关于兰州新区土地征收中被征收人的权益保护问题的调查报告

1摘要随着我国经济不断发展、城市化进程不断提高，便捷的交通、发达的医疗等等吸引着越来越多的人。我国城市化进程保持较高的速度。在城市化进程中，土地征收问题日益突出。在土地征收中，很多地方政府都秉持着“重补偿、轻保障”的办事原则，导致失地农民的生计、发展问题无法得到很好地保障。笔者通过对兰州新区土地征收中相关问题进行调查，发现当地存在以“重补偿、轻保障”为主的不能很好保障被征收人生活、被征收人的权益保护落实难等相关问题，通过对调查结果及相应法律法规的研究，针对土地征收中被征收人的权益保护落实提出了自己的建议。关键词：土地征收；重补偿；轻保障4 AbstractWiththecontinuousdevelopmentofChina'seconomyandthecontinuousimprovementofurbanization,convenienttransportationanddevelopedmedicalcareareattractingmoreandmorepeople.China'surbanizationprocessmaintainsahighspeed.Intheprocessofurbanization,theproblemoflandexpropriationisincreasinglyprominent.Intheprocessoflandexpropriation,manylocalgovernmentsadheretotheprincipleof"givingprioritytocompensationandgivingprioritytosecurity",whichmakesitimpossibletoguaranteethelivelihoodanddevelopmentofland-lostfarmers.Theauthorthroughtoinvestigatetherelatedproblemsinlandexpropriation,newdistrictoflanzhoufoundlocalexistenceisgivenprioritytowith"compensation,guarantee"cannotbeagoodguaranteeoflife,protectionoftherightsandinterestsoftheexpropriatedtocarryouttherelatedproblemssuchasdifficult,throughthestudyoftheresultsofthesurveyandthecorrespondinglawsandregulations,inviewoftheexpropriatedlandexpropriationandtherightsandinterestsprotectionimplementationputforwarditsownproposals.Keywords:landexpropriation;Heavycompensation;Lightsecurity

目录TOC\o"1-2"\u引言： 1TOC\o"1-2"\u一、兰州新区土地征收中被征收人的权益保护问题的调查结果 2-3（一）调查概况 2（二）调查发现的问题 2-3二、上述问题产生的原因 4-5三、土地征收制度的现状 5-7（一）立法现状 5-6（二）执法现状 6-7（三）司法现状 7四、解决问题的建议和对策 8-11（一）出台土地征收相关法律、完善补偿制度，以致力建设新型征收制度 8（二）健全法制，严格执法，做到征收各方主体行为均有法可依 9-10（三）加大监督力度，排除政府干预，建立完善的土地征收司法审判制度 10-11结语 12参考文献 13附录 14-28引言改革开放四十年来，中国取得了举世瞩目的伟大成就；即经济水平不断发展、人民生活水平不断提高。四十年时间里中国的社会结构发生了翻天覆地的变化，城镇化稳步推进、城乡发展协调日益增强，尤其是在农村经济体制改革、户籍制度改革等多项系列政策的推动下，城镇化建设显著增快。2017年末，我国常住人口城镇化率为58.52%，相比较于1978年增长了40%个百分点；而户籍人口城镇化率为42.35%，两者差距持续缩小。于此相对应，城乡居民收入差距也是持续缩小。然而在城镇化高速发展的过程中，也存在着城市化建设缺乏规划，大多数城市建设布局混杂，难以形成布局合理、分工明确的城市格局等问题。其中，笔者认为最大的问题莫过于在城市开发建设过程中对于原住民的拆迁保障。