土地管理制度视角下现代中国城乡土地利用的规划演进

土地管理制度视角下现代中国城乡土地利用的规划演进一、本文概述随着中国经济社会的快速发展，城乡土地利用规划问题日益凸显，成为影响国土空间布局优化、城乡协调发展和生态文明建设的关键因素。本文旨在从土地管理制度的视角出发，深入剖析现代中国城乡土地利用规划的演进历程，探讨其背后的制度逻辑、实践经验和存在问题，以期为未来的土地利用规划改革提供有益参考。文章首先回顾了新中国成立以来土地管理制度的发展历程，包括土地改革、集体土地制度的建立、土地有偿使用制度的探索等阶段，分析了这些制度变革对城乡土地利用规划产生的深远影响。在此基础上，文章梳理了现代中国城乡土地利用规划的主要演进脉络，包括从计划经济时期的统一规划、统一分配到市场经济时期的多元化、差异化规划，再到新时代背景下的国土空间规划体系构建等过程。通过对不同历史阶段土地利用规划案例的深入剖析，文章揭示了城乡土地利用规划在实践中取得的成就和面临的挑战。文章还从土地管理制度的角度出发，探讨了影响城乡土地利用规划演进的关键因素，如土地政策、市场机制、社会需求等。文章提出了对未来土地利用规划改革的若干建议，包括完善土地管理制度、强化规划引领作用、促进城乡融合发展等，以期为中国城乡土地利用规划的可持续发展提供有益启示。二、中国土地管理制度的历史回顾中国的土地管理制度，历经数千年的演变，呈现出鲜明的时代特征和历史烙印。从古代的井田制到现代的土地公有制，土地管理制度的变迁不仅反映了中国社会经济的发展轨迹，也体现了国家政权对土地资源利用的调控与规划。在古代，土地作为最重要的生产资料，其分配和管理方式直接关系到社会稳定和国家治理。井田制是古代中国土地管理制度的代表，它试图通过平均分配土地，实现社会的和谐稳定。然而，随着私有制的发展，井田制逐渐瓦解，土地兼并现象日益严重。进入近代，随着西方列强的入侵和资本主义的发展，中国的土地管理制度开始发生深刻变革。国民政府时期，虽然尝试进行土地改革，但由于种种原因，改革效果有限。新中国成立后，中国开始了全面的土地制度改革，通过土地改革和集体化运动，实现了土地从私有制向公有制的转变。改革开放以来，中国的土地管理制度又经历了一次重大调整。农村土地实行家庭联产承包责任制，城市土地则实行国有土地出让制度。这一制度的实施，极大地激发了农民的生产积极性，也促进了城市经济的快速发展。然而，随着城市化进程的加速和土地资源的日益紧张，土地管理制度的弊端也逐渐显现。进入新世纪，中国开始了对土地管理制度的新一轮改革。一方面，通过实施最严格的耕地保护制度，加强对农村土地的管理和调控；另一方面，通过推行土地有偿使用制度和土地市场化改革，优化城市土地资源的配置。这些改革措施的实施，为中国的城乡土地利用规划提供了有力的制度保障。中国土地管理制度的历史是一部不断适应社会发展需要的变革史。从古代的井田制到现代的土地公有制，从计划经济时代的土地无偿使用到市场经济时代的土地有偿使用，土地管理制度的每一次变革都深刻影响着中国的城乡土地利用规划。在未来的发展中，中国仍需继续深化土地管理制度改革，以适应经济社会发展的新要求。三、现代中国城乡土地利用规划的现状在现代中国，随着城市化进程的加速，城乡土地利用规划面临着前所未有的挑战和机遇。目前，中国的城乡土地利用规划已经形成了较为完善的法规体系和规划体系，包括《土地管理法》《城乡规划法》等一系列法律法规，以及各级土地利用总体规划、城市规划、村庄规划等规划文件。在规划理念上，现代中国的城乡土地利用规划已经由过去的单一城市化模式转变为城乡统筹、协调发展的模式。强调在保护农业用地、生态用地的基础上，优化城乡用地结构，提高土地利用效率，实现土地资源的可持续利用。在规划实施上，现代中国的城乡土地利用规划注重规划的科学性、可操作性和实施性。各级政府在制定土地利用规划时，充分考虑当地经济社会发展水平、自然资源条件、人口分布等因素，确保规划的针对性和实效性。同时，加强规划实施的监督和评估，及时发现和解决规划实施中的问题，确保规划的有效实施。然而，现代中国城乡土地利用规划仍存在一些问题和挑战。一方面，城乡土地利用规划的制定和实施受到多种因素的影响，如政策环境、经济利益、社会舆论等，导致规划的科学性和公正性受到挑战。另一方面，城乡土地利用规划的实施需要政府、企业、社会等多方参与和配合，但在实际操作中往往存在协调难度大、执行力度不足等问题。针对这些问题和挑战，未来中国的城乡土地利用规划需要进一步加强法规制度建设、完善规划体系、提高规划的科学性和公正性、加强规划实施的监督和评估等方面的工作。