政府信息依申请公开的法律制度

xxxxxx：xxx政府信息依申请公开的法律制度xxxxxxxxxxxxxxxxxx政府信息依申请公开的法律制度政府信息公开背景政府信息依申请公开的法律制度政府信息公开背景在政府信息公开领域，我国首部官方文件是《广州市政府信息公开规定》,该规定为探索我国政府信息公开制度开启新篇章政府信息公开制度受到全国各级重视，开始于2003年凶猛来袭的"非典"疫情政府信息公开不畅通导致公众生命健康和财产安全受到威胁，官方晚报、瞒报病例引发公众不满情绪由此之后，各地政府吸取教训逐渐开始摸索信息公开领域的制度构建从北大法宝法律数据库中以"政府信息公开"为关键词搜索，2003年至2004年发布的地方性法规一共49件，呈现直线上升趋势政府信息依申请公开的法律制度2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》或《条例》)实施，我国经历了从无到有的适应期，条例对推动我国政府信息公开发挥了很多积极作用。在这一次立法中规定了我国政府信息公开的范围、公开方式和公开程序政府信息依申请公开的法律制度2019年《政府信息公开条例》首次修改后颁布，作出了重大创新，增强了制度的针对性、操作性和实效性，同时也对依申请公开提出了更多新要求2019年《条例》确立了"以公开为常态，不公开为例外"的原则同时将"主动公开"和"依申请公开"分列两章，条例体例更加清晰但是，在实践过程中也不可避免地出现了一些问题.依申请公开中删除了饱受争议的"三需要"条款，大大降低了申请人的门槛政府信息依申请公开的法律制度一是依申请公开中知情权弱化的问题。具体在实践中的表现比如应当转化为主动公开的内容没有及时主动公开、公开例外范围不清、政府信息公开诉讼中原告败诉率高等等12二是一部分申请人滥用政府信息公开申请权(以下简称"申请权")政府信息依申请公开的法律制度信息本应该是人们理解社会和适应社会的一把钥匙，一部分申请人却将申请政府信息公开的方式作为实现个人目的或是宣泄情绪的途径，在涉及拆迁等领域里这个问题尤为突出政府信息依申请公开的法律制度三是依申请公开的内容时常会与个人隐私权产生冲突一小部分人申请权滥用不仅增加了行政机关非正常的工作压力，也影响了正常的申请人行使申请权2008年《条例》中并没有对应条文来规制这个问题，2019年修订后的《条例》的第三十五条添加了规制申请权滥用问题的规定，但是申请权滥用的认定标准应该不只是体现在数量和频次上，而且"合理范围"条例中也没有做出明确界定010203政府信息依申请公开的法律制度如何平衡两种权利成为难题，2008年和2019年《政府信息公开条例》都规定了"区分处理"和涉及"商业秘密""个人隐私"等相对不公开信息相关法律条文，但是如何"区分处理"，以及"商业秘密""个人隐私"的概念是什么，条例并没有给我们答案一、政府信息想要了解政府信息依申请公开制度首先要明晰政府信息的涵义，可以说政府信息涵义的界定是研究政府信息依申请公开制度的基石。为了更好地理解政府信息这一概念，我们可以将其拆分为"政府"和"信息"两个名词，"政府"一词限定公开义务主体范围，"信息"圈定公开的内容范围"政府"是指国家管理社会的机关政府信息依申请公开的法律制度泛泛来说，政府包括行使国家权力的所有机关，涵盖行政机关、立法机关和司法机关笔者在文章中所说的"政府"一词，采用的是后一种说法，即仅指各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职权的授权组织"。"