拆迁保障工作一直是城市化发展过程中的重中之重。只有健全的社会保障机制才能保障城市化过程中失地农民的权益。而现实情况是在土地征收中，很多地方政府秉持“重补偿、轻保障”的办事原则，导致失地农民的生计、发展问题难以得到妥善解决。失地农民没有健全的社会保障机制，如：失地农民户籍农转非较为困难，即使农转非，也不能直接享受城市低保、城市青年服兵役等城镇非农业人口的待遇。如何妥善解决这些问题不仅事关失地农民的生活、发展问题，更是会影响到政府机关乃至国家公信力。面对日益增多的土地征收纠纷，探索一条又好又快城镇化发展道路不但迫在眉睫，更是任重道远。一、兰州新区土地征收中被征收人的权益保护问题的调查结果（一）调查概况1、调查目的本次调查主要针对兰州新区下辖中川、秦川、西岔三镇的土地征收情况及被征收人的权益保障问题，走访调查了七位不同身份、不同行业的相关主体，意在调查土地征收及相关后续保护被征收人合法权益中存在的问题。2、调查方式本次调查以走访、电话采访两种方式为主，走访采取当面速记形成笔录，待采访结束整理、补充从而形成完整调查笔录；而电话采访采取录音方式，事后加以完善形成调查笔录。3、调查对象已经被征收土地的被征收人2人、尚未被征收土地的特定主体2人、兰州新区土地征收管理部门工作人员、具有经办此类案件经验的法官、具有经办此类案件经验的律师共计七人。4、调查时间2019年7月-2019年9月。（二）调查发现的问题1、征收侧重“重补偿、轻保障”，忽视了失地农民生计保障。“重补偿、轻保障”的征地原则较为普遍。这种补偿政策直接导致失地农民在失去土地后的生计难以保障的问题。通过对被征收人李先生、宋先生、梁先生的调查采访，反映出其与当地政府签订的土地征收协议中内容均是关于征收补偿及补偿标准的条款，并没有关于土地征收后生活保障内容方面的约定。基于这种现实情况，结合兰州新区人民法院受理的涉及征地补偿民事、行政诉讼案件，被征收人的胜诉率仅为25%左右，对于征地后生活保障的诉求基本得不到支持，反映出土地征收及被征收人土地被征收后的权益保护补偿制度尚不完善。2、征收补偿认定标准不统一，导致征收难度增大。基于被征收人对土地深厚的情感以及利益最大化的需求，笔者在调查中发现兰州新区的土地征收过程中征收工作阻力整体较大，主要体现为被征收对象民房的私搭乱建和户籍人口异动，导致土地征收管理部门难以确认民房面积及户籍人口数，从而无法严格按照当地土地征收管理办法进行补偿。各地或同一地区不同时期所制定、实施的土地征收管理办法对征收补偿的认定标准存在不同的规定。有的地区实行补偿金额与实际农村正常宅院房屋建筑面积相挂钩，即“拆多少、补多少”的补偿方式，这一模式极易导致征收前大规模私搭乱建风气的盛行，这对补偿面积的认定颇具挑战。而有的地区则实施补偿金额与农户户籍人口相挂钩的征收模式，这种补偿模式一定程度上避免了由于私搭乱建对征收造成的影响，但是具体操作中又出现假户口、假身份、假结婚证、违规户口迁入等现象，致使征收工作中对于户籍的认定、甄别工作难以进行，更有甚者需借助司法机关的力量才能认定。接受采访调查的被征收人宋先生就反映，在2017年底土地征收政策还是补偿金额与实际农村正常宅院房屋建筑面积相挂钩时完成民房的丈量、统计工作，但2018年初兰州新区出台了新的土地征收政策，改补偿金额与实际农村正常宅院房屋建筑面积相挂钩为补偿金额与农户户籍人口相挂钩的征收模式，从而就到底是按照民房面积补偿还是应以户籍人口数补偿这一核心问题发生纠纷，最终经过村委会居中调解达成一致。宋先生因此损失补偿金五十余万元。3、征收主体权责不明、职责混乱。我国集体土地征收没有关于集体土地征收主体的统一规定，相关法律中规定的相关概念是集体土地征收审批主体、补偿方案批准主体、实施主体等，并且集体土地征收实施主体几乎涉及到了所有与土地有关的政府部门。由于我国各级政府和各级政府部门都是独立的行政主体，这样的规定造成了征收主体不明、责任不清、程序繁琐等许多问题。不仅在政府机关内部存在权责不明、职责混乱、征收效率低下的问题，在实务的具体操作中更是存在征收土地一级政府与被征收地基层群众组织职责混乱、权责不明的情形，以至于出现村委会事实上替代一级政府进行土地征收的土地丈量、户籍人口的认定、甄别等重要工作。本次调查中，接受采访的被征收人李先生、宋先生反映，正式拆迁前的具体准备工作名义上由是国土部门工作人员加村委会组织相应征收工作，而实际却是由村委会进行具体的征收前准备工作，而征收双方就征收事宜达成一致后所签订的协议，征收主体签章依然是当地一级政府，这就造成由村委会主导签订的土地征收补偿协议要由当地政府部门“背锅”。