还需要加强政府、企业、社会等多方之间的沟通和协调，形成合力，共同推动城乡土地利用规划的健康发展。四、土地管理制度对城乡土地利用规划的影响土地管理制度是国家和政府为了合理利用土地资源、保障人民的生存权和发展权而制定的一系列政策和法规。在中国的城乡土地利用规划中，土地管理制度起到了至关重要的作用。从历史演变的角度来看，中国的土地管理制度经历了多次改革和调整，这些变革都对城乡土地利用规划产生了深远的影响。土地管理制度的改革推动了城乡土地利用规划的法制化。随着《土地管理法》《城乡规划法》等法律法规的出台和完善，城乡土地利用规划逐渐纳入了法制化轨道。这些法律法规的实施，不仅为城乡土地利用规划提供了明确的指导和依据，还提高了规划的透明度和公平性，保护了农民的合法权益。土地管理制度的变革促进了城乡土地利用规划的科学化。在传统的土地管理制度下，城乡土地利用规划往往缺乏科学依据和前瞻性。然而，随着土地管理制度的改革，尤其是土地利用总体规划、土地利用年度计划等制度的实施，城乡土地利用规划开始注重科学性和可持续性。这些规划不仅考虑了当前的土地利用需求，还预测了未来的发展趋势，为城乡发展提供了更加科学的指导。再次，土地管理制度的调整优化了城乡土地利用规划的结构和布局。在土地管理制度改革的过程中，国家和政府注重土地的节约集约利用，推动城乡土地利用结构的优化和布局的合理化。例如，通过实施“增减挂钩”政策，鼓励农村宅基地的复垦和城镇建设用地的集约利用，有效缓解了城乡用地矛盾。同时，通过划定永久基本农田保护区、实施土地整治等措施，保护了耕地资源，优化了土地利用的空间布局。土地管理制度的创新为城乡土地利用规划提供了新的动力。随着土地管理制度的不断创新和完善，城乡土地利用规划也面临着新的机遇和挑战。例如，随着农村土地制度改革的深入推进，农村土地承包经营权流转、宅基地制度改革等措施的实施，为城乡土地利用规划提供了新的思路和方向。这些创新举措不仅有助于推动城乡一体化发展，还有助于提高土地利用效率、促进土地资源的可持续利用。土地管理制度对城乡土地利用规划产生了深远的影响。随着土地管理制度的不断改革和创新，城乡土地利用规划也将不断完善和优化。未来，我们需要继续加强土地管理制度的研究和实践，推动城乡土地利用规划的法制化、科学化、合理化和创新化，为实现城乡可持续发展提供有力的支撑和保障。五、土地管理制度改革与城乡土地利用规划的演进随着中国社会经济的快速发展，土地管理制度也经历了深刻的变革，对城乡土地利用规划的演进产生了深远的影响。这一变革主要体现在土地政策的调整、土地市场的开放、以及土地法制建设的加强等方面。土地政策的调整是土地管理制度改革的核心。随着农村改革的深入，土地承包经营权的流转政策逐渐放开，极大地激发了农村土地市场的活力。这一政策调整使得农村土地得以更加有效地利用，同时也为农民提供了更多的经济收益。在城市方面，土地供应政策的调整则推动了城市土地的集约化利用，提高了城市的土地利用效率。土地市场的开放是土地管理制度改革的另一重要方面。随着土地市场的逐步开放，土地资源的配置方式发生了显著变化。市场机制的引入使得土地资源得以更加公平、高效地配置，同时也为土地使用者提供了更多的选择。土地市场的开放不仅推动了土地资源的优化配置，也促进了城乡土地利用规划的演进。土地法制建设的加强是土地管理制度改革的重要保障。随着土地法制建设的推进，土地管理制度的规范化、法制化程度不断提高。这不仅为土地市场的健康发展提供了法律保障，也为城乡土地利用规划的演进提供了有力的支撑。在土地管理制度改革的推动下，城乡土地利用规划的演进也呈现出新的特点。一方面，城乡土地利用规划更加注重土地资源的节约集约利用，推动了城乡土地利用方式的转变。另一方面，城乡土地利用规划也更加注重土地资源的生态保护，推动了土地资源的可持续利用。土地管理制度改革对城乡土地利用规划的演进产生了深远的影响。未来，随着土地管理制度的进一步完善和城乡土地利用规划的深入推进，中国的土地利用将更加科学、合理、高效，为经济社会的可持续发展提供有力的支撑。六、案例研究为了更好地理解现代中国城乡土地利用规划的演进，本文选择了两个具有代表性的案例进行深入分析：一是北京市的土地利用规划，二是上海市的土地利用规划。北京市作为中国的首都和全国政治、文化中心，其土地利用规划的演进具有显著的时代特征和代表性。自改革开放以来，北京市的土地利用规划经历了从无序扩张到有序控制，再到精明增长的过程。特别是进入21世纪后，北京市提出了“多规合一”的规划理念，强调土地利用规划与城市规划、生态环境保护规划的协调统一。在此基础上，北京市划定了生态保护红线、永久基本农田保护线和城镇开发边界“三条红线”，严格控制非农用地无序扩张，优化土地利用结构和空间布局。