中国土地利用规划体系结构研究

中国土地利用规划体系结构研究一、本文概述随着中国社会经济的快速发展，土地资源作为经济社会发展的重要载体，其利用问题日益凸显，如何合理规划和利用土地资源，提高土地利用效率，保障国家粮食安全、生态安全和社会经济发展，已成为当前亟待解决的问题。因此，本文旨在深入研究中国土地利用规划体系结构，以期为土地资源的可持续利用提供理论支持和决策依据。本文首先对中国土地利用规划体系结构的现状进行了全面梳理和分析，指出了当前土地利用规划体系结构存在的问题和挑战。在此基础上，本文借鉴国内外土地利用规划理论和实践经验，提出了优化中国土地利用规划体系结构的思路和对策。本文的研究方法主要包括文献研究、案例分析、比较研究等。通过对国内外相关文献的梳理和分析，本文总结了土地利用规划体系结构的基本理论和实践经验；通过对典型案例的深入剖析，本文揭示了当前土地利用规划体系结构存在的问题和挑战；通过比较研究，本文提出了优化土地利用规划体系结构的对策和建议。本文的研究成果具有重要的理论和实践意义。一方面，本文的理论研究为中国土地利用规划体系结构的优化提供了理论支持；另一方面，本文的实践研究为中国土地资源的可持续利用提供了决策依据。本文的研究成果也可以为其他国家的土地利用规划提供借鉴和参考。本文深入研究了中国土地利用规划体系结构，揭示了当前存在的问题和挑战，提出了优化的对策和建议，具有重要的理论和实践意义。二、土地利用规划体系概述土地利用规划是对土地资源进行合理的开发、利用、整治和保护，以协调土地总供给与总需求，实现土地资源的可持续利用，促进经济、社会和环境的和谐发展。中国作为一个拥有广阔土地资源和复杂地理环境的国家，其土地利用规划体系的建立与完善具有重大的现实意义和深远的历史影响。中国的土地利用规划体系是在国家土地管理法律法规的指导下，结合国家的经济社会发展目标和生态环境保护的总体要求，通过科学规划、合理布局、严格管理，实现土地资源的优化配置和高效利用。该体系涵盖了土地利用总体规划、土地利用详细规划、土地利用专项规划和土地利用年度计划等多个层次和类型，形成了从宏观到微观、从战略到战术的完整规划体系。土地利用总体规划是土地利用规划体系的核心，具有战略性、全局性和长远性。它主要确定土地利用的目标、任务、政策和措施，明确各类用地的规模、布局和时序，引导土地资源的合理利用和配置。土地利用详细规划则更加注重具体地块的利用安排，是对土地利用总体规划的细化和深化，为土地开发、建设和管理提供直接的指导和依据。土地利用专项规划是针对特定的土地利用问题或目标而制定的专门规划，如耕地保护规划、建设用地增减挂钩规划、土地整治规划等。这些专项规划旨在解决特定的土地利用问题，推动土地资源的合理利用和可持续发展。土地利用年度计划则是根据土地利用总体规划和专项规划，结合当年的经济社会发展需要和土地资源状况，制定的土地利用年度实施方案，具有更强的操作性和时效性。中国的土地利用规划体系是一个多层次、多类型、多目标的复杂系统。它不仅要满足经济社会发展的需求，还要保护生态环境、维护土地资源的可持续利用。因此，不断完善和优化土地利用规划体系，提高土地利用的科学性和合理性，是实现土地资源可持续利用和经济社会可持续发展的关键所在。三、中国土地利用规划现状分析随着经济的快速发展和城市化进程的加速，中国土地利用规划面临着前所未有的挑战和机遇。目前，中国土地利用规划体系已经初步形成，但仍存在一些问题和不足。土地利用规划的实施效果并不理想。尽管各级政府都制定了土地利用规划，但在实际执行过程中，由于各种因素的影响，规划往往难以得到有效实施。一些地方为了追求短期经济利益，违规占用农用地，导致土地利用结构失衡，生态环境受到破坏。土地利用规划的编制方法和技术手段相对落后。目前，土地利用规划的编制主要依赖于传统的地图绘制和统计分析方法，缺乏先进的遥感、GIS等技术的应用，导致规划数据的准确性和时效性难以保证。规划编制过程中缺乏公众参与和反馈机制，难以反映各方利益诉求。再次，土地利用规划与其他规划的协调性不足。土地利用规划涉及多个部门和领域，如城市规划、环境保护、交通规划等。