行政协议争议解决机制之困境

广东警官学院本科生毕业论文前言在人类探寻管理公共事务的历史长河中，一种崭新的管理制度——行政协议，被写进管理者的革新方案中，并在渐进的自我更新中成为国家通往“善治”的阶梯。然而，有利益之处必有纠纷，与行政协议之普遍运用相伴而生的，是不可避免的协议纷争。尽管立法已然对该问题作出部分答复，实务处理也积累一定经验，但如何妥帖、完满地平复争议，依旧是一个重要议题。抉微钩沉，宜尽速对争议解决机制之具体制度作进一步完善，并另辟蹊径，为纷争提供多元化的解决思路。行政协议争议解决机制的理论基础近些年来，“合作国家”（即国家与人民之间关系的重构）理念在我国日益兴盛，国家与人民之间不再是单一的“命令与服从”、“管理与被管理”的关系，伴随而来的是“伙伴式”的新治理模式的产生张旭.行政协议争议可复议问题研究[J].上海公安学院学报，2019（10）：69-76.张旭.行政协议争议可复议问题研究[J].上海公安学院学报，2019（10）：69-76.行政协议的概念及特征1.行政协议的概念行政协议，作为行政机关与行政相对人建构起来的通力合作模型，对行政活动的顺利开展开启了新格局。近期颁布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（下文以“行政协议解释”代称）重述了行政协议的概念，即行政机关以实现行政管理或者公共服务为目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。由此可知，行政协议核心概念应当满足四个具体要件，也即：其一、目标上满足实现行政管理或者公共服务；其二、内容上协议具有行政法上权利义务；其三、主体为行政机关与行政相对人；其四、意思表示为协议双方的协商一致且自愿、合法。2.行政协议的特征与一般由行政机关独立完成的单向性具体行政行为不同，行政协议是由行政机关与相对人共同完成的双方行政行为，蕴含其特殊性。基于此，也决定了其在救济途径的选择上应当充分考虑其特殊性。因此，为使救济途径的选择、具体适用切合实际，确有必要明确行政协议的独有特征。首先，行政协议具有行政性。行政协议的目的是维护公共利益或推进行政管理活动的有序进行，表现出其“行政性”。作为区别于普通合同关系的根本特征，行政性具有以下几个方面的体现：协议双方法律地位不平等。普通民事合同的双方具有“法律地位上的平等性”，而行政协议则不尽相同。作为一种行政行为，公权力依旧是行政协议的本源，“协议”仅为行政行为的载体。再者，行政机关具有的监督、强制私方当事人履行法定义务或者约定义务的特权，即行政优益权，也是行政协议区别于普通合同的最佳特征。因此，无论是究其本质，还是肇因于政府之特权，协议双方在法律地位上都呈现着不平等性。在救济制度上，针对行政权力的行使可能对弱势一方带来的不利影响，应对其划定相应的限制范围，并给予相对人一定的权利保障，譬如：救济走诉讼程序的，应当将相对人听证、质证、辩论等权利落实到位；走非诉程序的，应当保护弱势一方的协商结果等。（2）“依法行政”，是行政机关应当遵守的第一要义。《行政协议解释》将“行政协议”明确规定为行政行为，因此，行政机关应当在协议约定范围内依照法律、法规和规章制度严格运用行政手段行使职权，确保行政协议在合乎法律的框架内平稳运行。其次，行政协议具有合同性。与一般的单方行政法律行为有所不同，行政协议是经行政主体与相对人磋商并协商一致作出的符合双方意志的行为，符合《合同法》关于“合同订立”的构成要件，具备合同性。正如英国学者所称：“在一个混合式行政的时代，在一个对公权力和私权利的创造性相互作用极其依赖的时代，合同乃行政法之核心。”（英）卡罗尔·哈洛，理查德·罗林斯.法律与行政[M].杨伟东等译.商务印书馆:2005,554-555.具体体现在：（1）形式上的合同性。协议双方采缔结协议的方式，经协商后订立具有行政法上权利义务的协议，并自愿接受协议条款之约束，履行相应的权利义务。（2）实质上的合同性。协议的内容应当具备行政法上权利义务的规定，即该内容应当是有利于推行行政政策以实现行政目的的。（3）协议双方平等地受到法律的约束。基于其契约特性，即使缔约双方的法律地位不平等，也应当平等地遵循协议的内容，任何一方存在违反协议内容的行为，都应该受有相应的惩罚。