社会公共管理 乡村振兴背景下安顺市江龙镇农村基层治理困境与途径

I前言乡村振兴背景下的农村基层治理，就是以有效的基层治理为基础，为乡村振兴营造平安和谐的社会环境，推动乡村建设顺利进行，同时又促进农村基层治理的有效。改革开放尤其是开展脱贫攻坚工作以来，随着江龙镇经济的发展，小康社会的建设，特别是乡村振兴战略的逐步实施，江龙镇乡村社会有了明显的进步，人们的需求也随着社会的变化而变化，但江龙镇乡村治理的工作已显现出滞后的迹象并导致许多问题难以解决，所以同步地强调江龙镇乡村社会治理的有效性，是有重要现实意义的。显然，这正是乡村振兴战略作为时代背景应有的意义。2017年10月，十九大报告提出了乡村振兴战略，和二十字的总要求，并且重点强调“治理有效”。2018年，中央发布一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，进一步对乡村治工作进行了深入的部署，对乡村振兴战略工作的进一步的筹划。2018年9月，中共中央和国务院联合印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，对乡村振兴战略下乡村治理工作进一步做出安排，对以健全现代化乡村治理为主要目标的一系列问题进行了重大规划。具体包括健全现代化乡村治理体系、健全基层党组织队伍建设、加强党员建设和整体体系建设，从而起到带头模范作用。2019年中央一号文件对完善乡村治理机制又进一步作出安排，要求基于乡村振兴战略的大背景对当前乡村治理机制进行完善，进一步提高乡村治理能力。一方面保持农村内部的稳定和团结，另一方面推动农村的精神文明建设和相关法治建设。2019年6月中央下发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，对乡村治理工作作出全面安排。2020年初，中央下发的一号文件，就加强农村基层治理作出一系列安排部署，对新形势下的乡村治理工作进行了相应的调整。第1章江龙镇乡村振兴战略实施过程中的问题和困难1.1江龙镇乡村振兴中的问题和困境我镇的乡村振兴战略是从脱贫攻坚工作的余热中起步的，问题和困难自然不少，这本身是不可避免的现象，关键是，江龙镇需要及时调查研究，发现问题并分析出问题的原因，才能找到解决问题的方法。现在，江龙镇与全县、全市其他乡镇一样，继续巩固脱贫攻坚成果，并展开了乡村振兴的建设步伐，厕所革命、宜居乡村创建、推进高质量发展等工作开始发力，同时，一些利益相关方的问题也开始出现。1.1.1产业兴旺中的治理困境江龙镇自开展脱贫攻坚工作以来，政府一直将推动产业发展产业作为脱贫功家重要措施，多方争取资金，加大对产业的投入，并扶持新型农业经营主体。2014年投入产业脱贫攻坚资金105.18万元，建成1000亩的蔬菜种植基地、种植100亩李子果园、四联大棚2个。2015年投入产业脱贫攻坚资金436.79万元，增加李子种植到3450亩、软子石榴500亩等。2016年投入产业脱贫攻坚资金245.3万元，发展杨梅种植780亩、李子500亩、牛150头、现代采茶制茶流水线1条。2017年投入产业整合涉农资金1057.075261万元，建成茶叶基地1308亩、养鸡29080羽、辣椒种植537亩、肉猪150头等、食用菌60500棒，食用菌大棚4800平方米。2018年投入产业整合涉农资金324.265万元，建成生姜种植917.745亩、肉猪200头、黄精140亩、养鸡6853羽。2019年投入产业整合涉农资金820万元，建成生姜400亩、芋头125亩、养鹅6250羽、养鸡14000羽、养牛270头、蔬菜种植935亩、育苗大棚6614平方米。2020年投入产业整合涉农资金1808万元，直补到户类项目已竣工验收，据实兑现补助，渔业、养鸡、育肥牛、茶叶、中药材等入股类项目正在按计划推进。可以看出，江龙镇对产业的投入确实很大，但也存在许多困境。比如江龙镇某村种植了300亩的蔬菜，由于市场饱和卖不出去，虽然贫困户在其中务工增加了一定的收入，但蔬菜种植亏本，没有了发展基金的积累，蔬菜种植项目无法发展扩大再生产。这其中，就有个产业发展模式的困局，体现为社会基层治理就是，镇村作为治理主体，在产业发展中应该怎样保证符合市场法则？