然而，在实际操作中，这些规划往往各自为政，缺乏有效的协调机制，导致土地利用规划难以与其他规划相衔接，影响了规划的整体效果。土地利用规划的监管和评估机制不完善。目前，土地利用规划的监管主要依赖于政府部门的行政手段，缺乏有效的市场机制和社会监督机制。规划实施后的评估工作也相对薄弱，难以对规划效果进行客观评价，不利于规划的持续改进和优化。中国土地利用规划体系在实施效果、编制方法、协调性以及监管评估等方面仍存在诸多不足。为了推动土地利用规划的健康发展，需要进一步加强规划的科学性、合理性和可操作性，提高规划的实施效果和社会认可度。还需要加强与其他规划的协调配合，完善监管和评估机制，为土地资源的可持续利用提供有力保障。四、国外土地利用规划经验与借鉴在全球化的大背景下，各国在土地利用规划方面的经验和做法，对于我国来说具有重要的借鉴意义。通过对国外土地利用规划体系结构的深入研究，我们可以发现其成功的经验和存在的不足，从而为我国的土地利用规划提供有益的参考。法律法规完善：许多国家都有健全的土地法律法规体系，确保土地利用规划的法律地位和权威性。如美国的土地利用规划往往与相关法律紧密结合，形成了严格的法制保障。公众参与度高：许多国家在土地利用规划过程中强调公众参与，确保规划的透明度和公众利益的最大化。例如，德国的土地利用规划中，公众参与是一个重要的环节，公众的意见和建议能够直接影响到规划方案的制定。注重生态环境保护：随着全球环境问题的日益严重，许多国家在土地利用规划中开始注重生态环境保护。如新西兰的土地利用规划就明确提出了生态优先的原则，确保土地的开发利用与生态环境相协调。加强法律法规建设：我国应进一步完善土地利用相关的法律法规，提高规划的权威性和执行力。通过建立健全的法律体系，确保土地利用规划的有效实施。提高公众参与度：在土地利用规划过程中，我国应更加注重公众参与，广泛听取公众的意见和建议。这不仅可以提高规划的透明度和公正性，还能增强公众对规划的认同感和支持度。强化生态环境保护意识：在土地利用规划中，我国应更加注重生态环境保护，坚持生态优先的原则。通过科学合理的规划方案，确保土地的开发利用与生态环境相协调，实现可持续发展。国外土地利用规划的经验和做法对我国具有重要的借鉴意义。我们应积极借鉴其成功的经验，加强法律法规建设，提高公众参与度，强化生态环境保护意识，从而推动我国土地利用规划体系的不断完善和发展。五、中国土地利用规划体系改革建议针对当前中国土地利用规划体系存在的问题，本文提出以下改革建议，以期更好地适应国家发展需要和土地资源管理的挑战。强化顶层设计与地方实践的结合：应进一步加强土地利用规划的顶层设计，确保国家层面的战略意图和目标能够得到有效贯彻。同时，应充分考虑地方实际，鼓励地方在遵循国家统一规划框架下，开展具有地方特色的土地利用规划实践。提升规划的科学性与前瞻性：加强土地利用规划的科学性，需要引入更多先进的技术手段和分析方法，如遥感监测、地理信息系统等，提高规划数据的准确性和可靠性。同时，规划编制应更加注重前瞻性，充分考虑未来经济社会发展趋势和土地资源利用变化，制定更加科学合理的规划目标和措施。加强规划实施与监管力度：为确保土地利用规划的有效实施，应建立健全规划实施机制和监管体系。一方面，要加强规划实施的组织领导和协调配合，确保各项规划任务能够得到有效落实；另一方面，要加强规划实施的监督检查和评估考核，及时发现和解决问题，确保规划目标的顺利实现。推动规划体系与其他相关规划的协调衔接：土地利用规划作为国土空间规划的重要组成部分，应与其他相关规划进行协调衔接，确保规划之间的逻辑关系和空间布局的一致性。特别是要加强与城乡规划、环境保护规划、水资源规划等相关规划的沟通协调，形成合力，共同推动国土空间治理体系和治理能力现代化。引入公众参与和社会监督机制：土地利用规划涉及广大人民群众的切身利益，应广泛听取公众意见，引入公众参与和社会监督机制。通过公开规划编制过程、举办听证会、开展问卷调查等方式，让公众了解规划、参与规划、监督规划的实施过程，增强规划的透明度和公信力。中国土地利用规划体系的改革需要综合考虑多方面因素，从顶层设计到地方实践、从规划编制到实施监管、从科学性到公众参与等方面进行全面优化和提升。