这就是“不平等之人”应该平等地遵守共同之合意，受合意之约束（英）卡罗尔·哈洛，理查德·罗林斯.法律与行政[M].杨伟东等译.商务印书馆:2005,554-555.苏跃建.我国行政协议救济制度研究[D].兰州：兰州大学，2019，8-9.行政协议争议的几种解决机制及特点作为一种区别于以往强行政手段的，更富有弹性的行政管理手段，行政协议制度被广泛运用于行政管理的各领域，逐渐成为行政法学界的“显学”韩宁.行政协议研究之现状与转向[J]韩宁.行政协议研究之现状与转向[J].法治研究，2019（6）：128-129.1.诉讼机制无论是在行政救济中，亦或是其他部门法的救济方式中，诉讼机制都作为一种强有力的保障措施而存在。同样，在行政协议制度的场景中，当行政机关运用行政手段违法干涉行政协议的正常履行，侵害行政相对人的合法权益时，受损方可以根据《行政诉讼法》第2条《中华人民共和国行政诉讼法》第《中华人民共和国行政诉讼法》第2条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。2.调解机制中国自古便崇尚“以和为贵”、“息事宁人”之风，溯及古时，更有诸如“申明亭”之类的调和民间纠纷的制度所在，足以见，调解机制契合我国的善良风俗，符合群众对于管理者处理纠纷的合理期待，理应在行政协议争议解决机制中占有一席之地。行政协议救济机制中的调解制度，是指协议双方之间在中立第三方的居中调和下，通过积极沟通达成合意促进纷争的实质化解决的一种制度。在社会转型对秩序需求的呼吁中，调解制度，具有契合纠纷双方的内在需求，又符合社会发展对重塑“官民关系”的趋势所向的特点，理应成为一种可行的制度选择。3.复议机制行政复议制度，是行政复议机关针对相对人所提出的不满行政机关之作为的申请进行审查并作出复议决定的制度。在我国，行政复议是一种准司法救济，是与行政诉讼制度并驾齐驱、相互衔接的一种行政纠纷救济手段。其具有以下几个鲜明特点：（1）国家赋予行政复议机关的公权力为复议之果增加权威保障；（2）行政复议审理期限原则上为60天，为相对人提供效率保障；（3）行政复议申请、通知与送达方式的多样化为协议双方辅之以便捷性保障。4.仲裁机制仲裁机制，是根据争议双方事前达成的协议，若产生纷争则自愿将争议提交公允的仲裁机构予以仲裁的制度。在自由化竞争与合作的当代市场环境下，仲裁机制因具备自身的优越特质而在诸多救济机制中脱颖而出，其特质体现如下：（1）专业性：仲裁机构拥有的专家队伍与法律精英人士，是与当下合同纠纷内容庞杂、技术要求高精尖对口的绝佳选择；（2）高效性：相较于诉讼程序，仲裁程序简化而灵便，“一裁终局”体现其效率性，避免了协议双方陷入“马拉松式“的繁复程序；（3）保密性：仲裁的非公开性满足了争议双方保护个人隐私或者社会信誉的目的。二、行政协议争议解决机制之困境（一）我国行政协议争议解决机制的现状非强制性、灵活性和高效性任爱民.论我国行政合同法律救济制度的构建[D].武汉：华中科技大学，2010，13-14.，是行政协议的三大特征，正因此，行政协议被广泛用于行政主体与普通民众的协商合作项目中，对促进“官民合作的积极性”具有优越性。我国引进“行政协议制度”相对较晚，相应的配套制度存在滞后性，即便最高院出台的《行政协议解释》解决了较多问题，但其中的配套具体制度仍有待完善。鉴于涉及行政协议争议解决机制的资料有所欠缺，且有必要从行政协议的宏观框架上把握、认知该问题，因此，笔者将以2015年作为时间节点，回溯自《行政诉讼法》颁布以来行政协议争议解决机制在法律规范、研究成果、任爱民.论我国行政合同法律救济制度的构建[D].武汉：华中科技大学，2010，13-14.从法律规范的制定成果来看，行政协议的规定主要分布于《行政诉讼法》第12条、已废止的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》以及新颁布的《行政协议解释》中。其中，尤以《行政协议解释》对行政协议争议的解决机制最具明确性；当然，在地方立法上，多地的行政程序立法文件中也无一例外地对行政协议的适用程序作出规定。其中，具有代表性的当属《湖南省行政程序规定》，该规定对行政协议的定义、适用范围、适用程序以及争议解决机制都作出了详细的规定。