市场需求是瞬息万变的，商机稍纵即逝，而作为村级自治组织的村委会，应该形成怎样的机制，才能决策于市场的风浪中取得效益，获得成功。但如果是一家一户的分散种植，又会成为小农经济，产生不了规模效应，产业难以壮大；如果投入龙头企业、种植大户，不可避免地许多村民会认为镇政府是在扶持富人。这种心理的产生，必然会引发社会的不良因素，成为基层治理的潜在问题。1.1.2宜居乡村创建中的治理困境今年以来，江龙镇按照“四清两改四严禁”要求，将宜居乡村创建工作持续推进，集中整治了私搭乱建，乱堆乱放，乱倒乱排等不良生活积习。半年来，共清理各种垃圾数千吨，农户的房前屋后杂物堆放变得有序整洁，街道清洁卫生。但同其他乡镇一样，垃圾乱丢、杂物乱堆、污水乱排的现象又有反弹。本来，宜居乡村创建工作，是为了缩小城乡差距，为乡村提供更多的公共设施和公共服务，创建干净、整洁、美观的农村宜居环境，出发点和落脚点都绝对没有问题，但问题是，长期形成的不良生活积习一时间难以改变。还有正如部分村民所说，如果我有富裕的钱，生活过得悠闲了，不用你们天天来家里督促，我吃饭找不到事做就会打扫卫生。这话说的虽然不那么在理，但恰恰反映了很深的农村基层治理问题。宜居环境的创建，经济发展是基础。贫穷不能说就不讲卫生和美观，但富裕了容易改变不良的生活积习。还有在宜居乡村创建中，涉及到拆除村中一些危旧老房，因为这些危旧老房不但影响美丽乡村的感官，还存在安全隐患，拆除危旧老房是没有问题的，但这其中同样也有这样一些治理的问题。比如拆除的怎样赔偿，该不该赔偿；修建机耕道占用农户耕地该不该补偿；动员农户拆除房前屋后私搭乱建，农户不愿拆除怎么办等等。如果处理不好，必然会引发社会治理问题。1.1.3乡风文明创建中的治理困境“文明在行动·美丽在贵州”的文明创建见活动，在贵州、在镇宁、在江龙镇也开展了多年，确实对提升江龙乃至贵州的文明程度起到了很大的作用。在乡村振兴工作的推进中，倡导文明新风，开展移风易俗，创建文明乡村更是得到了加强。这对于一个地方，一个民族来说，绝对是进步的标志，但问题的关键是，在金钱和利益面前，不要说农村，就是城镇，又有几人能够守住文明的底线。可以说，为了提高村民的文明素质，江龙镇政府要求各村都制定了村规民约，这些村规民约中都规定，村民要勤俭持家、节约资源、讲究公德等等，但是一涉及到钱，就没有办法了。比如某村一养殖户每天放牛，都会有一些牛粪排泄在大街小巷，村委会要他交一定的卫生费用，可他坚决不给，同时还说，你们这是不支持发展养殖业。强行罚款吗？一是没有谁有处罚权，二是谁也不会为公共利益去得罪他。这样一来，这个村的卫生环境越来越差。这类事情如果处理不好，显然就是治理没有成效的问题。总之，乡村振兴战略是乡村全面发展的主动助力，是彻底改变江龙镇农村面貌的的集中动员，是全面建设小康富裕社会的总号令，定然会被历史重墨记载。但新的发展必然会带来新的困境，出现这样那样的问题，是很正常的。关键是我们必须及时地进行切实调研，及时地发现问题并能够加以总结，寻找到解决问题的方案方法，指导乡村振兴事业的推进，减少不必要的损失和成本，使乡村振兴战略的效益最大化。1.2乡村振兴进程中治理困境的原因从以上江龙镇乡村振兴起步途中存在的阻碍因素来看，可以总结出这样的结论：羁困乡村振兴工作推进的因素不在乡村振兴战略本身，而在于农村基层治理的德治、法治、自治效率仍然弱效和滞后，主要体现为。1.2.1法律宣传不够通过走访发现，（1）江龙镇镇大多村的宣传栏中没有相关法律方面的资料，大多只是听村干部说说，了解甚少。没有利用多元的方式广泛宣传，比如微信建群、喇叭广播、法律讲堂入村、新闻媒介、宣传栏、张贴法律宣传画等。（2）法律机构不健全。江龙镇虽然有司法所，但是其辖区内村级的法律机构不健全，比如某村赵某遭受丈夫长期殴打还得一直默默忍受。出现上述问题说明村级法律机构有以下问题：一是负责村级司法工作的调解人员数量不足。二是一些村调解人员的法律素质参差不齐，水平有限。在走访中有的村民反映，负责调解工作的人员也不是很懂。三是缺乏相应的监管，导致司法人员不能全心全意为人民谋便利，降低村民的法律信仰。