只有这样，才能更好地适应国家发展需要和土地资源管理挑战，推动土地利用规划工作迈上新台阶。六、结论与展望经过对《中国土地利用规划体系结构研究》的深入探讨，我们可以得出以下结论。中国土地利用规划体系在应对快速城市化、工业化和农业现代化等多重挑战时，展现出了其独特的适应性和发展动力。现行的规划体系在结构、功能、运行机制等方面已经形成了一套相对完善的体系，对于保护土地资源、优化空间布局、促进可持续发展起到了积极作用。然而，随着经济社会发展的深入，规划体系也面临着一系列新的问题和挑战，如土地资源供需矛盾日益突出、生态环境压力加大、区域发展不平衡等。展望未来，我们需要进一步完善土地利用规划体系，以适应经济社会发展的新要求。一方面，我们需要加强顶层设计，优化规划体系的整体结构和功能布局，提高规划的科学性和前瞻性。另一方面，我们需要强化规划的实施和监督，确保规划的有效执行和落地。同时，我们还需要加强与其他相关规划的协调配合，形成规划合力，共同推动土地资源的合理利用和可持续发展。随着科技的进步和大数据等新技术的应用，我们也需要积极探索土地利用规划体系创新发展的新路径。通过运用现代信息技术手段，提高规划编制和实施的智能化、精细化水平，为土地资源的高效利用和可持续发展提供有力支撑。《中国土地利用规划体系结构研究》为我们深入理解和优化土地利用规划体系提供了重要的理论和实践指导。面对新的发展形势和挑战，我们需要不断创新和完善规划体系，为实现土地资源的高效利用和可持续发展做出更大的贡献。参考资料：自改革开放以来，中国的土地利用规划研究和实践取得了显著的进展。土地利用规划对于保护土地资源、维护生态平衡、促进经济社会可持续发展具有重要意义。本文旨在对中国自改革开放以来的土地利用规划研究进行综述，以期对未来的土地利用规划提供借鉴和启示。自改革开放以来，中国的土地利用规划大致经历了三个阶段：起步阶段、发展和深化阶段、以及转型和创新阶段。起步阶段：在改革开放初期，中国开始进行土地利用规划的探索和实践。这一阶段的重点是建立土地利用规划的基本理论和方法，包括土地分类、土地利用现状调查、土地利用总体规划等。发展和深化阶段：随着经济社会的发展，中国的土地利用规划逐渐深入和细化。这一阶段的重点是加强土地利用分区和土地利用控制，注重土地资源的优化配置和生态环境的保护。同时，土地利用规划的领域也从单纯的农业用地扩展到城市和工业用地。转型和创新阶段：进入21世纪，中国的土地利用规划开始进入转型和创新阶段。这一阶段的重点是推动土地利用规划的改革和创新，以适应经济社会的快速发展和生态环境的压力。包括探索新型的土地利用模式、推动土地利用规划的信息化和智能化等。土地利用变化和影响研究：这一领域主要土地利用变化的原因、过程、影响，以及如何制定相应的政策和措施。土地资源优化配置研究：这一领域主要如何合理配置土地资源，包括各类用地的比例、空间布局等，以提高土地利用效率。生态环境保护和可持续发展研究：这一领域主要如何在保护生态环境的前提下，实现土地资源的可持续利用，包括生态修复、土地整理等。自改革开放以来，中国的土地利用规划研究取得了显著的进展。通过对中国土地利用规划的发展历程和主要研究领域的综述，我们可以看到，中国的土地利用规划已经从起步阶段逐步发展为发展和深化阶段，并正在向转型和创新阶段迈进。未来的土地利用规划需要进一步环境保护和可持续发展，推动土地资源的优化配置和合理使用，以实现经济社会的可持续发展。土地利用规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件对土地开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体的战略性布局和统筹安排。是从全局和长远利益出发，以区域内全部土地为对象，合理调整土地利用结构和布局；以利用为中心，对土地开发、利用、整治、保护等方面做统筹安排和长远规划。目的在于加强土地利用的宏观控制和计划管理，合理利用土地资源，促进国民经济协调发展。是实行土地用途管制的依据。