第六章-1-区域规划的形成与发展

第六章区域规划的形成与发展区域规划的特征及演进区域规划的理念与理论区域规划的内容与方法第一节区域规划的形成与发展

一、区域规划的概念

1、概念：区域规划是指对未来一定时间和空间范围内经济社会发展和建设所做的总体部署。2、区域规划的目的

发挥区域整体优势，促进人与自然的和谐共生，促使区域社会经济可持续发展。3、区域规划的性质

区域规划按其性质属于空间规划范畴。区域规划是编制中长期经济社会发展规划的重要科学依据。4、区域规划与其他相关规划的关系区域规划与土地规划区域规划与城市规划区域规划与国民经济发展（计划）规划区域规划与国土规划牛慧恩：国土规划、区域规划、城市规划——论三者关系及其协调发展，城市规划汇刊，2004.11二、区域规划的演进（一）古代区域规划思想的萌芽

在人类社会的早期，有关区域社会经济发展设想和城市营造的思想中包含了朴素的区域规划思想。

《禹贡》：九分天下

《周记·考工记》：营国制度，实质是建立一个以城镇为中心，包括其周围田园阡陌的城邦国家的构想：“匠人营国，方九里，旁三门。国中九经九纬，经涂九轨，左祖右社，面朝后市，市朝一夫”。

《管子》：“因天材，就地利，城廓不必中规矩，道路不必中准绳”。“上地方八十里。万室之国一，千室之都四。中地方百里，万室之国一。千室之都四。下地方百二十里，万室之国一，千室之都四。”

1.科学区域规划思想萌芽（19世纪末至20世纪初）（二）国外区域规划的演变历程霍华德在1898年的论著《明天：通往真正改革的平和之路》提出了田园城市的理论。主张田园城市应该兼有城市和乡村各自优点，城乡交融和群体组合型城市。霍华德强调了城市应该与乡村结合，开创了区域规划的先河，通常被认为是现代区域规划思想萌芽的标志之一。埃比尼泽·霍华德(EbenezerHoward，1850－1928)

英国学者格迪斯于1915年出版的著作中把对城市的研究建立在客观现实的基础之上，通过周密分析地域环境的潜力和限度对于居住地布局形式与地方经济体系的影响关系，突破了当时常规的城市概念；城市从来就不是孤立的、封闭的，而是和外部环境（包括和其他城市）相互依存的。“人们不能再以孤立的眼光看带每一个城市，必须认真进行区域调查，以统一的眼光来对待它们。”格迪斯提出城市规划势必与乡村规划结合在一起，发展成为城市区域规划。将霍华德的区域规划思想向前推进了一大步。2.科学区域规划产生（20世纪20年代至40年代）工业革命后社会经济发展出现的新问题：工业加速集聚和城市规模迅速膨胀区域经济差异逐步拉大

1920年德国成立的鲁尔煤矿居民点协会，是德国区域规划开始的标志，该协会编制的鲁尔区《区域居民点总体规划》开创了区域规划的先河；1920，前苏联制定了“全俄电气化计划”。1921年在全国进行了经济区划，成为国家计划指导下有组织、有步骤地对全国进行分区开发的典范；1922至1923年，英国当卡斯特煤矿区的区域规划；1929年美国纽约的城市区域规划，1933年编制了田纳西河流域区域规划；

……——这些规划都是以都市为核心，把周围的乡村接纳进来成为一个整体的综合区域规划，它对缓解大城市恶性发展所产生的“城市病”，解决城市和工矿区由内向外的发展问题，起到了积极的作用。

1933年，国际现代建筑协会(C．I．A．M)在雅典开会，中心议题为城市规划，会上制定了一个《城市规划大纲》，这个大纲后来被称为《雅典宪章》。《雅典宪章》以“城市规划大纲”的形式，明示城市要与其周围影响地区作为一个整体来研究，要将城市规划与区域规划工作结合起来，为区域规划工作在全世界推广起到了极大的推动作用，是区域规划思想为全世界所接受的重要标志。3.战后区域规划的繁荣(20世纪40年代至60年代)

二次世界大战后，城市区域规划进入兴盛时期。50年代和60年代，人口、资源、环境和区域发展不平衡等问题突出起来。各国成立了各种专门的区域规划机构，开展了各种层次的区域规划，使区域规划进入了新的发展阶段。

