湿地生态补偿制度简论样本

湿地生态补偿制度简论王凤远（西南政法大学，重庆400031）摘要：建立湿地生态补偿制度，可以运用经济手段来解决湿地区态建设资金来源问题，协调公益性湿地保护与地区发展之间冲突。文章在对湿地进行科学界定基本上，对湿地生态补偿制度含义、建立湿地生态补偿制度必要性、补偿主体、补偿范畴、补偿原则和补偿方式等方面进行探讨，具备重要理论价值和实践意义。核心词：湿地生态补偿一、湿地界定对湿地内涵和外延进行立法层面界定，关涉湿地立法保护对象类型、范畴、边界明确。中华人民共和国现行湿地立法尚未对湿地概念进行界定，由于湿地概念不清导致实践中湿地管理与保护缺位或错位现象很普遍。有些地方虽然想保护湿地也不懂得其“四至”定在哪里。反过来，挤占、破坏了湿地也不懂得。笔者在此对湿地定义进行简要探讨。湿地（wetlands）中英文原意都是指过度湿润土地。在湿地研究和保护中如何鉴别湿地还存在不少分歧，对什么是湿地当前尚无统一结识，这很大限度上影响了湿地有效保护和合理运用。据记录湿地定义已超过50种，最早湿地定义出当前1956年美国鱼类和野生动物保护组织（U.S.Fish&wildlifeService）一本题为《39号告示》出版物中，该书将湿地被定义为：“被浅水和有时为暂时性或间歇性积水所覆盖低地。涉及草本沼泽、木本沼泽、泥炭藓沼泽、湿草甸、池沼、淤泥沼泽以及河漫滩，生长挺水植物浅水湖与池塘。但河流、水库和深水湖泊等稳定水体不涉及在内。由于这些水体不具备暂时性积水而对潮湿土壤植被发展几乎毫无作用。”这个定义强调了浅水覆盖在湿地特性形成中主导作用。也就是说，由于长期或相称长时间浅水覆盖，形成了特殊土壤--湿土(Moist-soil)，发育了适应这种土壤挺水植物。可见，最早湿地定义着重强调湿地作为水禽生境重要作用，对水深等详细水文指标并没有进行限定。1979年美国鱼类和野生动物保护组织在其《美国湿地和生境分类》研究报告中，提出了新湿地定义：“湿地是指处在陆地生态系统和水生生态系统之间过渡地带，其地下水位普通达到或接近地表，或处在被水淹覆状态。它至少具备下列三个属性中一种属性：1.周期性地以水生植物为优势种；2.基底以排水不良水成土为主；3.每年在植物生长季节有某些时间处在水浸或水淹状态。”这一定义将湿地限定为从陆地到水体过渡区，对湿地属性决定因素--水文条件进行了界定，并且只要具备3项指标中一种区域即可被以为是湿地，因而该定义包容性较强，现已被美国广泛接受。1971年2月2日，来自18个国家代表在\o"伊朗"伊朗拉姆萨尔订立了《关于特别是作为水禽栖息地国际重要湿地公约》（简称《湿地公约》），该公约于1975年12月21日正式生效，至4月，已有154个缔约方。该公约给出了湿地定义，规定：“湿地系指天然或人造、永久或暂时之死水或流水、淡水、微咸或咸水沼泽地、泥炭地或水域，涉及低潮时水深不超过6米海水区。”同步，《湿地公约》指出湿地可涉及与湿地毗邻河岸和海岸地区，以及位于湿地内岛屿或低潮时水深超过6米海洋水体。依照这个定义，湿地除了水陆过渡带以外，不但涉及水渠、稻田与池塘等人工湿地，还涉及河流和湖泊等。《湿地公约》对湿地定义被以为是比较权威湿地定义，几乎所有缔约国都参照或直接引用了《湿地公约》湿地定义，如比利时、法国等。中华人民共和国1992年加入该公约，此后许多湿地保护和管理部门使用《湿地公约》中湿地定义。中华人民共和国官方湿地定义最早出当前1987年《中华人民共和国自然保护纲要》，该文本分别给出“沼泽”和“海涂”定义，然后指出沼泽和海涂合称湿地。