编制程序是：编制规划的准备工作；调查研究，提出问题报告书和土地利用战略研究报告，编制土地利用规划方案；规划的协调论证；规划的评审和报批。对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性进行部门间土地资源分配和时空组织土地利用的综合技术经济措施。我国土地利用规划体系按等级层次分为土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划。在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件对土地开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体的战略性布局和统筹安排。它是从全局和长远利益出发，以区域内全部土地为对象，合理调整土地利用结构和布局；以利用为中心，对土地开发、利用、整治、保护等方面做统筹安排和长远规划。目的在于加强土地利用的宏观控制和计划管理，合理利用土地资源，促进国民经济协调发展。土地利用规划是实行土地用途管制的依据。土地利用规划的编制程序是：编制规划的准备工作；调查研究，提出问题报告书和土地利用战略研究报告，编制土地利用规划方案；规划的协调论证；规划的评审和报批。土地利用规划报告是土地利用规划主要成果的文字说明部分，包括土地利用规划方案和方案说明。编制土地利用规划方案是在土地利用现状分析、资源分析、土地利用战略研究的基础上，根据规划目标和任务而进行的。规划方案的主要内容有：导言、土地利用现状和存在问题；土地利用目标和任务；各部门用地需求量的预测、地域和用地区的划分；土地利用结构和布局的调整；实施规划的政策和措施。规划方案说明的主要内容包括：规划方案的编制过程；编制规划的目的和依据；规划主要内容的说明；规划方案实施的可行性论证等。编制土地利用规划要遵循以下原则：严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。各级人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用规划。全国和省级土地利用规划为宏观控制性规划，主要任务是在确保耕地总量动态平衡的前提下，统筹安排各类用地，控制城镇建设用地规模。县乡土地利用规划为实施性规划，特别是乡镇土地利用规划，要具体确定每一块土地的用途，并通过报纸公告、张贴布告、设立公告牌等方式向社会公告，公告的内容包括规划目标、规划期限、规划范围、地块用途和批准机关及批准日期。土地利用规划实行分级审批，由国务院和省级人民政府二级审批，一经批准必须严格执行。土地利用规划的修改必须经原批准机关批准，未经批准不得改变土地利用规划确定的用途。土地利用规划的实施措施包括：土地利用规划经同级人民代表大会常务委员会审议通过后，报上级批准，作为地方性法规，由人民代表大会监督执行；土地利用规划纳入国民经济和社会发展计划，并由政府制订配套的实施条例，对有关问题做出具体规定；理顺土地产权关系，启动发展土地市场，通过经济手段促使规划的实施；逐年落实规划的各项控制指标，开展土地利用动态监测，监督保证土地利用规划的实施。通过建立领导责任制、公告制度、建设项目用地预审制和监督检查制等管理制度来实施规划。土地规划是对土地利用的构想和设计，它的任务在于根据国民经济和社会发展计划和因地制宜的原则，运用组织土地利用的专业知识，合理地规划、利用全部的土地资源，以促进生产的发展。具体包括：查清土地资源、监督土地利用；确定土地利用的方向和任务；合理协调各部门用地，调整用地结构，消除不合理土地利用；落实各项土地利用任务，包括用地指标的落实，土地开发、整理、复垦指标的落实；保护土地资源，协调经济效益、社会效益和生态效益之间的关系，协调城乡用地之间的关系，协调耕地保护和促进经济发展的关系。主要通过法律法规形式制定土地利用目标和规划；其规划形式包括城市和大都市规划、联邦州和区域规划以及农村土地利用规划；从规划体系来看，可以分为三大类（总体规划、专项规划和用地增长管理规划）和六个层次（国家级、区域级、州级、亚区域级、县级和市级）；从规划内容看，一般包括7个要素：土地利用形式（公有地、农业用地、林业用地、城市用地和乡村用地）、交通、居住地、空旷地（绿地）、保护地、安全设施和防噪音污染；规划总的规划思想有三种：保护农业用地、控制大城市扩大用地规模、保护森林及生态系统。