采访中土地征收管理人员胡科长也反映将土地征收的权利下放初衷是为了减少行政审批的与冗杂的程序性事项，从而提高当地土地征收效率，但实际表现是事与愿违，激化了土地征收问题的产生。二、上述问题产生的原因(一)土地征收及被征收人土地被征收后的权益保护补偿制度尚不完善我国大多数地区在征收土地时都奉行“重补偿、轻保障”的指导思想，然而这种偏向于一次性补偿的方案明显已不适应当前社会的发展，被征收土地的特定群体基本上祖祖辈辈都是农民，在相当长一段历史时期内土地都是其家庭不可分割的一部分，有了土地就意味着农民有了生存的基础，能解决农民的吃穿问题，至少不会冻饿而死，所以也可以说土地就是农民的命根子。这意味着如果这些家庭失去世世代代播种的土地后，将陷入失去经济来源、没有生活保障的窘境。再加之被征收群体整体文化水平不高，缺乏专业知识技能，基本不具有二次就业能力。而兰州新区最近出台的《2018年兰州新区土地房屋征收补偿与安置方案》中，仅仅就土地征收补偿（包括地上青苗补偿）、房屋征收补偿、企业房屋、养殖业建筑物做出了规定，并无土地征收过后关于生活保障方面的规定。这就是被征收人在土地征收后得不到生活保障的最根本原因。(二)我国土地制度的历史原因中国是历史悠久的农业大国，自古以来土地就是农民的天、是农民的命；放眼历史可以看出，从奴隶社会到封建社会，再到资产阶级社会最后到我们的社会主义社会，每一次社会的变革其最根本的原因就是生产力的发展、农民对土地的欲望愈发强烈，中国社会的发展史同时也是农民争取自己土地的奋斗史，他们只是希望能有一块自己能够耕种的地，能够生存下去。我国农村土地制度的历史变迁使得农民对于土地有着极其深厚的感情，从而一定程度上阻碍了在土地征收问题上与政府达成一致。（三）实务中土地征收管理部门及基层群众组织权利的滥用兰州新区管委会出台的《2018年兰州新区土地房屋征收补偿与安置方案》中明确规定：“加大新区征地拆迁工作统筹协调、通力协作力度。新区土地房屋征收工作，实行新区土地征收管理中心全面负责，国土、公安、执法、农林、卫生、规划、社保等部门密切配合，乡镇组织具体征收，村社主动工作，群众积极参与的工作方式。”、“加大农村集体经济组织成员农户户口认定工作力度。农户户口认定工作直接关系到群众切身利益。为此，新区公安局、征管中心要联合牵头组织卫生局、社保局、镇、村、社组成户口核对鉴别界定确认领导小组，严格按照2010年8月15日这一时间节点，在全新区各镇、村尽快开展确定现有农村集体经济组织成员农户及人口，以社为单位，统计出经得起考验的农户及人口数量，做为货币安置农户及人口。以上规定可以看出”土地征收的执行主体是政府各相关部门，基层群众组织起到配合、辅助相关部门工作的作用。本次笔者通过对被征收人及法官、律师的调查采访得知而在实务中存在土地征收管理部门基于在土地征收行为中的优势地位，大搞“一言堂”，缺乏与被征收群体的沟通，使原本就处于劣势地位的被征收人权益更加难以得到保障；公安、执法单位盲目听信地方政府与土地征收管理部门的意见，对于“阻碍土地征收”的被征收人”实行行政措施，从而更加激化征地双方的矛盾；且各单位具体征收工作的开展往往是将原本属于本单位的权利下放至村委会，由村委会出面组织丈量土地和统计核查户籍人口，而村委会的性质是为基层群众自治组织，是不具有土地征收资格的，这也大大助长了土地征收问题的产生。（四）实务中对土地征收管理部门工作人员、基层群众组织负责人监督的缺失通过对法官、律师的采访发现，自2013年兰州新区土地征收开始后，相继有土地征收管理部门工作人员、基层群众组织负责人因在土地征收过程中获取非法利益而相继落马。基本都是通过暗箱操作的手段制作虚假户口、多上报丈量土地，或者非法收受他人财物通过自己的权利为他人异地落户，从而达到骗取征地补偿的目的。可以看出其手段并不高明，只是在征地补偿过程中缺乏必要的监督，致使农村土地征收工作乌烟瘴气、分配不合理，甚至导致补偿款无法全部发放至被征收人手中，严重影响了征收补偿工作的有序进行。三、我国土地征收制度的法律现状(一)立法现状1、土地征收目的、范围不够明确。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《中华人民共和国物权法》第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。从上述各现行法律来看，我国在进行土地征收行为时的目的及范围是为了“公共利益”的实现及需要。但是现行法律法规并未对“公共利益”的具体内容做出进一步的明确规定及解释，这就使地方政府自行解释“公共利益”。