随后，1991年环境科学出版社出版《环境科学大辞典》将湿地定义为：“陆地和水域交汇处，即地表有暂时或永久浅层积水，以水生植物为优势种，涉及沼泽、海涂、湖滩、湿草地及浅水湖泊。”1994年《中华人民共和国湿地生态环保规划》基本上仿照1979年美国鱼类和野生动物保护组织定义，但规定了每年生长季节底层土被水淹4个月以上详细水文条件。由国家林业局、水利局、国家海洋局、农业部、国家环保总局等17个部委共同编制《中华人民共和国湿地保护行动筹划》采用了《湿地公约》湿地定义。从此，《湿地公约》湿地定义成为中华人民共和国官方权威定义。按照该定义，所有季节性或常年积水地带，涉及沼泽、滩涂、湿草甸、泥炭地、河流、湖泊、洪泛平原、河口三角洲、珊瑚礁、红树林、盐沼、低潮时水深不超过6m海岸带以及水稻田、盐田、水库、鱼塘、运河等，均属于湿地范畴。上述湿地定义分为广义和狭义两种类型，两者重要区别在于湿地与否涉及陆地开阔水体。美国湿地定义是狭义湿地定义，将湿地限定在陆地生态系统和水域生态系统过渡地带，不涉及河流、水库、深水湖泊等开阔水体。狭义湿地定义普通强调湿地生物、土壤和水文条件互相作用，反映了湿地生境多样性特性。《湿地公约》湿地定义是广义湿地定义，只指出什么地方可划为湿地，不规定湿地水文等特性，湿地也不限于水陆交界地带，许多水域可归为湿地，如河流、湖泊等稳定水体。狭义湿地定义在湿地保护管理实践会晤临这样困境：一种水体也许只有一某些因有挺水植物等可划为湿地，另一某些也许不具备如此特性而不属于该湿地范畴，这样就会浮现人为地割裂一种自然生态系统整体不合理现象，不利于对湿地生态系统实行管理。固然广义湿地定义虽有助于在更广泛领域内开展湿地研究和保护工作，但在一定限度上因范畴过大而也增长了在实践中进行湿地保护困难。并且，因其把天然湿地和人工湿地相提并论，自然湿地原有许多功能也许不会得到更大注重。笔者觉得，可以从保护湿地整体角度对湿地概念内涵和外延进行界定。随着系统生态学发展，过去那种仅仅把湿地作为一种土地类型看待观点已经受到质疑。湿地定义应当可以给湿地管理者一种较大选取空间，为湿地生态系统管理实行奠定基本。湿地水文、土壤、气候等因素互相作用形成了湿地生态系统整体，任一因素变化都会导致湿地生态系统整体变化，需要应用生态系统方式对湿地及其因子进行管理。知名环境法学者NicholasA.Robinson提出需要用新办法--生态系统管理--来保护环境。综合广义和狭义湿地定义长处，湿地立法对湿地界定，应在遵循《湿地公约》湿地定义前提下，恰当借鉴其她国家做法，依照湿地特点和法律可操作性需要，结合中华人民共和国实际状况对湿地进行界定。对湿地进行界定，既要反映湿地典型水文特性，又要避免人为切割湿地生态系统整体现象。基于以上结识，笔者以为，湿地是指天然或人工、长期或暂时之沼泽地、泥炭地，带有静止或流动淡水、半咸水或咸水水域地带，涉及低潮位不超过6m滨岸海域。为了维护湿地生态系统完整性，基于湿地生态系统管理单元所需空间尺度需要，在特定状况下湿地也可以涉及其她季节性或常年性积水地段，如河流、湖泊、水库及低潮时水深超过6m海岸带等区域。天然湿地普通仅指水陆过渡区沼泽、海涂、湖滩、湿草地及浅水湖泊等暂时或永久浅层积水地区。人工湿地普通指水塘、农用泛洪湿地、灌溉地及其她人工蓄水区等。天然湿地具备重要生态价值，湿地生态补偿制度中湿地仅指天然湿地，即水陆过渡区沼泽、海涂、湖滩、湿草地及浅水湖泊等暂时或永久浅层积水地区。