从研究成果上看，随着《行政诉讼法》正式将行政协议纳入受案范围，行政协议的研究成果逐渐从宏观的制度构造转向微观的细节探讨。在理论研究层面：有如王小金、洪江波的《行政相对人不履行行政协议的救济规则》探讨了行政机关面对不履行行政协议的相对人应当如何救济的问题；张旭的《行政协议争议可复议问题研究》从正当性、必要性、可行性三个方面予以论证分析论证行政协议可复议，证成行政协议争议应被纳入《行政复议法》的受案范围。在实务研究层面：梁凤云的《行政协议案件的审理和判决规则》拟结合行政诉讼法及其司法解释的规定，对行政协议案件的审理和判决规则作一探讨；余凌云的《行政协议的判断标准——以“亚鹏公司案”为分析样本的展开》以最高院指导案例“亚鹏公司案”作为检测最高院解释判断标准的文本，进而揭示出对行政协议的审查不同于民事合同的理路，以及救济效果的差异。学者们的研究动向与研究成果，是对解决机制的完善进行查缺补漏的最佳资料。从司法实践层面上看，伴随着政府职能的转变，行政协议的运用呈现出持续上升的趋势。截止2020年3月7日，北大法宝数据库可检索到5942个行政协议案件，中国裁判文书网可检索到43334个行政协议案件。从实务案例反馈的处理结果来看，我国的行政协议案件处理呈现出两个特点：（1）鉴于行政协议立法上对于受案范围都采用“兜底条款”规定，给予法官的自由裁量空间大，各地适法标准不一；（2）对于非诉讼救济机制的应用多数因无法可依而在二审、再审环节被驳回，增加了救济机制适用的不确定性，并有损政府机关的公信力。简言之，一个制度好不好，终究应当回归到实践中去。唯有对案件进行梳理并进行经验总结，才能填补、修葺救济机制在行政协议制度适用上的不完满。我国行政协议争议解决机制的不足1.调解制度有待完善最高院此次对“调解制度是否适用于行政协议的纠纷解决”作出了回应，即在《行政协议解释》第23条《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的解释》第23条人民法院审理行政协议案件，可以依法进行调解人民法院进行调解时，应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。中规定可以采司法调解机制。于此，解决了“能否适用”的问题，接踵而来的是“如何适用”的问题。就该调解制度而言，尚未有一套完整的具体操作规范加以规制，在此，有必要根据相关的法律规定对调解制度的实行细则进行梳理。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的解释》第23条人民法院审理行政协议案件，可以依法进行调解人民法院进行调解时，应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。2.行政协议能否复议无定论由于《行政协议解释》将行政协议规定为行政行为的一种，则“行政复议机制能否成为行政协议的争议解决机制之一”成为合理的疑问，然而，事实上解释却并未对“行政复议制度是否适用于行政协议”加以规定，这实属新法制定之不足。3.行政协议否定仲裁需商榷最高院此次在《行政协议解释》第26条《《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的解释》第26条行政协议约定仲裁条款的，人民法院应当确认该条款无效，但法律、行政法规或者我国缔结、参加的国际条约另有约定的除外。行政协议争议解决机制的域外考察与借鉴西方国家关于“行政协议”的理论和制度研究较之中国先进，且制度的设立完整度和立法水平相对较高，但各国对于行政协议性质的认定均有所偏差，协议纠纷的解决机制亦各不相同。笔者试以西方两大法系中的典型代表国家：法、德、美、英为对象，通过比较法解读各国关于行政协议规定的差异，试图为中国行政协议制度的完善提供创新性借鉴。（一）大陆法系国家角度以法国为代表。法国是强行政法国家，法律和判例给予行政机关独立的行政强制权，在相对人违约时可直接采取强制措施予以解决。其次，法国实行“二元制司法系统”，即国家拥有独立的行政案件审理系统，因此，行政案件一般只能由行政法院负责审理。当然，多元化的纠纷解决机制也为其所提倡，实践中协议双方仍可通过调解等非诉手段寻求救济。