上海市作为中国的经济中心和国际化大都市，其土地利用规划的演进同样值得关注。上海市的土地利用规划以城市化和产业结构调整为主线，经历了从农村用地向城市用地的转变，以及从工业用地为主向服务业用地为主的转变。在这一过程中，上海市注重土地节约集约利用，推动土地二次开发，提高土地利用效率。同时，上海市还积极实施土地整治和土地复垦工程，增加耕地保有量，保障粮食安全。通过对比北京市和上海市的土地利用规划案例，可以发现两者在规划理念、规划方法和规划实施等方面存在异同。北京市更注重土地利用规划与城市规划、生态环境保护规划的协调统一，而上海市则更注重土地节约集约利用和土地整治工作。这些差异反映了不同城市在土地利用规划中的不同侧重点和难点。现代中国城乡土地利用规划的演进是一个复杂而漫长的过程，涉及多个层面和因素。通过案例研究，我们可以更深入地了解这一过程的具体实践和经验教训，为未来的土地利用规划提供有益的参考和借鉴。七、结论与展望本文从土地管理制度的视角，深入探讨了现代中国城乡土地利用的规划演进。通过历史回顾与现状分析，揭示了土地利用规划在适应经济社会发展、保障粮食安全、促进城乡一体化等方面的重要作用。研究发现，随着土地管理制度的不断完善，土地利用规划在城乡统筹、节约集约用地、生态保护等方面取得了显著成效。同时，也面临着一系列挑战，如土地资源利用效率不高、城乡土地利用矛盾突出、土地市场调控难度加大等。展望未来，中国城乡土地利用规划需要在以下几个方面进一步深化和完善：一是加强土地管理制度创新，推动土地利用规划与国土空间规划、城乡规划等相关规划的深度融合，形成更加科学、合理的土地利用空间布局。二是坚持节约优先、保护优先的原则，严格控制非农用地无序扩张，推动土地资源的集约利用和循环利用，提高土地利用效率。三是注重城乡土地利用的协调性和可持续性，加强农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩等政策的实施，促进城乡一体化发展。四是加强土地市场监管，完善土地市场机制，防止土地投机和过度开发，保障土地市场的健康稳定发展。现代中国城乡土地利用的规划演进是一个复杂而长期的过程，需要政府、市场和社会各方的共同努力。通过不断创新和完善土地管理制度，推动土地利用规划的科学化、合理化和可持续化，将为实现经济社会的持续健康发展提供有力支撑。参考资料：随着中国城市化进程的加速，土地利用规划成为一个热门话题。土地利用规划是指对土地资源进行合理配置和利用，以实现经济、社会和生态可持续发展的一种规划方法。本文将对中国现代土地利用规划的发展历程、现状问题和挑战以及解决方案进行深入探讨。土地利用规划是指根据一个地区的自然、经济和社会条件，对土地资源进行合理的配置和利用，以最大限度地发挥土地的潜力，满足人类社会的需求，实现经济、社会和生态可持续发展的一种规划方法。在现代社会，土地利用规划已经成为国家和地区发展的重要基础性工作。自20世纪80年代以来，中国开始了一系列的土地利用规划工作。1987年，中国政府制定了《中华人民共和国土地管理法》，确立了土地利用规划的基本法律地位。之后，国家先后推出了多个土地利用规划专项规划和地方各级政府土地利用规划。这些规划对于合理利用土地资源、保护生态环境、促进经济社会发展起到了重要作用。然而，在实际操作中，中国现代土地利用规划面临着很多问题和挑战。土地利用规划的实施效果不佳。一方面，由于缺乏有效的监管和约束机制，一些地方政府和企业往往不遵守规划，导致土地资源的浪费和破坏。另一方面，土地利用规划的内容不够科学、合理，与地方实际需求不符。土地利用规划与其他规划的协调不够。例如，城市规划和农村发展规划往往与土地利用规划脱节，导致土地资源的利用不够合理。不同地区之间的土地利用规划缺乏协调，导致一些地区的土地资源得不到有效利用。要强化土地利用规划的监管和约束机制。对于不遵守规划的行为，要加大处罚力度，以保护土地资源。同时，要建立科学的土地利用规划修订机制，确保规划内容与地方实际需求相符。要加强土地利用规划与其他规划的协调。例如，在城市规划和农村发展规划中要充分考虑土地资源的合理利用，以实现可持续发展。要建立健全跨地区的土地利用规划协调机制，推动地区间的合作发展。要提升土地利用规划的科学性和前瞻性。这需要加强科研和技术支持，引入先进的理念和技术方法，提高规划人员的专业素质和技能水平。同时，要加强对未来经济社会发展的预测能力，以便更好地制定适应未来发展的土地利用规划。中国现代土地利用规划在促进经济社会发展的也面临着实施效果不佳、与其他规划协调不够等问题和挑战。