二、湿地生态补偿制度涵义及必要性（一）湿地生态补偿制度涵义当前，“生态补偿”一词在学术界尚未形成统一结识，英语国家普通是用“生态系统服务付费”（paymentforecosystemservicesorpaymentforecosystembenefit）这一术语。生态补偿是环境资源外部性内部化经济手段，至于究竟仅仅是正外部性内部化，还是既涉及正外部性内部化又涉及负外部性内部化，学界尚存在不小争议。笔者以为，生态补偿制度环境资源正外部性内部化制度，其因素有如下三点：其一，国内环境损害补偿、环境污染防治等针对环境资源负外部性已有较完善制度保障；其二，中华人民共和国现实迫切需要建立和完善环境资源正外部性行为经济勉励制度；其三，一种法律制度应重点解决一种方面问题，如果包罗万象地去解决所有问题反而一种也解决不好。建立生态补偿制度目是保护自然环境，不论是通过对自然生态系统直接补偿途径，或者是通过对生态环境建设者奖励或利益补偿办法勉励生态保护行为，都是为了实现这个目。建立湿地生态补偿制度，可以运用经济手段来解决湿地生态建设中资金来源问题，协调公益性湿地保护与地区发展之间冲突。由于，在湿地建设中，往往存在湿地生态保护与社区居民或生态移民发展权之间冲突问题。如何协调湿地生态保护与经济社会发展之间关系，是中华人民共和国湿地建设过程中面临一种急需解决问题。湿地生态补偿制度是指湿地生态服务功能运用者对湿地环境建设者因建设湿地环境而损败北益恢复与弥补，以及湿地生态服务功能运用者直接对湿地生态环境补偿，例如，湿地运用者对湿地生态补水费用买单等。下文分别对中华人民共和国建立湿地生态补偿制度必要性、补偿义务承担主体、受偿主体、补偿范畴、补偿原则、补偿方式等几种方面进行探讨。（二）建立湿地生态补偿制度必要性--扎龙湿地案例分析扎龙湿地位于岛裕尔河下游，其重要生态服务功能有如下几种方面：其一，保护松嫩平原生态系统，它和嫩江以西湿地一起形成过渡带，保护作为东北粮仓松嫩平原，调蓄洪水，维持地下水位，防止松嫩平原土地沙化，调节松嫩平原气候，净化水质；其二，为中华人民共和国和世界保护物种，区内生物多样性丰富，有鸟类236种，哺乳动物20种，两栖类4种，以及植物500各种。扎龙湿地有“鹤故乡”之称，当前世界共有15种鹤类，该区就有6种（中华人民共和国共有9种）；其三，扎龙湿地有很高生物生产力，普通年产10万吨芦苇、多吨鱼类、各种药用、食用、饲料和纤维植物产出。但是，扎龙湿地近年来持续发生干旱和火灾，严重影响扎龙湿地生态系统平衡，区内自然环境恶化，必要人工补水才干解决保护区生态需水问题。在水利部和黑龙江省政府支持下，黑龙江省中部引嫩管理处自以来从150公里以外嫩江引水，对扎龙湿地进行人工补水，补水拯救了扎龙湿地，受到社会广泛赞誉。但是，对扎龙湿地人工补水却存在难觉得继问题，当前引嫩水利工程有限公司为扎龙湿地人工补水成本已高达3156万元，除了水利部和黑龙江省政府支持1000多万元，距补水成本有多万元缺口，实行单位已无力承受。尽管已经向湿地区内因供水而受益苇农和渔民收取了某些水费，但每年局限性100万元数额远远不能维持扎龙湿地补水持续进行。谁为扎龙湿地人工补水巨大成本买单，如何形成一种良性长效补水机制已是迫在眉睫问题。建立湿地生态补偿机制，让所有扎龙湿地受益者为湿地补水付费，已为现实迫切需要。三、湿地生态补偿制度重要内容（一）湿地生态补偿义务承担主体湿地生态补偿法律关系补偿义务主体是指负有湿地生态补偿义务行政机关、法人和其她社会组织以及自然人。