规划分为全国规划、都道府县规划和市镇村规划三级；在都道府县范围内，还要制定“土地利用基本规划”，主要内容有：确定土地利用的基本方向、按照城市、农业、森林、自然公园、自然保护的五种地域类型进行土地利用区划。除了上述两个规划外，还通过法律和行政手段，使宏观管理和微观管理结合起来，形成一个比较完整的体系。是以土地私有制和自由市场经济为基础，通过土地利用规划和土地利用基本规划对土地资源进行宏观调控，以法律和行政手段实现土地利用的微观调控，着重于宏观的直接调控，间接实行微观调控。规划分为四级：国家级规划（规划政策指南）、区域规划（区域规划指南）、郡级规划（结构规划）和区级规划（地方规划）；土地利用规划的实施大多依靠制定专门的法律，主要控制手段为土地用途管制或规划许可。国民经济计划和土地规划两个体系共同发生作用，有计划地利用土地；土地规划分为五年计划和年度计划两种；土地规划分为企业间土地规划和企业内土地规划；适宜土地国家所有制和高度集权的计划经济为基础；对土地利用活动的具体组织比较详细，着重为微观管理提供良好的基础，但在宏观的调控上缺乏目标，土地利用结构和方式被详细的规划所固定，难以适应不断变化的社会经济发展的要求。土地利用规划一般包括总体规划和分项规划两大部分，前者可看作母系统，后者是子系统。规划工作中应用系统分析方法就是以定性和定量相结合的综合方法来考察母系统与子系统之间、各子系统相互之间以及母系统与外部环境之间的相互联系、相互作用和相互制约的关系，以达到深刻认识、妥善处理这些多方面关系之目的。在编制土地利用规划时应用统计分析法来整理和研究各种有关土地利用的统计数据，借以发现利用中存在的问题和倾向，进一步揭示土地利用与社会经济发展的内在联系，从而对土地利用未来趋势进行预测。统计分析方法的运用，不仅对土地利用进行纯数量的研究，而必须在与质量的辩证统一中研究其数量方面。土地利用规划工作广泛运用线性规划与非线性规划。借助于经济数学模型和计算机，从可供选择的方案中选出能满足预定目的和任务的方案。在有关农业和林业的土地利用规划中关于土地利用水平分析、土地非农占用量预测、土地增产潜力预测，以及确定各种经济指标之间的数量联系等项工作，一般应用回归分析方法。要全面系统地考虑全部相关因素和条件，同时还要按区域划分等级(全国的、大区的、地区的)、按时间长度(长期的、中期的、短期的)、按目标性质(单一目标、多目标)、按系统状况(开放的、封闭的)等，开展各层次的规划工作，要求各经济环节和要素实现一体化、综合化。《土地管理法》规定，“国家实行土地用途管制制度”，并规定“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。由以上法规可知，土地利用不是普通地方措施，而是由法律规定的调控土地利用的国家措施。不过虽说土地利用规划不是地方性措施，但是它各级人民政府的重要工作。《土地管理法》第十七条规定，“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”。土地利用规划的组织编制和实施土地利用规划是政府行为。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发28号）中规定：“严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区（园区）和城市新区（小区）。对清理后拟保留的开发区，必须依据土地利用总体规划和城市总体规划按照布局集中、用地集约和产业集聚的原则严格审核。严格土地利用总体规划的修改，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。城市总体规划、村庄和集镇规划也不得擅自修改。”