是了。这种政府不介入、民间自由竞争外评估，核心问题在于如何形成品牌。大学排行榜或可作为前车之鉴。自1987至间，国内共有17个单位发布了30各种大学排行榜，但是都未能获得权威地位。民间评估成功之作也是有。80年代中期曾经有若干机构都搞经济形势分析预测，但坚持到今天、得到国内外公认只剩一家，就是中华人民共和国社会科学院数量经济与技术经济研究所。它每年春秋两本蓝皮书，是中华人民共和国经济形势分析与预测权威报告。即便是外评估，恐怕也还存在着某些制度障碍，使得评估方式只能局限于网站分析，而难以提高到“公共满意度测评”这一高档阶段。公共满意度（publicsatisfaction）是民意（publicopinion）一种，因而公共满意度测评成为民意测评一种分支。在美国，民间测评具备深远历史基本，可追溯到19世纪中期对美国总统选举民意测验即假投票或非正式投票