为了解决这些问题，我们需要加强监管和约束机制、协调不同规划之间的关系、提升规划的科学性和前瞻性等方面的努力。在未来的研究中，我们还需要进一步土地利用规划的实施评估、不同地区的规划差异以及如何更好地服务生态文明建设等问题。希望通过不断地深入探讨和研究实践，能够推动中国土地利用规划事业的持续发展和完善。土地利用规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件对土地开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体的战略性布局和统筹安排。是从全局和长远利益出发，以区域内全部土地为对象，合理调整土地利用结构和布局；以利用为中心，对土地开发、利用、整治、保护等方面做统筹安排和长远规划。目的在于加强土地利用的宏观控制和计划管理，合理利用土地资源，促进国民经济协调发展。是实行土地用途管制的依据。编制程序是：编制规划的准备工作；调查研究，提出问题报告书和土地利用战略研究报告，编制土地利用规划方案；规划的协调论证；规划的评审和报批。对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性进行部门间土地资源分配和时空组织土地利用的综合技术经济措施。我国土地利用规划体系按等级层次分为土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划。在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件对土地开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体的战略性布局和统筹安排。它是从全局和长远利益出发，以区域内全部土地为对象，合理调整土地利用结构和布局；以利用为中心，对土地开发、利用、整治、保护等方面做统筹安排和长远规划。目的在于加强土地利用的宏观控制和计划管理，合理利用土地资源，促进国民经济协调发展。土地利用规划是实行土地用途管制的依据。土地利用规划的编制程序是：编制规划的准备工作；调查研究，提出问题报告书和土地利用战略研究报告，编制土地利用规划方案；规划的协调论证；规划的评审和报批。土地利用规划报告是土地利用规划主要成果的文字说明部分，包括土地利用规划方案和方案说明。编制土地利用规划方案是在土地利用现状分析、资源分析、土地利用战略研究的基础上，根据规划目标和任务而进行的。规划方案的主要内容有：导言、土地利用现状和存在问题；土地利用目标和任务；各部门用地需求量的预测、地域和用地区的划分；土地利用结构和布局的调整；实施规划的政策和措施。规划方案说明的主要内容包括：规划方案的编制过程；编制规划的目的和依据；规划主要内容的说明；规划方案实施的可行性论证等。编制土地利用规划要遵循以下原则：严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。各级人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用规划。全国和省级土地利用规划为宏观控制性规划，主要任务是在确保耕地总量动态平衡的前提下，统筹安排各类用地，控制城镇建设用地规模。县乡土地利用规划为实施性规划，特别是乡镇土地利用规划，要具体确定每一块土地的用途，并通过报纸公告、张贴布告、设立公告牌等方式向社会公告，公告的内容包括规划目标、规划期限、规划范围、地块用途和批准机关及批准日期。土地利用规划实行分级审批，由国务院和省级人民政府二级审批，一经批准必须严格执行。土地利用规划的修改必须经原批准机关批准，未经批准不得改变土地利用规划确定的用途。土地利用规划的实施措施包括：土地利用规划经同级人民代表大会常务委员会审议通过后，报上级批准，作为地方性法规，由人民代表大会监督执行；土地利用规划纳入国民经济和社会发展计划，并由政府制订配套的实施条例，对有关问题做出具体规定；理顺土地产权关系，启动发展土地市场，通过经济手段促使规划的实施；逐年落实规划的各项控制指标，开展土地利用动态监测，监督保证土地利用规划的实施。通过建立领导责任制、公告制度、建设项目用地预审制和监督检查制等管理制度来实施规划。土地规划是对土地利用的构想和设计，它的任务在于根据国民经济和社会发展计划和因地制宜的原则，运用组织土地利用的专业知识，合理地规划、利用全部的土地资源，以促进生产的发展。