正如前文所述，湿地具备重要生态效益、社会效益和经济效益，是国家许多重要重要物种储存库。从湿地建设中受益不但是湿地内人、公司等，湿地所在地整个区域、有关国家，乃至全世界都受益。湿地生态补偿义务承担主体是所有湿地生态服务功能使用者或受益者，所有湿地生态服务功能使用者都应为其使用而付费，成为湿地生态补偿义务承担主体。结合中华人民共和国实际状况，湿地生态补偿义务承担主体重要有如下几类：1.受益国一种主权国家是该国对外、对内一系列环境资源保护法律关系主体，也应是生态补偿义务承担主体。国家、地区之间在环境资源占有、分派上存在着不公平现象，湿地生态系统服务功能提供国未能得到受益国经济补偿。市场失灵问题在国际上同样存在，“免费搭车”现象相称普遍。湿地具备全球效益，湿地生态效益受益国应向湿地所在地国家提供生态补偿资金，这是公平原则规定。2.有关公司分布在湿地范畴内或者临近湿地周边公司，普通是湿地生态服务功能直接受益者，例如，临近保护区周边公司可以运用湿地水质净化功能排放一定量污染物等。按照受益者补偿原则，这些有关公司应当成为湿地生态补偿义务承担者。3.政府湿地提供清洁水价值、防洪价值、保持土壤价值、优美自然景观价值、保护生物多样性价值、碳汇价值等生态服务功能受益者有些是本地人，有些是全社会（如生物多样性保护）。湿地所在地政府和中央政府作为受益者集体代表，也作为公共物品提供者，也应当是湿地生态补偿中提供补偿主体。4.湿地内苇民、农民、渔民及其她类似受益者湿地保护，可以使保护区内苇民、农民、渔民及其她类似受益者增长收入，她们也应为湿地环境建设支付一定费用。5.湿地管理机构湿地是经济价值和生态价值较丰富区域，如湿地优美自然环保可以带来丰厚旅游收入。湿地管理机构作为湿地管理者有丰厚旅游收入，是湿地生态服务功能受益者，也应作为湿地生态补偿义务主体之一。6.普通公民湿地提供碳汇、重要物种栖息地、补给地下水等功能受益者涉及了普通公民，因而，普通公民也应通过市场手段或其她社会化手段支付一定湿地生态补偿费用。湿地生态服务功能使用者详见下表：湿地提供生态服务生态环境服务使用者保护区保护区周边地区中华人民共和国世界各国丰富物产√涵养水源√√水质净化√√景观价值√√√核心性湿地生态功能（候鸟中转地、地下水保持区，或其她未知生态系统功能）√√碳固定√√生物多样性保护（野生动植物如大鲵栖息地）√√表：湿地生态服务使用者（二）湿地生态补偿受偿主体湿地生态补偿受偿主体是指基于保护湿地而向社会提供湿地生态产品、从事湿地生态环境建设或使用与湿地有关绿色环保技术，或者因其居所、财产位于湿地致使其生活工作条件或者财产运用、经济发展受到限制，依照法律规定应当得到物质、技术、资金补偿或税收优惠行政机关、法人和其她社会组织以及自然人。重要有如下几类：1．湿地生态环境建设者依法从事湿地生态环境建设单位和个人应当得到相应经济或实物补偿。例如，因湿地保护而退牧还草、禁牧、休牧牧民应予以相应粮食和饲料等费用补偿。2．湿地所在地方政府和居民湿地是对湿地生态环保具备重要意义地理单元。在该区域范畴内及其周边地区，生态环保原则往往高于其她地区，普通需要对本地经济活动设立较多限制，如，自然资源开发受到限制或禁止等。湿地所在地方政府和居民因而付出较大机会成本损失，应得到补偿。以三江源湿地为例，为保护“三江”河水免受污染、避免源头水土流失发生和保护野生动植物，那里几乎停止了一切资源开发和运用活动。