欧洲：1944年英国学者艾伯克隆比（PatrickAbercrombe）主持编制了大伦敦区域规划，成为以大城市为中心进行区域发展规划的大胆尝试。联邦德国自1945年开始着手编制上至国家（“联邦德国国土整治纲要”）、下至各个州（“空间规划”）、县（“区域规划”）的区域规划。德国各州均设“区域规划管理局”。法国的区域规划以其领土整治为特色，起步稍晚，但发展很快。规划以地区均衡发展为目标，采取工业分散政策，促进落后地区的发展，限制巴黎地区过分集中。美国区域规划由过去注重资源开发规划转向注重区域经济发展规划。50年代中期，增长极理论被作为政策工具和区域规划的主要观点。

60年代以后，美国又开始重视阿巴拉契亚地区等落后地区的发展。日本：50年代的区域规划思想，侧重于开发资源，复兴经济。1962年日本政府通过了以地区间均衡发展为目标的全国性综合开发计划，简称“一全综”。1969年又通过了“二全综”，采用大规模开发即“大项目开发”方式。1977年批准“三全综”，力图达到全国均衡发展，使人们和自然取得协调的、具有安定感的、健康而文明的综合环境。1987年日本批准“四全综”，以建立多极分散型开发为目标，以交通网络构想为开发方式。“五全综”的基本目标是为追求多轴型国土结构的形成和实现。前苏联：1937年正式拟定国土规划。特别是1948年的“斯大林履行自然计划”是前苏联国土规划的典型，后来对开发远东和西伯利亚的规划尤为详尽。在全国19个大经济区设立协调机构。它作为国家计划委员会的派出机构，通过编制大经济区的经济发展规划或计划，以基建投资预算、物资供应和运输计划等手段为杠杆，协调大经济区内条条（部门）与块块（各州、边疆区、自治共和国）的关系。建立了两个层次的区域国土规划体系全国国土规划纲要和国土规划设计。60年代以前，区域规划以发展重工业基地为重点，且以不同部门的专业规划为主，综合性规划较少。60年代以后，开始重视综合性规划，地域生产综合体理论成为指导区域规划的理论基础。4.区域规划的衰落（20世纪70~80年代）新自由主义思想（New—Liberalism）在各国盛行，与当时的区域规划观背道而驰。新自由主义的一个重要特征是把反对国家干预上升到了一个新的系统化和理论化高度，是“对凯恩斯革命的反革命”，西方学者又称之为“新保守主义”。提倡自由放任的市场经济。认为自由选择是经济和政治活动最基本的原则。应当自由地拥有私人财产，自由地交易、消费和自由地就业。崇拜“看不见的手”的力量。认为市场的自动调节是最优越和最完善的机制，通过市场进行自由竞争，是实现资源最佳配置和实现充分就业的惟一途径。反对国家干预经济。认为由国家来计划经济、调节分配，破坏了经济自由，扼杀了“经济人”的积极性，只有让市场自行其是才会产生最好的结果。因此，只要有可能，私人活动都应该取代公共行为，政府不要干预。5.区域规划的复兴（20世纪90年代以来）背景：全球贸易体系形成；人口、资源、环境和经济社会发展矛盾突出。联合国环境与发展会议于1992年颁布的《21世纪议程》将可持续发展作为核心内容形成国际共识。区域发展规划在内容、范围、理论研究、方法技术等方面均发生了巨大变化。教学参考资料：崔功豪.当代区域规划导论理念：可持续发展理念确立。内容：物质建设规划转向社会发展规划，社会因素与生态因素受重视。范围：重视国家区域规划，甚至跨国界区域规划。城市区域成为区域规划的热点。二战后区域规划的共同特点（1）规划体系完整、有一套科学的方法。（2）规划目标重视经济发展与人口、资源、环境的关系，关注地区经济均衡发展。（3）就业、土地利用、基础设施、城镇发展、环境问题普遍受关注。（4）逐步走上法制化和制度化的轨道。（三）新中国区域规划的发展

《建国方略》是孙中山于1917年至1920年期间所著的三本书——《孙文学说》、《实业计划》、《民权初步》的合称。《实业计划》是孙中山为建设一个完整的资产阶级共和国而勾画的蓝图，最初是用英文写成的，原名“TheInternationalDevelopmentofChina”。

——中国近现代史上最早、最完整的全国性国土开发总体规划设想（三）新中国区域规划的发展

1.计划经济时期的区域规划新中国最早的科学区域规划是在“一五”期间从原苏联引进，在联合选厂的基础上发展起来的。为了更好地安排大批原苏联援建的工业项目,在1956年中国国务院《关于加强新工业区和新工业城市建设工作几个问题的决定》中提出要搞区域规划。由国家建设委员会公布了《区域规划编制和审批暂行办法（草案）》,在茂名、个旧、兰州、包头等地进行了区域规划。