具体包括：查清土地资源、监督土地利用；确定土地利用的方向和任务；合理协调各部门用地，调整用地结构，消除不合理土地利用；落实各项土地利用任务，包括用地指标的落实，土地开发、整理、复垦指标的落实；保护土地资源，协调经济效益、社会效益和生态效益之间的关系，协调城乡用地之间的关系，协调耕地保护和促进经济发展的关系。主要通过法律法规形式制定土地利用目标和规划；其规划形式包括城市和大都市规划、联邦州和区域规划以及农村土地利用规划；从规划体系来看，可以分为三大类（总体规划、专项规划和用地增长管理规划）和六个层次（国家级、区域级、州级、亚区域级、县级和市级）；从规划内容看，一般包括7个要素：土地利用形式（公有地、农业用地、林业用地、城市用地和乡村用地）、交通、居住地、空旷地（绿地）、保护地、安全设施和防噪音污染；规划总的规划思想有三种：保护农业用地、控制大城市扩大用地规模、保护森林及生态系统。规划分为全国规划、都道府县规划和市镇村规划三级；在都道府县范围内，还要制定“土地利用基本规划”，主要内容有：确定土地利用的基本方向、按照城市、农业、森林、自然公园、自然保护的五种地域类型进行土地利用区划。除了上述两个规划外，还通过法律和行政手段，使宏观管理和微观管理结合起来，形成一个比较完整的体系。是以土地私有制和自由市场经济为基础，通过土地利用规划和土地利用基本规划对土地资源进行宏观调控，以法律和行政手段实现土地利用的微观调控，着重于宏观的直接调控，间接实行微观调控。规划分为四级：国家级规划（规划政策指南）、区域规划（区域规划指南）、郡级规划（结构规划）和区级规划（地方规划）；土地利用规划的实施大多依靠制定专门的法律，主要控制手段为土地用途管制或规划许可。国民经济计划和土地规划两个体系共同发生作用，有计划地利用土地；土地规划分为五年计划和年度计划两种；土地规划分为企业间土地规划和企业内土地规划；适宜土地国家所有制和高度集权的计划经济为基础；对土地利用活动的具体组织比较详细，着重为微观管理提供良好的基础，但在宏观的调控上缺乏目标，土地利用结构和方式被详细的规划所固定，难以适应不断变化的社会经济发展的要求。土地利用规划一般包括总体规划和分项规划两大部分，前者可看作母系统，后者是子系统。规划工作中应用系统分析方法就是以定性和定量相结合的综合方法来考察母系统与子系统之间、各子系统相互之间以及母系统与外部环境之间的相互联系、相互作用和相互制约的关系，以达到深刻认识、妥善处理这些多方面关系之目的。在编制土地利用规划时应用统计分析法来整理和研究各种有关土地利用的统计数据，借以发现利用中存在的问题和倾向，进一步揭示土地利用与社会经济发展的内在联系，从而对土地利用未来趋势进行预测。统计分析方法的运用，不仅对土地利用进行纯数量的研究，而必须在与质量的辩证统一中研究其数量方面。土地利用规划工作广泛运用线性规划与非线性规划。借助于经济数学模型和计算机，从可供选择的方案中选出能满足预定目的和任务的方案。在有关农业和林业的土地利用规划中关于土地利用水平分析、土地非农占用量预测、土地增产潜力预测，以及确定各种经济指标之间的数量联系等项工作，一般应用回归分析方法。要全面系统地考虑全部相关因素和条件，同时还要按区域划分等级(全国的、大区的、地区的)、按时间长度(长期的、中期的、短期的)、按目标性质(单一目标、多目标)、按系统状况(开放的、封闭的)等，开展各层次的规划工作，要求各经济环节和要素实现一体化、综合化。《土地管理法》规定，“国家实行土地用途管制制度”，并规定“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。由以上法规可知，土地利用不是普通地方措施，而是由法律规定的调控土地利用的国家措施。不过虽说土地利用规划不是地方性措施，但是它各级人民政府的重要工作。《土地管理法》第十七条规定，“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”。土地利用规划的组织编制和实施土地利用规划是政府行为。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发28号）中规定：“严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区（园区）和城市新区（小区）。对清理后拟保留的开发区，必须依据土地利用总体规划和城市总体规划按照布局集中、用地集约和产业集聚的原则严格审核。严格土地利用总体规划的修改，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。城市总体规划、村庄和集镇规划也不得擅自修改。”