信息"是指人类社会传播的一切内容，我们无法对其做出统一严格的定义狭义的政府则是指国家权力的执行机关，仅指向国家行政机关"信息好比一张巨大的蜘蛛网将人类紧紧地联系在一起，人类通过信息交流，利用信息创造文明、发展生产，由此可见信息对政治生活、经济生活等都有重要意义政府信息依申请公开的法律制度政府的职能是管理社会事务，在这个过程中政府更为便利地掌握和使用社会上的绝大多数信息，但是公开的信息范围不是政府所掌握的一切信息政府信息依申请公开的法律制度《条例》第二条表明了政府信息的概念，这个条文就意味着我们要从其内容、产生、来源和保存形式来辨别是否属于政府信息：一是政府信息的产生主体是行政机关，有一部分学者认为政府信息公开的主体除行政机关还包括立法机关和司法机关，但由于我国《政府信息公开条例》属于行政法规，是依据宪法和法律制定的，无法约束立法机关和司法机关：二是政府信息的产生于行政机关履行行政管理职能的过程中，新修条例将原来的"履行职责"修改为"履行行政管理职能"，可以说一定程度上限缩了政府信息的概念，使其更加明确"，对于"履行行政管理职能"的理解将影响到政府信息公开的范围三是政府信息可能是由行政机关自己制作的也可能来自于其他行政机关和公众，前者多是颁布的法规、规章、其他规范性文件等，后者多是基于行政管理的需要保存的各种信息政府信息依申请公开的法律制度四是政府信息是以一定的形式保存记录的，应当是已经拥有或是获取的辨明政府信息是我们研究政府信息公开的范围的第一步二、主动公开和依申请开2019年《政府信息公开条例》中将"主动公开"与"依申请公开"分别列为两章内容，两者本质上的区别不是公开内容的不同而在于公开方式的不同。主动公开是指行政机关主动地将政府信息在公开出版物或是政府网站等开放的平台公布，依申请公开是公民、法人或组织提出信息公开的申请，行政机关根据以上申请允许申请人通过查阅、阅读、复制、下载等方式将政府信息予以公布®《条例》第十九条规定了主动公开的政府信息概念，笔者认为这是一个模糊的概念，政府信息大部分涉及公众利益，需要公众知晓，那么需要主动公开的政府信息数量庞大，势必会挤占行政机关工作人员的工作时间，使得行政工作效率低下政府信息依申请公开的法律制度1在此种情况下，依申请公开有其优势，其极具灵活性和主动性，增加了行政机关与相对人的互动，弥补了主动公开中难以发现的空白地带2这也就是为什么世界各国在强调主动公开政府信息的同时，也在政府信息公开立法中赋予公众政府信息公开申请权并且给予其救济措施3一部分人认为行政机关公开信息越主动，按要求公开政府信息的操作压力就会减少，但是也有学者提出这一命题是在一定的情况下才会应验，即只有做好应主动公开政府信息的工作以及将人们申请次数频次较高的信息转化为主动公开的信息，才能真正减轻依申请公开的工作压力4第二节政府信息依申请公开的主要内容政府信息依申请公开的法律制度依申请公开制度一方面推动民主政治的发展，另一方面也通过信息的流动推动经济、文化的发展为了解该制度的内容、发展该制度，作者从了解政府信息公开依申请的主体、范围和程序开始研究政府信息依申请公开的法律制度一、政府信息依申请公开的主体政府信息依申请公开制度中的主体应有三个：申请人、被申请人和与所申请信息有密切联系的第三方(一)申请人根据世界各国的信息公开法来看，申请人资格门槛是很低的。对申请人资格的限制越少，证明可申请人的数量越多，公开程度就相对较高。