关于法国的行政合同制度，与我国的制度设计具有较大差异性：首先，我国实行的是“一元制司法系统”，行政法院并非独立系统，因此，短期内无法满足政府提请行政法院审理的条件；其次，法国的行政机关拥有绝对的裁量权和控制权，这与我国限制行政优益权的理论有所冲突。我国倡导政府采用行政协议的初衷是倡导建立“官民和谐一体”的体制机制，如若赋予行政机关绝对的强制执行权，无异于为行政机关滥用职权创造更广阔的空间，这并不利于“阳光政府”的建立，必将引导官民关系恶性发展。以德国为代表。在德国，行政合同也称“公法契约”，与行政行为并列。关于德国行政合同的相关规定，可以见诸于《联邦行政程序法》，该法第60条（德）《联邦行政程序法》第60条行（德）《联邦行政程序法》第60条行政合同，是指以行政法律关系作为客体，以设定、变更或者消灭行政法权利义务为内容的合同。苏跃建.我国行政协议救济制度研究[D].兰州：兰州大学，2019,9-10.（二）普通法系国家角度以美国为代表。美国将政府与私方主体的合作称为“政府合同”或者是“采购合同”。在美国，当出现行政机关违约时，首先应当向缔约官寻求救济，美国法规定，行政合同的缔结必须通过缔约官完成，缔约官需对合同负责；其次，若当事人不服缔约官的处理结果，可以申诉至合同委员会或者向美国联邦索赔法院提起诉讼；再次，若当事人不服合同上诉委员会或者美国联邦索赔法院裁决的处理，可以向联邦巡回法院提起诉讼，寻求救济。尽管拥有完整的行政合同救济制度，但美国仍强调“诉权平等”，即协议双方在寻求诉讼司法救济前，必先穷尽其他非诉救济方式，以缓和的手段化解政府与私人的纠纷，进而使政府与私人之间得以保持长期、稳定的良性合作关系。美国的行政合同制度表现为，一方面通过国家立法与司法赋予政府相应的行政权力，并通过立法原则与司法程序将政府权力牢牢限制在合理范围内，以达到平衡利益双方的矛盾关系，另一方又倡导适用多途径的非诉救济手段，这种治理方式可为我国所借鉴。以英国为代表。英国的行政合同争议解决机制是以普通法为根据制定的，并且国家设立“一元制司法系统”，即以普通法裁判法院作为审理行政合同纠纷案件的唯一机关，但英国更加注重寻求司法体制外的多元救济方式，如通过行政机关与私人主体的随意谈判或者通过仲裁程序实现争议的解决。这一点，可供我国参考适用。譬如行政协议发生纠纷的，可以通过法官居中调解来化解矛盾。通过非诉途径，一方面节约纠纷解决成本，提高办事效率，另一方面，通过柔性手段解决行政矛盾，剔除自古以来行政机关过于刚性的管理方式所带来的弊病，是现代行政法制的一大亮点，在这一点上，英国的治理模式与我国存在共通之处。行政协议争议解决机制之完善（一）完善调解机制的具体操作规范鉴于《行政协议解释》第27条规定的：在行政诉讼法没有规定的前提下，法院审理行政协议案件可以参照适用民事诉讼法。因此，在行政诉讼法律规范已有规定的基础上可以部分效仿民事纠纷调解的规定，同时，行政协议具有的行政性也决定了其在制度规范上应当与《民事诉讼法》有所区别。1.借鉴民事纠纷调解的成熟机制对于《民事诉讼法》关于调解制度的借鉴，可以从调解程序和结案方式两个方面入手。首先，在调解程序上，参照民事诉讼对于调解程序的有关规定，由于调解的初衷是让争议双方在法院的主持下通过平等对话，利益互让的方式对自己的权利今进行自愿处分，因此，不宜将调解制度的程序规定得与诉讼程序一般繁琐复杂。具体如下：（1)在不违背行政强制规定的前提下，可以采用简便方式通知对方当事人参与调解；(2)庭审可适用独任制或者合议制；（3)如若案情属于“案件事实清楚，争议焦点明确”的，也可以进行庭前调解王燕.行政诉讼中行政协议调解机制问题研究[D].王燕.行政诉讼中行政协议调解机制问题研究[D].内蒙古：内蒙古大学，2018，16-17.其次，在结案方式上，民事诉讼调解制度中规定，当事人达成调解协议后原则上应当制作调解书，具有四种特殊情况的，也可以不制作调解书。笔者认为行政协议纠纷调解可以有以下两个途径：（1）双方当事人经由调解达成一致，原告方主动撤诉。根据《行政诉讼法》第62条规定《行政诉讼法》第62条规定人民法院在对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。，可以通过行政机关改变其不适当的行为或者对相对人进行赔偿或补偿来争取获得相对人的谅解并撤诉达到解决纠纷的目的。