第八章 公共管理的评价体系

第八章公共管理的评价体系8.1学习要求要求学生掌握公共管理评价的标准和方法。理解公共项目的经济评价和社会评价。掌握公共服务质量的本质；了解公共服务质量评价的体系和方法；理解公民宪章运动的涵义。8.2内容简述公共管理的过程涉及到社会公众的利益，其管理的最终绩效必须由社会来作出评价。但是，由于公众利益客观存在着差异，不同利益的群体对公共管理的绩效可能会作出不同的评价，因此，需要形成客观的评价标准和方法，才能按照符合社会公众整体利益的要求作出合理的评价。8.2.1公共管理评价的标准和方法公共管理评价是依据一定的标准和方法对公共管理过程加以判断和评定，并由此对公共管理绩效作出结论的过程、公共管理的性质决定了对它的绩效评价有别于其他管理机构。在西方管理理论中，占主流的评价标准是：效率、有效性、政治或公共职责的履行。（1）效率是一个生产函数的概念，它表明的是投入要素的组合和它的最大产出的关系，即强调资源、要素的合理利用。它适用于所有的公共管理机构和公共管理过程，是一个衡量工作绩效的一般性概念。公共管理的效率标准应该考虑两个方面的内容：一是单项管理的投入产出，即对某一项具体的公共管理措施和项目进行投入产出的分析，它关心的重点是以较少的投入实现管理的目标。二是全部管理的投入产出，即对一段时期内所有公共管理机构投入产出的比较，它关心的重点是公共管理的投入产出与整个社会投入产出的关系。（2）有效性主要是衡量公共管理产生的各种结果与影响。有效性既强调公共管理措施的可操作性，它以目标实现的可能性为衡量标准，与效率相比，它更突出投入要素的组合方程中产出的解的存在性。有效性也强调公共管理的结果与目标的吻合程度，即公共管理的结果在多大程度上达到了目标要求。从理想的角度来说，公共管理要求实现高效率和强有效性的统一。但是，有效性标准和效率标准之间并不完全一致，效率高不一定是有效性强，同样有效性强可能会带来效率的下降。在实际的公共管理评价中，往往会根据具体的公共管理项目以及环境状况作出选择。（3）政治和公共职责的履行，这一标准有两层含义。一是公共管理机构不仅要对管理结果负责，而且还要坚持管理程序公正性、合法性；二是必须公开回答来自社会各方面的查询和提问，而非公共机构则没有这一要求。与企业管理相比，公共管理要承担更大的风险，在任何时候、对任何一件事情都有可能政治化。企业管理中，商业秘密是受法律保护的，而在公共管理中，除了涉及国家机密或法律所规定的保密内容之外，公共管理机构工作的公开化是理所当然的。8.2.2公共项目的评价公共项目的特点，决定了其目的是为了满足社会公众日益增长的文化生活的需要，决定了其投资活动主要是为社会提供使用价值和其他有用效果（即其中有可以用货币计量的部分，也有不能用货币计量而只能以效用来表示的部分），而不是为了获取价值。因此，公共项目的投资经济效益主要不是体现在它的营利性上，而是体现在其适合效果上。从质的规定性来看，它是指资源消耗与社会需要的满足之间的关系；从量的规定性来看，就是用一定的资源消耗获取满足社会需要的使用价值和其他有用效果，或是用最小的资源消耗获取满足社会需要的使用价值和其他有用效果来表示，也就是说，是其付出的代价与其社会受益程度之间的对比关系。只要二者之间的对比关系是有效的（即以一定的代价获取最大的社会收益）、经济的（即在获取一定的社会收益下所付出的代价最小），公共项目就值得投资建设，否则，就要予以否定。公共项目的社会评价是对公共项目为实现社会发展目标所作贡献与影响的一种评价方法。这种方法是把项目置于整个社会之中，从全社会角度出发，考察、分析、预测项目对社会发展目标的影响程度，综合评价项目对社会发展的贡献，判断项目在社会效益方面的可行性，以作为投资决策的科学依据。其目的是促进公共项目对国家社会发展目标的顺利实现，使项目与其所处社会环境相互协调，从而达到全面提高项目投资效益和推动社会进步的目的。8.2.3公共服务质量评价公共管理就其本质而言，不是管制而是服务。作为管理对象的社会和公众是公共管理机构环绕运行的中心，公共管理机构的职能是满足社会和公众对管理的要求，社会和公众的意愿与要求是公共管理的出发点和归宿点，公共管理的目的不是向社会和公众提供价值，而是为他们追求利益和实现价值提供便利条件。因此，评价公共管理机构绩效优劣，主要不是看它投入了多少资源，做了多少工作，而是要考察它所做的工作在多大程度上满足了社会和公众的需要，这就揭示了公共管理机构绩效评估上的一种全新价值取向——满意原则。以满意原则作为公共管理机构绩效评估的最终尺度，不仅是民主本质宗旨的必然体现，同时也是当今世界公共管理发展的客观要求。公共服务主要是通过下列机制导入用户满意理念的：（1）竞争驱动机制。由于公共服务长期的垄断经营导致了竞争驱动机制的缺乏，使得公共服务难以形成核心竞争能力。在企业经营中，质量必须以用户的需要为始点，以用户的感知为终点。而用户所认为的价值总是与供应商所认为的价值有着重大差别，所以企业管理的基础必须是用户的价值观念。公共服务领域内竞争的逐渐强化和领域外各种组织的渗透，使得超越质量的竞争手段——用户满意必然成为公共服务机构持久竞争优势的源泉。（2）行业运营机制。公共服务除具有一般的服务特性外，还具有自己的特殊性：公共服务的区域性供求矛盾特别突出；相关因素较多，所涉及的竞争具有特殊性和复杂性；公共服务设施具有先天刚性，转换成本极高。