《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发13号）规定：“强化土地利用总体规划的整体调控作用。各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内。不符合土地利用总体规划和土地利用年度计划安排的，必须及时调整和修改，核减用地规模。”以上法规都明确指出了土地利用规划的法定效力。土地利用总体规划的性质和作用决定了土地利用总体规划的法律强制力。土地利用总体规划中的各项规定、标准和政策应当有长期的稳定性，因为土地利用总体规划是对城乡建设、土地开发等各项土地利用活动的统一安排和部署。各项工作一旦实施，其效果或后果将难以扭转，土地利用总体规划不是一项普通的小工程，可以随时修改变更，所以这就要求以法律的形式将其固定下来，以克服单纯行政手段可能出现的短期行为。各级政府依法制定和实施规划，是土地利用和管理的最基本和最直接的活动。土地利用总体规划的每一个决策、每一项行动，既要符合国家的法律法规，又要符合当地的实际。制定规划时的前期工作就包括大量的调查分析工作，搞清土地条件、利用现状、利用潜力和用地需求情况，这样才能实事求是地拟定工作方案，同时还要广泛征求意见，协调各业、各部门的用地需求和矛盾，之后还需要实施各项管理工作，采取各项措施保障规划的实施；土地利用总体规划关系各行各业，影响千家万户，涉及政治、经济、社会等广泛领域，具有很强的综合性和实践性。由此可见土地利用总体规划的重要意义和地位。因为每个省都有自己的条例，下面选取的是广东省土地利用总体规划条例2008年11月28日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议通过2008年11月28日公布自2009年3月1日起施行）第一条为加强土地利用总体规划管理，严格实行土地用途管制，切实保护耕地，促进土地的科学、合理利用，根据《中华人民共和国土地管理法》及有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。第二条本条例适用于本省行政区域内编制、审批、实施和修改土地利用总体规划的活动。第三条编制、审批、实施和修改土地利用总体规划，应当遵循下列原则：（一）严格保护耕地，控制非农业建设占用农用地，保证占用耕地与开发复垦耕地相平衡；第四条土地利用总体规划是指导土地管理，落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设的基本依据。县级以上人民政府土地行政主管部门会同其他有关部门负责本行政区域土地利用总体规划编制和实施的具体工作。第六条各级人民政府应当将土地利用总体规划工作经费列入财政预算，专项用于土地利用总体规划编制和修改工作。第七条县级以上人民政府应当组织土地管理、发展改革、建设、城乡规划、经贸、农业、林业、水利、交通、环境保护、海洋渔业等部门，开展本行政区域土地利用总体规划的编制工作。第八条各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、国土整治和资源环境保护的要求，土地供给能力以及各项建设对土地的需求，编制土地利用总体规划。编制土地利用总体规划和城乡规划应当采用统一的人口数据和用地规模现状数据。第九条省土地利用总体规划应当重点从保护耕地、优化用地结构、调整用地布局、节约集约用地、加强生态建设、推进土地整理复垦开发等方面提出目标和任务；从耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地、新增建设用地占用耕地规模，以及园地面积、林地面积、牧草地面积等方面确定相关指标；并将确定的各类用地控制指标分解到市。市、县（区）土地利用总体规划应当合理调整土地利用结构和布局，组织划分土地利用区，重点明确中心城区和城镇建设用地区的范围，并根据上级规划要求和本行政区域土地资源特点，分解落实各类用地控制指标。乡（镇）土地利用总体规划应当按照上级规划要求，重点将各类用地控制指标、规模和布局等落实到地块。第十条编制土地利用总体规划，应当规定土地用途，划分允许建设区、限制建设区和禁止建设区。城市和村庄、集镇建设用地区应当划入允许建设区；自然保护区核心区、饮用水源一级保护区、地质灾害危险区和法律法规禁止建设占用的其他区域应当划入禁止建设区；其他应当划入限制建设区。（三）允许建设区、限制建设区、禁止建设区的范围、确定用地规则及每一块土地的用途；第十三条县级以上人民政府组织编制土地利用总体规划前，应当按照国家有关规定编制规划大纲。