在此应当说明，《民事诉讼法》对于“原告撤回起诉”是适用于和解协议中，但笔者认为，和解与调解在制度设计上具有相同目的，即致力于采用柔性的方式解决争端，区别仅在于“是否有第三方介入”。因此，从推进纠纷尽速解决的目的出发，不应当对原告采用撤诉方式退出纠纷进行否定。（2）经调解争议双方达成一致后，向法院申请出具调解书。调解书对保护协议双方的合法权益具有法律效果，因其具有与其他裁判文书相同的法律效力。然而，从实践数据来看，行政调解书在实践中的运用屈指可数。中国裁判文书网仅检索到9例行政调解书《行政诉讼法》第62条规定人民法院在对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。中国裁判文书网[DB/OL]./，2020-3-7.2.结合行政协议的自有特点行政协议在调解过程中，除了考虑协议双方的利益关系外，还应符合法律的强制性规定以及权衡公共利益等，因此，在调解结果的处理上，应当根据具体情况的不同作相应的处理：若因情势变更而产生纠纷的，行政机关应当给予适当的补偿。在此种非因双方过错而致使协议无法履行的情形下，行政机关应当根据具体情况，对作出利益让步的相对人给予一定数额的补偿，这也是信赖利益保护原则对行政机关的要求。若是因行政机关单方变更、解除协议而产生纠纷的，行政机关应当给予适当的补偿或者赔偿。行政优益权是确保行政机关能够在协议履行中起到维护公共利益的目的，但实践中，不乏有个别利用优益权单方改变协议效力，致使相对人权益受损的情况。因此，在调解中应当尤其注意：如果行政主体滥用职权侵害了相对人的权益，应当给予相应的赔偿；如若为维护公共利益而需要相对人让渡部分自己的权益，行政机关必须给予适当的补偿；若是因相对人履行不能而产生纠纷的，分情况处理：如果协议属于无法继续履行的，则只能解除协议；如果属于应当继续履行的，可以引入第三方代为履行或者直接变更相对人。由此产生的责任承担应根据法律规定与协议约定做具体处置。（二）明确行政协议可复议2020年是《行政复议法》大修之年，在期待新法对前述“行政协议可否适用行政复议”的问题做出一劳永逸的立法规定之前，笔者欲以现行法律规范作为蓝本，对该问题作一番探讨。有关“行政协议是否具有可复议性”的问题，学界主要形成三种观点：一是不可复议；二是分情况讨论；三是可以复议。在此，鉴于文章篇幅限制，笔者仅对个人所持观点，即“分情况讨论”予以论证，其余两种观点不予赘述。2015年出台的《行政诉讼法》与其司法解释、刚刚出台的《行政协议解释》、《行政复议法》与其《实施条例》对于“行政协议可否适应复议制度来解决纠纷”一直没有明确的指示。在法律缺位的背景下，笔者对过去的2019年最高院关于“行政协议争议是否属于行政复议的受案范围”相关的裁判文书予以分析，从裁判文书的意见来看，约有八成以上法院均以2017年原国务院法制办出台的《对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》作为参照，认为“政府特许经营协议等协议争议不属于行政复议的受案范围。”由此看来，实务案件处理中，最高院倾向于认定“行政协议争议不可复议”的观点。参照《行政协议解释》的观点倾向，行政协议的争议可划分为两种类型：一是行使行政优益权的行政机关，单方面变更、解除行政协议由此带来的争议；二是协议双方产生的履约矛盾。笔者认为行政协议争议是否可复议不应做盖棺定论，而应当根据争议分类作区别讨论。首先，第一类争议可以适用行政复议。首先，规范基础层面：（1）第一类争议可以符合《行政复议法》第2条《中华人民共和国行政复议法》第2条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。的规定情形。对于这一点，最具争议的莫过于行政协议并非“具体行政行为”，然而，学界关于将“具体行政行为”修改为“行政行为”以拓宽行政复议的受案范围的呼声已然很高，退一万步讲，第一类争议也属于具有处分相对人权利性质的单方行为；（2）尽管《行政复议法》及《行政复议实施条例》并没有将其划入行政复议的受案范围，但从《行政复议法》第6条规定看来，第一类争议可以属于第《中华人民共和国行政复议法》第2条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。其次，第二类争议不适用行政复议。