1.2.2传统价值体系衰减在乡风文明创建活动中，江龙镇虽然通过开展好人好事，开展“好儿媳、好婆婆、好妯娌”主题活动，但发现并未取得好的效果，传统的价值体系仍旧趋于衰落，究其原因分为如下几点：一是评选规则不科学，评选缺乏严谨性，没有固定的规则，随意性很大。二是现代网络的快速发展影响人们的价值观，不仅影响大人的价值观，孩子的价值观也发生变化，致使传统价值一代一代弱化。1.2.3村规民约作用微弱自治章程、村规民约等民间法“既是国家法律、政策化的地方化版本，也仍然是村民共信共行的行为规范，是农村治理的重要规则”[1]。在实际走访的过程中发现，当问到江龙镇一些村村民，“如果您村有村规民约，执行效果如何？”问题时，有21.13%的人认为执行效果很好，认为执行效果不好的也高达27.21%。出现上述结果的原因一是制定过程中村民的参与性不高。其次是，江龙镇一些村村规民约形式单一、内容笼统，因而约束力较差。1.2.4自治、法治、德治融合不到位在进行乡村治理过程中，自治、法治、德治并不是独立的，是有机的统一体，既缺一不可又紧密联系。有机结合并非三者的简单相加和组合，而应将其视为一个有机整体，体现“乘数效应”[2]。在走访过程中发现这“三治”虽然在江龙镇基层治理中都发挥着作用，但是却没有有效的融合，这也是制约乡村治理进程的一个重要因素。第2章江龙镇乡村振兴过程中基层治理的途径随着社会的发展和进步，现在江龙镇的乡村已经不是原来单一的小乡村，我们必须紧跟时代的步伐，针对乡村振兴背景下江龙镇乡村治理面临的问题提出切合实际、有针对性的解决对策。只有解决了乡村治理面临的问题，才能满足人民的利益需求，才能助力乡村振兴战略。2.1推进农村基层党组织建设江龙镇农村基层党组织虽然是最基层的党组织，却是国家在农村最重要的党组织，推进基层党组织建设可以改变其软弱涣散、威信不高的困境。所以一是要优化内部结构，培养优秀的乡村精英、大学生村官等成为党员队伍的一份子，提高党组织的人才储备能力。二是加强对党员组织章程、政策和纪律的学习。在农村治理过程中，党员应该起到政策的“宣传者”和“行动者”的作用。三是要有改革创新能力，狠抓工作能力。2.2建设农村带头人队伍江龙镇基层党组织必须要注重带头人的队伍建设，一方面从上级部门中吸纳相关人才，采用组织安排驻村的方式让更多的人才参与到农村的建设中去，另一方面要有乡村人才储备，江龙镇建立了专门的人才库，从本地的乡村精英入手，将这类乡村精英吸进农村的带头人队伍中来，激发青年干事创业的热情，为乡村治理、乡村振兴输入新鲜活力。同时优秀的毕业生也是带头人队伍的重要来源，将大中专毕业生培养其成为基层发展的企业家、种养殖大户。让他们与农业产业化项目相结合，形成了“企业+党支部+农户”的治理模式。只有在乡村治理过程中学习好的典型、好的模式，只有在实践中不断优化组织队伍，才能不断的提高自我革新能力，才能在推进乡村善治的过程中发挥好领导者和组织者的作用。2.3筑牢自治基础，让村民自治充分体现村民自治是我镇乡村最直接、最廉价、最有效的治理手段，然而在新时代新环境下江龙镇在乡村治理工作也出现了不少的问题，阻碍着乡村善治的进程。面对这些问题，我镇应该迎难而上，坚持“自治”为基，建立起民主的自治体系，让村民参与到乡村建设中来，共同为乡村善治提供坚实的基础。2.4深化村民自治江龙镇在推动乡村治理中，一方面，重视村民这一中坚力量在乡村治理中的主体地位，让他们在乡村治理中充分认识到自己的作用，调动村民发挥好自己主人翁的积极性、主动性和创造性；另一方面，村两委应科学分工。村党支部就是农村的当家人，它是总览全局的，领导着村民委会完成村里的各项工作。党支部在村里是村民委员会的方向盘，始终把握着乡村治理的前进方向，村民委员会也需认识到自己的位置，摆正姿态，在乡村治理中转变职能，提高为社区提供公共服务的水平、加强村民自治的水平，坚持把分内事做好；最后，需要引进更多人才参与到乡村治理中，像乡村精英、退休职工、新乡贤、各种社会组织等都是乡村治理中强有力的主体队伍，他们可为村级发展出谋划策，给村里发展增添新的活力，从而形成一定的模范作用，带动越来越多的农民参与到农村治理的大工程上来，为建设新时代背景下的新农村贡献出自己的力量。