对于申请人资格限制有争议的主要是国籍问题和2008年《政府信息公开条例》中规定的"三需要"要求对于申请人的国籍要求，大多数国家对此不做限制，比如荷兰《政府信息法》第三章"依申请公开信息"中规定：每个人都有权向负责的公共行政机构、机关、服务部门或企业申请获取与公共行政有关的文件中的信息政府信息依申请公开的法律制度x法国《行政文书公开法》第一条规定了：任何人都有权依照本法享有获取政府行政文书信息的权利美国《信息自由法》明确公众有权获取政府信息政府信息依申请公开的法律制度也有国家对于外国人申请政府信息有明确规定，例如韩国韩国对于外国人的申请政府信息公开的请求，要经过总统令特定，且要求申请人必须在韩国国内有固定住址或者申请人是在国内设办事处的法人和团体虽然程序繁琐，但确实在法律上承认外国人可以申请政府信息公开的权利由此可见大多数国家都在很大程度上允许外国人依法申请公开政府信息在我国《政府信息公开条例》中并没有使用"任何人"的字眼且没有关于外国人是否能申请公开政府信息的条文，所以导致很多人认为我国设置了申请人的国籍资格门槛政府信息依申请公开的法律制度但是笔者在搜索相关信息时发现，国务院法制办早已经对这个问题进行了解答，我国依据国际法和对等原则处理外国人的申请，原则上允许外国人申请政府信息，但必须按照中国法律中的规定程序政府信息依申请公开的法律制度1反之，则不接受外国公民、法人和中国境外其他组织的申请2对于"三需要""条款学界争议很大，相当于设置了"特殊需要"的门槛3这一条例遭到了许多学者的抨击，比如后向东、肖卫兵等4笔者认为"三需要"的条款与"以公开为原则，不公开为例外"的原则相冲突，2008年《政府信息公开条例》第十三条规定了依申请公开除了主动公开的内容还可以根据生产、生活和科研需要申请公开政府信息5但是这条规定存在不合理的地方，第一，申请人申请公开的只与自身的利益相关，那么这些信息是否还属于政府信息还是只是有行政机关收集保存的个人信息政府信息依申请公开的法律制度第二，"三需要"条款使很多申请者望而却步，那公民的知情权就无法得到保障在经历了学界争论和案例实践后，201年《政府信息公开条例》删除了这一规定政府信息依申请公开的法律制度01(二)被申请人05世界各国信息公开立法关于义务主体的规定都不尽相同0203依申请公开中的被申请人是政府信息公开的义务主体04政府信息公开的义务主体有广义和狭义的区分，广义上包括国家的行政机关也包括立法机关和司法机关，狭义上仅包括行政机关(二)被申请人政府信息依申请公开的法律制度英国的《信息自由法》规定的义务主体是"公共机构"，在条例中通过列举的方式将"公共机构"整理出来，包括静态列举，也包括动态调整，其中包括一般性公共机构、地方政府、全民健康服务系统、教育部门、警察部门、其他一般性公共机构等，但是其中并不包括司法机关韩国信息公开立法中的公开义务主体是广义的"公共机关"，不仅包含了行政机关，也包括立法机关和司法机关美国信息公开立法中采用的是狭义的义务主体，公开义务主体是行政机关，不包括立法机关和司法机关，美国的行政机关是指内阁、军事部门、政府公司等笔者经翻阅书籍资料，发现世界各国多采用狭义的定义政府信息依申请公开的法律制度1在我国，由于《政府信息公开条例》属于行政法规，只能规制行政机关，所以我国采用的是狭义的义务主体，目前没有立法机关和司法机关相关信息公开的制度2(三)第三方3在政府信息依申请公开中有这样一群特殊的人，他们虽没有申请政府信息公开，但是所申请的政府信息却与其息息相关，学者们将这一类人称为"第三人"。"第三人"一词源自《行政诉讼法》,1989年《行政诉讼法》中规定了第三人是同被诉的行政行为有利害关系的人，并且列明了其诉讼地位。在这个基础上，2017年第二次修订的《行政诉讼法》中丰富了第三人的定义4在信息公开工作中不仅要审核申请人的要求，也要衡量信息公开对第三人利益的损害政府信息依申请公开的法律制度在行政诉讼中，第三人可能与被告行政机关存在冲突，也有可能与原告行政相对人有利益冲突但在政府信息依申请公开中，申请人所申请的信息往往与第三方的利益有冲突为保障第三方拥有的合法权益，当行政机关收到公开政府信息的申请并识别到申请的政府信息包含第三方的信息，应当按照《条例》政府信息的申请并识别到申请的政府信息包含第三方的信息，应当按照