《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发13号）规定：“强化土地利用总体规划的整体调控作用。各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内。不符合土地利用总体规划和土地利用年度计划安排的，必须及时调整和修改，核减用地规模。”以上法规都明确指出了土地利用规划的法定效力。土地利用总体规划的性质和作用决定了土地利用总体规划的法律强制力。土地利用总体规划中的各项规定、标准和政策应当有长期的稳定性，因为土地利用总体规划是对城乡建设、土地开发等各项土地利用活动的统一安排和部署。各项工作一旦实施，其效果或后果将难以扭转，土地利用总体规划不是一项普通的小工程，可以随时修改变更，所以这就要求以法律的形式将其固定下来，以克服单纯行政手段可能出现的短期行为。各级政府依法制定和实施规划，是土地利用和管理的最基本和最直接的活动。土地利用总体规划的每一个决策、每一项行动，既要符合国家的法律法规，又要符合当地的实际。制定规划时的前期工作就包括大量的调查分析工作，搞清土地条件、利用现状、利用潜力和用地需求情况，这样才能实事求是地拟定工作方案，同时还要广泛征求意见，协调各业、各部门的用地需求和矛盾，之后还需要实施各项管理工作，采取各项措施保障规划的实施；土地利用总体规划关系各行各业，影响千家万户，涉及政治、经济、社会等广泛领域，具有很强的综合性和实践性。由此可见土地利用总体规划的重要意义和地位。因为每个省都有自己的条例，下面选取的是广东省土地利用总体规划条例2008年11月28日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议通过2008年11月28日公布自2009年3月1日起施行）第一条为加强土地利用总体规划管理，严格实行土地用途管制，切实保护耕地，促进土地的科学、合理利用，根据《中华人民共和国土地管理法》及有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。第二条本条例适用于本省行政区域内编制、审批、实施和修改土地利用总体规划的活动。第三条编制、审批、实施和修改土地利用总体规划，应当遵循下列原则：（一）严格保护耕地，控制非农业建设占用农用地，保证占用耕地与开发复垦耕地相平衡；第四条土地利用总体规划是指导土地管理，落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设的基本依据。县级以上人民政府土地行政主管部门会同其他有关部门负责本行政区域土地利用总体规划编制和实施的具体工作。第六条各级人民政府应当将土地利用总体规划工作经费列入财政预算，专项用于土地利用总体规划编制和修改工作。第七条县级以上人民政府应当组织土地管理、发展改革、建设、城乡规划、经贸、农业、林业、水利、交通、环境保护、海洋渔业等部门，开展本行政区域土地利用总体规划的编制工作。第八条各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、国土整治和资源环境保护的要求，土地供给能力以及各项建设对土地的需求，编制土地利用总体规划。编制土地利用总体规划和城乡规划应当采用统一的人口数据和用地规模现状数据。第九条省土地利用总体规划应当重点从保护耕地、优化用地结构、调整用地布局、节约集约用地、加强生态建设、推进土地整理复垦开发等方面提出目标和任务；从耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地、新增建设用地占用耕地规模，以及园地面积、林地面积、牧草地面积等方面确定相关指标；并将确定的各类用地控制指标分解到市。市、县（区）土地利用总体规划应当合理调整土地利用结构和布局，组织划分土地利用区，重点明确中心城区和城镇建设用地区的范围，并根据上级规划要求和本行政区域土地资源特点，分解落实各类用地控制指标。乡（镇）土地利用总体规划应当按照上级规划要求，重点将各类用地控制指标、规模和布局等落实到地块。第十条编制土地利用总体规划，应当规定土地用途，划分允许建设区、限制建设区和禁止建设区。