本地政府财政收入因而大大减少，严重影响地方教诲、医疗、交通和其她公益事业发展，居民就业机会也受到明显影响，生活水平大幅度下降。本地政府或居民为三江源湿地生态建设付出了较大机会成本，应当得到相应资金、实物、优惠政策、技术等补偿。3．湿地环保技术研发者及使用者为保护湿地生态环境和自然资源而进行有关技术开发、研究、教诲、培训单位和个人，以及那些积极积极采用这些技术公司，都是湿地生态系统服务功能间接提供者，对上述行为人也应当给以合理补偿。4．合同一方当事人从国际、国内生态补偿案例来看，生态补偿既有政府主导型公共财政支付体系，也有运用市场手段，如，排污权交易、生态标记等各种形式。湿地生态补偿也应当涉及这些内容，有关合同一方当事人也是受偿主体。5．国家国家既也许是湿地生态补偿给付主体，也也许是湿地生态补偿受偿主体。国家普通通过征收各种自然资源税费来筹集资金，维持生态环境建设和保护活动，并向社会和全体公民提供足额生态产品和服务。在国际上，湿地生态服务提供国可以作为受偿主体，接受湿地生态效益受益国提供生态补偿资金。6.湿地管理机构湿地管理机构既也许是湿地生态补偿给付主体，也也许是湿地生态补偿受偿主体或补偿对象。湿地管理机构通过维持湿地生态环境建设和保护活动，并向社会和全体公民提供足额湿地生态产品和服务。当湿地生态环境浮现问题时，湿地管理机构可以作为湿地生态代理人接受湿地生态补水费用等补偿，以进行生态补水等活动。（三）湿地生态补偿范畴湿地生态补偿范畴是指在当前社会经济条件和公平观念下，对因湿地生态环境和湿地资源保护活动以及有关研究、教诲活动等所发生，依照法律规定或合同商定应当予以补偿经济损失或费用支出。湿地生态补偿范畴比较广泛，重要有如下几种方面：1．湿地生态环保、建设等各种行为实际费用支出；2．社区居民和本地政府因保护湿地生态环境而承受机会成本损失；3．依照生态补偿主体之间合同商定所支付补偿费用；4．关于湿地生态环保教诲、科研等费用；5．其她湿地生态保护费用。（四）湿地生态补偿原则生态补偿原则是指补偿时据以参照条件，重要涉及生态补偿客体自然资本、生态服务功能价值以及环境治理或生态恢复成本。生态补偿普通是经济性补偿，经常以货币价值方式进行衡量。对于生态保护补偿原则核算，重要有两种办法，一是对生态服务功能进行价值评估，二是对生态服务功能提供者机会成本损失进行核算。湿地生态补偿原则，从理论上来讲，是介于湿地生态服务功能价值与保护湿地生态系统机会成本之间。生态补偿原则应不高于该湿地提供生态服务功能价值，同步不低于保护该湿地生态系统机会成本损失。因生态系统服务功能价值精确评估当前还存在不少技术性困难，湿地生态补偿原则详细数额往往参照湿地保护成本和因湿地保护活动而承受机会成本损失之和。湿地保护成本应涉及湿地湿地保护实际支付费用、付出劳力、实物等成本，加上基于因湿地保护活动而承受损失。这里机会成本损失既涉及直接损失，也涉及因湿地保护活动而导致发展机会丧失所导致间接损失。固然，某一种湿地补偿原则详细数额也可按照补偿者支付意愿协商解决。（五）湿地生态补偿方式湿地生态补偿方式可分为直接补偿方式和间接补偿方式，直接补偿方式有如下几种：一是货币补偿，如补偿金、补贴、财政转移支付等；二是实物补偿，予以受偿主体一定物质产品；三是智力补偿，即向受偿主体提供智力服务，如生产技术征询，输送各级各类人才等；四是政策性补偿，中央政府予以地方政府、上级政府予如下级政府或各级地方政府予以其管辖范畴内社会成员某些优惠政策，使受偿者在政策范畴