“法无授权不可为”，政府应当在法律规制的范围内开展行政活动；同时，行政协议具备合同性质，如若将行政复议机关引入争议纠纷解决机制中，难免存在“偏袒行政机关，处置不公”之嫌，难谓公平公正。因此，协议双方因履约问题产生的纠纷不适用行政复议救济途解决。将行政复议运用于行政协议纠纷解决之中，一方面需要立法机关对该制度的合法化予以立法肯定，另一方面，也离不开具体审理规则。采行政复议之手段，应做好以下三点：（1）引入“听证制度”。尽管《行政复议法》规定了行政复议听证制度的条件为——重大、复杂的案件，但鉴于行政协议具备“协议双方的合意形成的契约性”，如若“听证”这种有利与维护相对人权益的制度得不到保障，将有损相对人之利益，进而无法达到维护公共权益和管理行政活动的最终目的，从这一层面看，其应当归属行政复议的听证范畴。（2）实行公开审理，除应当遵循国家保护的“三秘”（即国家秘密、商业秘密和个人隐私）之外，其他行政协议案件一律公开审理，庭审应当做好笔录并将笔录作为审判的依据。（3）实行开庭审理。开庭审理为协议双方提供平等对话的平台，双方在庭审过程中可以进行辩论、质证，复议机关应当充分听取双方的陈述与申辩，使案件的审理呈现透明化、效率化。（三）拓宽行政协议适用仲裁的空间《行政协议解释》所规定的适用范围远不能满足实务领域对于快节奏、高效率解决纠纷的需求，因此全然否定仲裁机制的适用并非智举。除前文所及的仲裁制度所具备的优良特性外，实务领域多次突破性运用都是证成行政协议可仲裁的有力证据。适当拓宽行政协议禁止仲裁的限制，应当具有针对性。如上述对于“行政协议可复议”提及的行政协议争议可分为两种，笔者认为，在适用仲裁机制问题上，与复议机制正好相反，也即：对于第一种争议，不宜适用仲裁。对于因“私方当事人不满行政机关对其或者协议的直接处分”而引发的纠纷，毋庸置疑应归属于行政争议，不属适用仲裁的领域，在此无需赘述；而对于第二种争议，由于其涉及履约金、违约金、违约赔偿责任等履约问题的争议，应当视为“民事合同”中的经济纠纷，对于“是否适用仲裁”具有探讨空间，因此，笔者主要从该方面展开证成“行政协议纠纷可仲裁”。1.理论支撑学界否认行政协议可仲裁的理论依据主要是：仲裁制度秉持的是“为平等主体之间的合同或者财产争议提供解锁思路”的精神，与行政协议强调的“行政性”、“主体法律地位不平等”有相悖之嫌。但是，笔者认为这是对行政协议的不全面解读。（1）行政协议愈发强调合同性。首先，笔者不否认行政性作为行政协议本源的重要性，但从近年来行政协议的发展趋势来看，合同签订中所体现出的、协同一致理念更占据主导地位；其次，行政协议本身就兼具两种性质，过分偏倚某一面都会遁入极端思维，且时代文明的发展已经弱化了“非公即私”的界分观点，公私法泾渭分明的态势已无法支撑现代社会的法制建设王世涛，刘俊男.行政协议争议解决之仲裁问题研究[J].海南法学.2019（3）：103-104.王世涛，刘俊男.行政协议争议解决之仲裁问题研究[J].海南法学.2019（3）：103-104.（2）协议双方地位基本持平。行政机关所拥有的优益权恐怕是持“地位平等”观点的最强“拦路虎”，但在看待这个问题上，我们应当秉持全局观：从行政协议签订到履行全过程考察，行政机关行使其特权的节点并不是贯穿全过程的，相反，在协议发展的全过程，“平等、自愿、互利”被嵌入到协议双方的合作理念与行动之中。2.规范支撑《行政协议解释》之所以否认了仲裁机制的适用空间，还有一个重要原因是：其与《仲裁法》的第2、3条、《行政诉讼法》第12条的条款相冲突，但我们仍可以运用解释技巧消弭法条内容的相悖之处。（1）行政协议的主体可以符合《仲裁法》第2条《仲裁法》第2条平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。的规定。从条文的的语词重点考察，其与行政协议的争议点在于“协议双方是否为平等主体”和“行政机关可否属于公民、法人和其他组织类别之一”。首先，对于第一个争议点，上文在“协议双方地位基本持平”中已有详述；其次，对于第二个争议点，根据《民法总则》关于法人的规定《仲裁法》第2条平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。《民法总则》第96条本节规定的机关