“大跃进”后，各地大办钢铁，大办地方中小企业，以工业和城镇布局为主要内容的区域规划开始在不少省区和地区展开。1958年，贵州、四川、内蒙古等省按省内经济区划分的方式开展全省的区域规划。1960年在辽宁省朝阳市召开区域规划现场会，交流区域规划工作经验，是我国区域规划的第一个高潮期。1961年到1978年，区域规划一直处于停滞状态。？

由于相当一段时期缺乏区域规划指导，我国在资源开发利用、国土整治和生产力布局上面临着一系列亟待解决的问题：（1）资源家底不清，在资源开发和建设上存在一定的盲目性。（2）生产力布局就项目论项目多，对发挥地区优势重视不够。（3）城镇规划和城镇建设缺乏区域规划的指导。（4）经济布局缺乏统筹规划，导致对资源开发利用不当，使生态环境造成不良影响，遗留不少问题。

2.改革开放以后的区域规划1978年改革开放后，借鉴西欧经验。1981年由中共中央书记处作出了关于“搞好我国的国土整治”的决定。1980年中共中央13号文件指出：“为了搞好工业的合理布局，落实国民经济的长远规划，使城市规划有充分的依据，必须积极开展区域规划工作。”1981年成立了国土局。1982-1984年在京津唐、湖北宜昌等10多个地区开展了地区性国土规划的试点。1985-1987年参照日本的经验,编制了《全国国土总体规划纲要》。与此同时,在许多省区都开展了全省和地市一级的国土规划,一直延续到1991年,在全国范围出现了国土规划的高潮。到1993年底，全国30个省(区、市)、223个地(市)、640个县开展了国土规划编制工作。（1）国土规划的兴衰在传统的计划经济体制下,重视发展规划，对国土空间规划的重要性缺乏认识。致使国土规划始终未能建立相应的法规作依托。《全国国土总体规划纲要》未经国务院审批，即以国家计委内部文件形式下发参照执行,使其难以发挥应有的作用。各地上报国家计委的大量国土规划成果也多被束之高阁。至1996年国土规划工作已完全停顿。新世纪国土规划的再兴。从2002年开始，先选择深圳和天津二市开展市域国土规划的试点。接着又选择广东和辽宁二省开展省域国土规划的试点工作。2010年9月经国务院同意，由国土资源部和国家发改委牵头，28家部门、单位参加的《纲要》编制工作正式启动。国土资源部部长徐绍史任作领导小组组长。计划2010年至2011年一季度完成重大专题研究，形成《纲要》基本思路；2011年底，完成《纲要》（送审稿）并报国务院审批。（2）城镇体系规划地位提升城市规划长期由建设部门负责组织。城市规划界一直很支持区域规划，在缺乏以区域规划为依据的情况下,就要求先编制城镇体系规划。1984年颁布的城市规划工作条例首次提出直辖市和市的总体规划应当把行政区域作为一个整体,合理布置城镇体系。1989年通过的《中华人民共和国城市规划法》正式将城镇体系规划纳入编制城市规划不可缺少的重要环节。国土与区域规划停顿后,城镇体系规划开始向区域规划方向发展。在原有规划内容基础上,增加了社会经济发展战略,城镇体系发展与生态、环境相互协调,划分不同类型的开发区和保护区以加强分区空间管治功能等内容。自20世纪90年代中期以来,几乎在全国各省都开展了具有上述区域规划性质的城镇体系规划。至于后来在统筹城乡、区域、经济与社会、人与自然等方面进一步深化的城镇体系规划和城市群、都市圈规划,更属于以城市为主的区域规划类型。（3）区域规划再次兴起1999年12月时任国务院副总理的温家宝在全国城乡规划工作会议上提出必须搞好区域规划的编制工作。2001年6月温家宝在中国市长协会第三次代表大会上指出：“要做好区域规划，建立有效的协调机制……。”2003年国家发改委主任马凯提出，继续深化规划体制改革，是“十一五”规划编制工作的一项重要任务。在规划理念上，要以人为本，促进全面、协调、可持续发展；在规划体系上，要把编制和实施区域规划放到突出重要的位置。作为省内跨市县的区域规划试点,2004年编制完成了由省发改委负责组织、中国城市规划研究设计院具体承担的《长株潭城市群区域规划》。接着由湖北省政府和河南省政府分别通过省发改委组织地理界和经济界的力量进行武汉城市圈和中原城市群的规划研究国家发改委组织本系统和地理界的规划研究力量开展跨省市的长三角和京津冀都市圈等区域综合规划研究。（4）主体功能区规划实践创新2006年国家“十一五”规划纲要明确提出了主体功能区的概念，要求按照区域的主体功能定位进行区域规划，构建完善的区域政策，进行主体功能区建设绩效评价，规范空间开发秩序，以形成合理的空间开发结构。这标志着主体功能区建设己成为促进我国空间合理布局和区域协调发展的创新性实践。国务院关于编制全国主体功能区规划的意见（国发[2007]21号）规划意义：