《条例》第三十二条规定处理，一旦公开会对第三方的合法权益造成损失的，行政机关必须采用书面方式征求第三方的意见，如果第三方表示不同意公开且提出合理理由的，行政机关不应当公开该信息行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方政府信息依申请公开的法律制度这里的合理理由多为条例第十四条和第十五条中已经明确规定的公开例外情形三、政府信息依申请公开的程序我国2019年《政府信息公开条例》规定了依申请公开的流程和行政机关决定是否公开的程序，包括申请方式、受理程序、决定是否公开和答复等步骤首先申请人申请政府信息公开，通常应以书面形式提出，如信函或数据邮件。如申请人采用书写形式确有困难，也可以口头提出申请。允许以书面和口头的形式申请政府信息公开，实则保障公民的知情权不受到文化程度、通讯工具的限制，更大限度地使每一位申请人都能顺利申请政府信息公开。世界上大多数国家对书面和口头申请都有规定，比如我国和荷兰，但是也有国家规定只能书面提出申请，比如马耳他行政机关在收到申请人的申请后应当受理，对申请人作出回复政府信息依申请公开的法律制度0201《条例》中第三十条到第四十三条详细规定了行政机关对申请人请求作出处理回复工作如若申请人申请的内容模糊，收到申请的行政主体必须给申请人作出指导和释明，而且法律规定了明确的期限限制，行政机关必须在收到申请七个工作日内一次性告知申请人，这也避免了申请人反复修改提交政府信息依申请公开的法律制度当然也存在一些无法公开的情况，比如属于"商业秘密""个人隐私"或申请人申请的信息不属于现有的信息等，行政机关要将拒绝公开的回复以书面形式交给申请人并且要对拒绝的缘由予以解释二、政府信息依申请公开的实施现状到2023年，我国政府信息依申请公开制度已实施近十六年，2019年新修的《政府信息公开条例》实施也已有四年的时间，自条例实施以来各级政府积极探索完善依申请公开制度，行政机关努力转变为服务型政府和阳光政府，各地也逐步建立起政务公开平台，公民、法人和其他组织认识到自己享有知情权和申请权，开始积极行使自己的权利，依申请公开的主体范围不断扩大。在感慨进步飞速的同时我们也不断发现一些依申请公开实践中的问题政府信息依申请公开的法律制度从表格归纳的数据可以看出，行政机关对于公民提起的政府信息公开申请一般答复有"予以公开""部分公开""不予公开""无法提供"和"不予处理"B本表格选取了我国东部、中部、南部、西部、北部中的一些省份及直辖市，其数据具有一定代表性，反映了我国各地政府信息依申请公开的现状A通过观察表格数据，我们不难看出行政机关处理申请的结果以"予以公开"和"无法提供"为主C行政机关作出"不予公开"的回复虽然数量较少，但是细致提供了不予公开的理由D政府信息依申请公开的法律制度行政机关在作出"不予公开"决定的时候，理由多为"该政府信息属于过程性信息"或"不公开该政府信息以保护第三方合法权益"有公开义务的行政机关拒绝公开的理由既包括实质性的拒绝理由例如属于国家秘密、"三安全一稳定"、商业秘密和个人隐私等，也包括形式上的拒绝理由比如申请公开的政府信息属于过程性信息、内部事务以及行政机关不掌握该信息等，在其中"行政机关不掌握相关政府信息"等形式上的理由占据不予公开事由的半壁江山政府信息依申请公开的法律制度311从数据表现来看，依申请公开的工作还有很多问题亟待解决2知情权与个人隐私权的冲突3知情权和隐私权是公民享有的两大重要的人权，两者在政府信息公开领域中好比矛和盾，可能出现激烈的碰撞4一方面申请人申请政府信息公开，希望政府成为更加透明的政府，另一方面由于行政机关的管理职能，政府信息中存在公民的个人隐私，公民不希望个人隐私公之于众，希望个人隐私权得到保护政府信息依