其中，需报国务院审批的土地利用总体规划的规划大纲，按照国家有关规定进行评审，其他规划大纲，由有规划审批权的人民政府土地行政主管部门组织评审。规划大纲评审没有通过的，不得编制土地利用总体规划。第十四条下一级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制，与上一级土地利用总体规划的总体布局相衔接，不得改变上一级土地利用总体规划确定的土地利用的布局和规模。下一级土地利用总体规划的建设用地总量和新增建设用地规模等约束性指标，不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标；耕地保有量和基本农田保护面积，不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。第十五条城乡、交通、能源、水利、矿产资源、环境保护等各类与土地利用相关的规划，应当与土地利用总体规划相衔接；不符合土地利用总体规划确定的用地规模，应当及时调整和修改。前款与土地利用相关的规划，在编制阶段应当就用地规模征求同级人民政府土地行政主管部门的意见。第十六条土地利用总体规划报送审批前，编制规划的人民政府应当依法将土地利用总体规划草案向社会公告。其中，乡（镇）土地利用总体规划草案还应当在本行政区域内各村民委员会公告。公告时间不得少于三十日。土地利用总体规划草案应当采取听证会、论证会或者其他方式征求专家和公众的意见。其中，县、乡（镇）土地利用总体规划草案必须进行听证。听证程序按照国家有关规定执行。编制规划的人民政府应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批材料中附具意见采纳情况，对未采纳的意见应当说明理由。省人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省人民政府审查同意后，报国务院批准。本条第一款、第二款规定以外的土地利用总体规划，逐级报上级人民政府审查同意后，报省人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划，省人民政府可以授权地级以上市人民政府批准。有关人民政府审查或者批准土地利用总体规划前，应当组织有关部门对土地利用总体规划进行审核。第十九条土地利用总体规划批准后，编制规划的人民政府应当自批准之日起三十日内向社会公布。其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当在本行政区域内各村民委员会公布。公布土地利用总体规划应当包括以下内容：规划目标、规划期限、规划范围、规划分区以及批准机关和批准日期。其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当公布土地利用总体规划图和地块用途。但法律、行政法规规定不得公开的内容除外。第二十条土地利用总体规划经依法批准后，县级以上人民政府土地行政主管部门或者乡（镇）人民政府应当按照国家有关规定报上级人民政府土地行政主管部门备案。第二十一条土地利用总体规划一经批准，任何机关、单位和个人必须严格执行。未经法定程序批准，任何机关、单位和个人不得擅自修改。第二十二条各级人民政府应当按照经批准的土地利用总体规划，实行土地用途管制，建立和完善耕地保护和节约集约用地责任的考核制度，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。第二十三条各级人民政府应当根据经批准的土地利用总体规划，组织编制土地利用年度计划，按照规定报经批准后实施。各级人民政府应当严格执行土地利用年度计划。计划年度内新增建设用地总量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量，按照上级人民政府下达的计划指标执行。第二十四条需要使用土地的建设项目应当在允许建设区内安排建设用地。严格限制在限制建设区内安排建设用地。交通、能源、水利、军事、国家安全、矿山和其他因生态环境保护要求需要单独选址且属于限制建设区用地项目目录范围的，可在限制建设区内安排建设用地。限制建设区用地项目目录由省人民政府另行规定。需要审批的建设项目在可行性研究阶段，需要核准的建设项目在申请核准前，需要备案的建设项目在备案后，由建设用地单位向建设项目所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出用地预审申请。用地预审程序按照国家有关规定执行。