1、根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。2、全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会。有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务的差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，适应和减缓气候变化，实现资源节约和环境保护；有利于打破行政区划，制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系，加强和改善区域调控。规划战略地位：全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。全国主体功能区规划2008年年初初稿形成。这期间首先对国土空间进行了评价，然后请研究机构做政策研究，请8个省来搞试行，到2008年2月基本定稿。在这个过程中，逐渐形成了“4+3+2”这样的格局，“4”就是原来的优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发4类，“3”是分成城市化地区、农业地区、生态地区，“2”就是分成两级规划（国家和省级）2010年6月12日国务院常务会议，审议并原则通过《全国主体功能区规划》我国出台新中国成立以来首个全国性国土空间开发规划2011年06月09日11:54:30来源：新华网国务院关于印发全国主体功能区规划的通知

国发〔2010〕46号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

现将《全国主体功能区规划》(以下简称《规划》)印发给你们，请认真贯彻执行。

《规划》是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。编制实施《规划》，是深入贯彻落实科学发展观的重大战略举措，对于推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，实现全面建设小康社会目标和社会主义现代化建设长远目标，具有重要战略意义。

各地区、各部门要从全局出发，统一思想，高度重视，加强领导，明确责任，切实抓好《规划》的贯彻落实。各省、自治区、直辖市人民政府要按照《规划》明确的原则和要求，尽快组织完成省级主体功能区规划编制工作，并认真实施。各部门要根据《规划》明确的任务分工和要求，调整完善财政、投资、产业、土地、农业、人口、环境等相关规划和政策法规，建立健全绩效考核评价体系，加强组织协调和监督检查，全面做好《规划》实施的各项工作。

国务院

二○一○年十二月二十一日胡序威:中国区域规划的演变与展望，地理学报，2006.6城市规划国土规划区域规划主体功能区规划（1）在新的国家国民经济和社会发展计划编制体系中，区域规划被作为国民经济计划的新的编制形式。（2）在全面建设小康社会、推进和完善社会主义市场经济的新形势下，区域规划是实现“五个统筹”，实现城乡一体化发展和促进区域经济社会可持续发展的重要手段。（3）我国目前的经济建设，由于缺乏科学、有效的区域规划指导和约束，地方利益驱动下的恶性竞争、重复建设降低了区域发展的绩效。（4）重视区域规划是我国现行城市规划体系发展和完善的需要。3.当前开展区域规划工作的必要性4.当前区域规划工作的发展方向（1）加强区域立法，使区域规划走上法制轨道（2）重视市场的作用，加强市场因素的研究（3）编制可持续发展的规划，使人口、经济、资源、环境协调发展（4）正确处理定性与定量的关系（5）加强区域发展政策研究，增强区域规划的可操作性

三、区域规划的特征规划工作的共同特点前瞻性目的性动态性（一）区域规划的基本特点战略性地域性综合性规划内容的综合规划思维方法的综合规划方案的综合规划工作队伍和规划理论的综合1.综合性2.战略性时间跨度长，远近结合规划关注具有宏观的、全局性的、关键性的重大问题规划指标具有较大弹性，突出未来大体图景勾画规划实施对区域的影响深远

3.地域性体现地方特色保持完整的规划范围（二）区域规划的新特征1.由经济型转向综合目标型2.由面面俱到演变为重点问题与目标导向型3.由目标终极型转向过程型4.由虚调控型转向以空间管制为手段的实调控型5.由单方案刚性规划转向多方案弹性规划6.由指令型、强制性转向指导型、协调型，公开性7.区域规划方法的现代化与定量化8.区域规划机构和法律日益完善9.公众参与列入规划程序

崔功豪：当代区域规划导论（三）区域规划的新理念所谓“理念”，是指人们对于某一事物或现象的理性认识、理想追求及其所形成的观念体系。区域规划的理念反映了区域规划的基本价值观和导向，在一定意义上，规划的理念就是规划的灵魂，对于指导区域规划的理性发展具有重要作用。传统的区域规划理念：单一的开发主导的理念。与传统工业化时期的生产方式和经济特征相一致，也与二战以后国家重建的世界需要相结合，传统区域规划本质上是一个区域开发规划，规划的核心就是发掘区域的资源潜力，促进区域工业项目的开发，通过产业特别是大工业的优先发展推进经济的发展。其导致了区域规划重视经济性，追求经济发展目标，突出开发，而忽视了以人为中心的社会发展和环境保护。过度强求平衡和平