2.5保障乡村法治功效，让法律在村民中有权威乡村的善治是基于法治的前提下进行的，法治环境的建设能够让每个村民都能从中获益。法治在乡村治理的环境下所形成的行为规范就是所谓的“乡规民约”，是一种不成体系的民间法律，在传统的社会中能够取得一定的效果。传统的乡村社会对法治工作的开展存在一定的漠视，村民之间的行为规范更多的是基于传统的村规民约而展开。这种情况在新的时代必须得到改善，在当前的形势下，江龙镇政府应该引导和增强农村基层干部和农民树立法律信仰，不断加强和完善农村法治建设，让干部起到“法治带头人”的作用，让农民享受合法权利，将农村法治贯彻到乡村治理的整个过程中。一是要运用多元的方式营造村民普法宣传的氛围，使法治思想浓厚。要利用党员干部的模范带头效应引领村民，采用多种渠道和形式向村民传播法律知识。加强村民学法、用法、守法的意识和主动性。这样就会让村民更了解法律，知道如何在日常生活中用法，让法律用到老百姓的真实案例上，避免百姓受冤，解决村民因为缺乏法律知识而上当受骗的情况。二是要完善乡村法律服务体系。法治建设和乡村的基础法律制度建设分不开，这是习近平总书记提出的法治最后一公里的重要内容。江龙镇在完善法律服务体系时应加强法治的组织建设，让村民明白法律能够成为生产生活中的重要组成部分，在解决相关矛盾、维护自身权益等方面积极运用法治武器，并形成遵纪守法的良好习惯。让百姓在遇到法律困难时能够找到组织，心里不害怕，心里有依靠。其次，在农村引进中介组织帮助法律援助的实施，使农村运用法律成本显著减少。对法治宣传模式进行创新，利用新型的普法渠道构建起法律服务体系的根基。比如利用发达的短信、微信、QQ等渠道进行普法宣传，把有益于百姓的法治习惯根植于农村的文化之中。同时还要注意对基层的法律援助工作进行落实，让村民在日常生活中切切实实的感受到法律的存在，享受到法律的好处。2.6促进乡村文化建设，强化德治氛围营造江龙镇在当前乡村治理的环境中，把文化建设提升到一个新的高度，从根本上重视乡村的文化建设。乡村文化建设是乡村治理工作的风向标，应充分利用乡村大舞台、农家书屋、科技下乡等文化活动来提升村民的道德修养，丰富村民的精神世界。要结合新时代乡村振兴战略对文化建设的要求进行工作调整，加强村民的教育和再教育，提升村民的基础文化素质，保证村民的文化需求得到相应的满足，进而可以更好地开展德治工作；向社会宣传当前丰富多彩的乡村文化工程，为不同乡村传统文化的传承提供载体，形成自身的文化特色和文化优势[3]。乡村的文化建设在乡村治理工作中占据着十分重要的地位，乡村治理工作和乡村文化建设之间互为因果，两者能够共同进步、共同高效率的开展工作，进而为乡村发展打下坚实的基础。村规民约又是乡村德治的重要组成部分，因此应该发挥好乡规民约的作用，进而推动乡村德治水平。江龙镇每个村都制定村了规民约，在制定时应该让村民广泛参与，采纳广大人民群众的意见，使每一位党员、村民代表、村民建言献策。在“讲文明、树新风”的新时代风气下对村民的言行举止进行了维护，从根本上改善了村民的道德素养。道德教化是中华民族几千年历史形成的一套治理体系，江龙镇结合当前乡规民约的实际需求对道德教化进行改进，让德治成为规范乡村生活的另一个保障，加大力度完成对村民道德观念的引导，推动家庭美德和社会公德等价值观的施行，进一步美化乡村的实际环境。同时加强美德的传播，用好人好事影响身边的人，让乡村变成一个互帮互助、尊老爱幼的美丽乡村。春风化雨润人间体现的就是乡村德治在乡村治理中发挥的效果，这样就为实现乡村善治铺好了道德之路。2.7“三治”融合，乡村振兴乡村治理要想实现有效治理，必须进行“三治融合”，使自治、法治、德治这“三治”在各自基础上进行提高，提高之后再才能更早的实现乡村治理的现代化。完善融合机制需要因地制宜，结合当地实际情况采取适合本村的方式。完善融合机制就需要政府下放权力，转变政府职能。为确保政府公共服务职能的履行，完善融合机制，江龙镇基层政府做到思想和理念的转变，秉公执法，坚持法治路线，改进工作方式与方法，提高政府人员素质和政府运作效率，将乡村自治真正的归还给广大人民群众。培育融合理念需要让党员、干部、普通群众心里知晓，提高知晓率，让乡村治理主体做到心中有数。党员、村干部要学会运用自治、法治、德治思想进行治