城市和村庄、集镇建设用地区应当划入允许建设区；自然保护区核心区、饮用水源一级保护区、地质灾害危险区和法律法规禁止建设占用的其他区域应当划入禁止建设区；其他应当划入限制建设区。（三）允许建设区、限制建设区、禁止建设区的范围、确定用地规则及每一块土地的用途；第十三条县级以上人民政府组织编制土地利用总体规划前，应当按照国家有关规定编制规划大纲。其中，需报国务院审批的土地利用总体规划的规划大纲，按照国家有关规定进行评审，其他规划大纲，由有规划审批权的人民政府土地行政主管部门组织评审。规划大纲评审没有通过的，不得编制土地利用总体规划。第十四条下一级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制，与上一级土地利用总体规划的总体布局相衔接，不得改变上一级土地利用总体规划确定的土地利用的布局和规模。下一级土地利用总体规划的建设用地总量和新增建设用地规模等约束性指标，不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标；耕地保有量和基本农田保护面积，不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。第十五条城乡、交通、能源、水利、矿产资源、环境保护等各类与土地利用相关的规划，应当与土地利用总体规划相衔接；不符合土地利用总体规划确定的用地规模，应当及时调整和修改。前款与土地利用相关的规划，在编制阶段应当就用地规模征求同级人民政府土地行政主管部门的意见。第十六条土地利用总体规划报送审批前，编制规划的人民政府应当依法将土地利用总体规划草案向社会公告。其中，乡（镇）土地利用总体规划草案还应当在本行政区域内各村民委员会公告。公告时间不得少于三十日。土地利用总体规划草案应当采取听证会、论证会或者其他方式征求专家和公众的意见。其中，县、乡（镇）土地利用总体规划草案必须进行听证。听证程序按照国家有关规定执行。编制规划的人民政府应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批材料中附具意见采纳情况，对未采纳的意见应当说明理由。省人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省人民政府审查同意后，报国务院批准。本条第一款、第二款规定以外的土地利用总体规划，逐级报上级人民政府审查同意后，报省人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划，省人民政府可以授权地级以上市人民政府批准。有关人民政府审查或者批准土地利用总体规划前，应当组织有关部门对土地利用总体规划进行审核。第十九条土地利用总体规划批准后，编制规划的人民政府应当自批准之日起三十日内向社会公布。其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当在本行政区域内各村民委员会公布。公布土地利用总体规划应当包括以下内容：规划目标、规划期限、规划范围、规划分区以及批准机关和批准日期。其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当公布土地利用总体规划图和地块用途。但法律、行政法规规定不得公开的内容除外。第二十条土地利用总体规划经依法批准后，县级以上人民政府土地行政主管部门或者乡（镇）人民政府应当按照国家有关规定报上级人民政府土地行政主管部门备案。第二十一条土地利用总体规划一经批准，任何机关、单位和个人必须严格执行。未经法定程序批准，任何机关、单位和个人不得擅自修改。第二十二条各级人民政府应当按照经批准的土地利用总体规划，实行土地用途管制，建立和完善耕地保护和节约集约用地责任的考核制度，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。第二十三条各级人民政府应当根据经批准的土地利用总体规划，组织编制土地利用年度计划，按照规定报经批准后实施。