这些一般服务特性和自身的特殊性使得公共服务长期漠视用户的需求，并使产品的用户需求导向弱化。产品特性及其组合与用户需求匹配的失衡造成用户利益的隐性损失，使得用户满意程度降低，从而削弱了公共服务的运营效率。为此，公共服务机构必须借助于用户满意理念来指导其具体的运营活动。（3）文化驱动机制。组织文化是支持组织长期发展的内在动因，是组织的灵魂。公共服务机构对消费者利益的长期漠视，不仅对外不能使消费者满意，而且对内也极大地涣散了组织的凝聚力，破坏了组织健康发展的正常机理。一个不懂得尊重用户的组织，其共同使命感的缺乏使得组织成员只能以管理者意愿和制度作为价值取向，进而导致组织文化的僵化。公共服务机构要想在市场经济条件下获得长期持续的健康发展，就必须选择以用户满意理念为指导的新型组织文化。而用户满意理念中的“用户”既包括具体的现实的个体用户和群体用户，还包括了抽象的潜在用户；“满意”既追求现实用户的感知满意，又追求潜在用户的口碑效应，因此用户满意理念指导下的组织文化把“为用户服务”落实到各个具体环节。这一具体化过程不仅强化了组织行为的正向效应（员工价值取向），而且也强化了外界环境要求（用户诉求）向组织内的传递效应，进而促进组织提高其市场适应能力。公共服务企业必须把服务质量管理作为核心和重点，把不断提高服务质量，更好地满足顾客和其他受益者的需求作为管理和发展的宗旨。服务质量体系就是为实施服务质量管理所需的组织结构、程序、过程和资源。包括三个方面内容：（1）服务质量体系的内容应以满足质量目标的需要为准。（2）公共服务企业的质量体系主要是为满足内部管理的需要而设计的。它比特定顾客的要求更广泛，顾客仅仅评价该服务质量体系的相关部分。（3）为了合同或强制性质量评价的目的，可要求对已确定的服务质量体系要素的实施进行证实。公民宪章运动是用宪章的形式把公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。8.3本章知识点1、公共管理评价的标准2、公共管理评价的方法3、公共服务质量的含义和本质4、公共项目的经济评价和社会评价4、用户满意原则的涵义5、公民宪章运动的涵义8.4思考题1、如何理解和处理公共管理评价三个标准之间的关系？2、在公共管理中为什么会出现效率与有效性不统一的情况？3、如何理解公共项目的社会评价？3、公共服务有什么特殊性4、用户满意理念在公共服务中如何运用？5、英国公民宪章运动形成的主要原因是什么？6、公共服务承诺制对提高公共服务质量有何作用？8.5例题与习题例题：1、如何理解和处理公共管理评价三个标准之间的关系？答：公共管理的三个标准之间的关系是：政治和公共职责的履行是条件性标准，效率是手段性标准，有效性是目的性标准。在处理三个评价标准的关系时，应根据具体公共管理项目以及环境状况做出合理的选择。2、在公共管理中为什么会出现效率与有效性不统一的情况？答：这是因为这两个标准的指向性不同，结果会出现这样的情况：效率高不一定有效性强，而有效性强却可能会带来效率的下降。在公共管理中，不能过于偏重于强调某一个标准，而应实现两个标准之间的平衡。3、用户满意理念在公共服务中如何运用？答：公共管理机构提供的是公共服务，那么，只有当公共服务因能满足消费者的需要而为消费者接受时，才真正是有绩效的。因此，从根本上看，社会和公众的“满意程度”是评价公共管理机构绩效的全面性、综合性、终极性的尺度，公共管理机构必须借助市场检验方法，定期征求社会和公众对公共服务的满意程度。坚持以服务对象满意度测评公共管理机构绩效，首先，必须明确公共管理机构的具体服务对象。其次，要了解服务对象的需求结构。这是设计标示服务对象受益状态指标体系的逻辑前提。满意是指行为主体的内在需求得到满足以后而产生的内心愉悦，以及对满足需求的服务行为及其提供者表示认可支持的一种主观心理状态。测评服务对象的满意程度，应先了解服务对象的需求结构，并加以分析、综合、归类，据此设计能够准确标示出服务需求满足程度的具体指标体系。习题：一、名词解释1、公共管理评价2、公共项目的经济评价3、公共项目的社会评价4、服务质量体系二、简答题1、公共管理评价的有效性标准的含义是什么？2、公共管理评价的公共职责履行标准的含义是什么？3、公共服务有什么特殊性？4、现代公共服务质量观的内容是什么？5、什么是“公民宪章”运动？三、论述题1、应该如何理解和处理公共管理评价三个标准之间的关系？2、在公共管理中为什么会出现效率与有效性不统一的情况？3、如何处理公共项目经济评价和社会评价的关系？4、如何保证公共项目社会评价的有效性？5、用户满意理念在公共服务中如何运用？6、英国“公民宪章”运动形成的主要原因是什么？7、公共服务承诺制对提高公共服务质量有何作用？四、分析题1、从1995年起香港工营部门开展服务承诺活动，所涉及的面涵盖了几乎所有的公营部门（包括政府所属的一切部门、公共公司和法定的非部门性公共机构、公立学校、电台、电视台等各种公营机构）。就其内容看，大致包括这样一些项目：（1）服务范围，这主要涉及的是本机构的职责领域以及服务对象；（2）服务目标及标准，如简化办事程序，所要达至的服务水准，接受服务的市民所要获得的基本服务质量等；（3）服务环境，市民接受服务时所应受到的礼貌，必要的告示，环境条件等；（4）市民的角色，如市民可以通过何种联络方式、联络组织