建设用地单位申报核准或者提请批准建设项目时，应当附具县级以上人民政府土地行政主管部门的用地预审意见；未经用地预审或者没有通过用地预审的，县级以上人民政府和有关部门不得核准或者批准建设项目。第二十六条县级以上人民政府土地行政主管部门应当加强土地调查统计和监测评价，建立土地利用总体规划信息系统，利用现代科学技术手段对土地利用总体规划实施进行动态监测。第二十七条土地利用总体规划每实施五年，编制规划的人民政府应当组织有关部门和专家对规划实施情况进行全面评估，并采取听证会、论证会或者其他方式征求公众意见。编制规划的人民政府应当向有批准权的机关提出评估报告并附具征求意见的情况。第二十八条有下列情形之一的，编制规划的人民政府方可按照规定的权限和程序修改土地利用总体规划：（三）经国务院或者省人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地确需修改规划的；因前款第（一）项、第（二）项、第（四）项规定情形修改规划的，编制规划的人民政府应当向有批准权的机关提出修改申请；经批准进行修改的，按照本条例规定的编制程序修改，并报有批准权的机关批准。其中，乡（镇）土地利用总体规划的修改涉及改变和占用基本农田的，必须报省人民政府按照国家有关规定批准。因前款第（三）项规定情形修改规划的，由编制规划的人民政府依法按照有关批准文件进行修改。第二十九条土地利用总体规划修改，必须确保上级土地利用总体规划确定的各类用地控制指标不变；确保本行政区域内现有基本农田总量不减少，质量不降低。修改土地利用总体规划确需减少耕地保有量和基本农田的，按照国家有关规定逐级申报批准后，在县、市、省范围内平衡解决。具体办法由省人民政府另行规定。第三十条各级人民政府应当建立健全监督检查制度，及时发现、制止违反土地利用总体规划行为，定期公布土地利用总体规划执行情况。第三十一条县级以上人民政府应当接受同级人民代表大会常务委员会对土地利用总体规划管理工作的监督。县级以上人民政府应当将土地利用年度计划执行情况列为国民经济和社会发展规划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。第三十二条上级人民政府应当加强对下级人民政府土地利用总体规划实施的监督。县级以上人民政府土地行政主管部门应当加强对本行政区域土地利用情况的检查。第三十三条任何单位和个人有权向县级以上人民政府土地行政主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反土地利用总体规划的行为。县级以上人民政府土地行政主管部门或者其他有关部门，应当及时受理举报或者控告，组织核查、处理，并将核查、处理结果答复举报人或者控告人。对违法案件的查处结果应当及时向社会公开。第三十四条对依法应当编制土地利用总体规划而未编制，或者未按法定程序编制、审批和修改土地利用总体规划的，以及未依法公布经批准的土地利用总体规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他责任人员，依法给予处分。第三十五条有关人民政府不按照土地利用总体规划批准用地的，其批准文件无效。对非法批准用地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。第三十六条下级人民政府擅自突破土地利用年度计划的，由其上级人民政府责令限期纠正，扣减下一年度土地利用计划指标，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。第三十七条县级以上人民政府有关部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府有关主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（二）批准或者核准未经用地预审或者没有通过用地预审的建设项目的。第三十八条县级以上人民政府土地行政主管部门或者其他部门，对违反土地利用总体规划行为的举报或者控告，不依法及时受理并组织核查、处理的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。随着社会经济的快速发展，土地资源变得越来越紧张。如何合理利用土地资源，实现可持续发展已成为社会的焦点。土地利用规划作为指导土地资源合理配置的重要手段，其研究与实践越来越受到重视。然而，传统的土地利用规划研究主要土地本身的属性，而忽略了人的行为对土地利用规划的影响。因此，本文旨在探讨行为视角下的土地利用规