各级人民政府应当严格执行土地利用年度计划。计划年度内新增建设用地总量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量，按照上级人民政府下达的计划指标执行。第二十四条需要使用土地的建设项目应当在允许建设区内安排建设用地。严格限制在限制建设区内安排建设用地。交通、能源、水利、军事、国家安全、矿山和其他因生态环境保护要求需要单独选址且属于限制建设区用地项目目录范围的，可在限制建设区内安排建设用地。限制建设区用地项目目录由省人民政府另行规定。需要审批的建设项目在可行性研究阶段，需要核准的建设项目在申请核准前，需要备案的建设项目在备案后，由建设用地单位向建设项目所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出用地预审申请。用地预审程序按照国家有关规定执行。建设用地单位申报核准或者提请批准建设项目时，应当附具县级以上人民政府土地行政主管部门的用地预审意见；未经用地预审或者没有通过用地预审的，县级以上人民政府和有关部门不得核准或者批准建设项目。第二十六条县级以上人民政府土地行政主管部门应当加强土地调查统计和监测评价，建立土地利用总体规划信息系统，利用现代科学技术手段对土地利用总体规划实施进行动态监测。第二十七条土地利用总体规划每实施五年，编制规划的人民政府应当组织有关部门和专家对规划实施情况进行全面评估，并采取听证会、论证会或者其他方式征求公众意见。编制规划的人民政府应当向有批准权的机关提出评估报告并附具征求意见的情况。第二十八条有下列情形之一的，编制规划的人民政府方可按照规定的权限和程序修改土地利用总体规划：（三）经国务院或者省人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地确需修改规划的；因前款第（一）项、第（二）项、第（四）项规定情形修改规划的，编制规划的人民政府应当向有批准权的机关提出修改申请；经批准进行修改的，按照本条例规定的编制程序修改，并报有批准权的机关批准。其中，乡（镇）土地利用总体规划的修改涉及改变和占用基本农田的，必须报省人民政府按照国家有关规定批准。因前款第（三）项规定情形修改规划的，由编制规划的人民政府依法按照有关批准文件进行修改。第二十九条土地利用总体规划修改，必须确保上级土地利用总体规划确定的各类用地控制指标不变；确保本行政区域内现有基本农田总量不减少，质量不降低。修改土地利用总体规划确需减少耕地保有量和基本农田的，按照国家有关规定逐级申报批准后，在县、市、省范围内平衡解决。具体办法由省人民政府另行规定。第三十条各级人民政府应当建立健全监督检查制度，及时发现、制止违反土地利用总体规划行为，定期公布土地利用总体规划执行情况。第三十一条县级以上人民政府应当接受同级人民代表大会常务委员会对土地利用总体规划管理工作的监督。县级以上人民政府应当将土地利用年度计划执行情况列为国民经济和社会发展规划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。第三十二条上级人民政府应当加强对下级人民政府土地利用总体规划实施的监督。县级以上人民政府土地行政主管部门应当加强对本行政区域土地利用情况的检查。第三十三条任何单位和个人有权向县级以上人民政府土地行政主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反土地利用总体规划的行为。县级以上人民政府土地行政主管部门或者其他有关部门，应当及时受理举报或者控告，组织核查、处理，并将核查、处理结果答复举报人或者控告人。对违法案件的查处结果应当及时向社会公开。第三十四条对依法应当编制土地利用总体规划而未编制，或者未按法定程序编制、审批和修改土地利用总体规划的，以及未依法公布经批准的土地利用总体规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他责任人员，依法给予处分。第三十五条有关人民政府不按照土地利用总体规划批准用地的，其批准文件无效。对非法批准用地的直接