较为常见情况就是将“公共利益”的范围做扩大化解释，“公共利益”虽没有明确的法律解释，但可以理解为具有“非盈利性”的用地需求，如：国防、军事用地；机关、事业单位办公用地；公共基础设施用地等。而地方政府往往打着“公共利益”的旗号，将土地征收的范围扩大至房地产开发、土地储备等商业用途，从而背离“公共利益”的初衷，进而时常发生在土地征收中侵犯被征收人合法权益的情况。2、征地后被征收人保障制度的缺失。《物权法》、《土地管理法》等法律都未就征地后被征收人生活保障问题做出规定。仅原国土资源部出台的《征用土地公告办法》第8条第5、6款规定：“农业人员的具体安置途径；其他有关征地补偿、安置的具体措施”。这条规定虽提及了有关被征收人权益保障的部分，但也并没有深入细致的做出规定，在《征用土地公告办法》第八条中指出在征地补偿安置的方案公告中应当包括下列内容：“(1)本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；(2)土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；(3)安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；(4)地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；(5)农业人员的具体安置途径；(6)其他有关征地补偿、安置的具体措施”。《征用土地公告办法》中规定了对失地农民征地后生活保障的相关内容，但并没有就保障方法、保障措施做出具体性规定，而是将制定被征收人征后权益保障的权限下放至具体实行土地征收行为的当地政府。但是务实中当地政府的做法是在制定具体征地补偿安置方案时，注重突出如土地征收补偿、房屋征收补偿等补偿标准的规定，有意无意避开了对征地过后失地农民生活保障方面的规定。以《2018年兰州新区土地房屋征收补偿与安置方案》为例，方案中仅就土地征收补偿、房屋征收补偿、企业房屋征收补偿、养殖业建筑物征收补偿标准及安置返迁工作做出规定，除此并无关于失地农民征后生活保障的相关内容。而在具体实务当中，参考接受调查访谈的被征收主体，其与当地镇政府签订的征地拆迁补偿协议中也是就补偿标准、补偿对象一一作业约定，并没有关于征后生活保障的相关内容。故而在征地后被征收人保障制度方面，就目前立法现状而言来说是缺失的。各个地区最主要的安置补偿方法还是“一刀切”式的货币补偿，但限于被征收群体可持续发展观念的低下、补偿金额的制约，货币化补偿“近水解不了远渴”，想要彻底解决被征收群体往后的生计问题，建立健全的保障被征收人法律体系势在必行。从各地政府出台的土地征收管理办法来看，经济发达地区的土地征收管理办法一般对于失地农民的生活保障措施规定较为完善，而经济水平较为落后的地区尚未形成一套较为成熟的征地保障体系。以2010年出台的《山东省土地征收管理办法》为例，办法中明确规定了被征收土地农民社会保障的具体内容。例如，该《办法》第二十四条规定：“建立被征收土地农民就业保障制度，将被征收土地农民纳入失业登记范围和就业服务体系。市、县人民政府应当从当地的土地出让收入中一次性安排适当数额的资金，扶持被征收土地农民就业。市、县人民政府应当采取措施，向被征收土地的农民免费提供劳动技能培训;具备条件的，应当安排一定的公益岗位，扶持被征收土地的农民就业。在同等条件下，用地单位应当优先安排被征收土地农民就业。”第二十五条规定：“鼓励、支持被征收土地农民自主创业。被征收土地农民在贷款等方面享受城镇失业居民的优惠待遇。”第二十六条规定“在城市、镇规划区范围内或者城镇近郊村(居)征收农民集体所有的土地，市、县人民政府依据城乡规划和当地实际，可以安排适当数量的经营性用地，由被征收土地的农村集体经济组织用于生产经营，安置被征收土地的农民。”第二十七条规定“征收农民集体所有的土地，具备调整土地条件的，农村集体经济组织可以通过调整土地的方式进行安置，使被征收土地农民继续从事农业生产活动。”广东省土地征收管理办法中也有相似的规定。这些地方法规以建立被征收土地农民就业保障制度、向被征收土地的农民免费提供劳动技能培训、安排一定的公益岗位，扶持被征收土地的农民就业等具体化措施，从全方位、多角度保障征地后失地农民的生计、发展问题，是对现行法律于此部分规定缺失的良好补充。但仍有部分地区地方法规没有类似规定，例如《甘肃省征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》中就没有类似对于被征收群体的保障措施，仅在第七条规定，“参与社会保障的，安置补助费全额发放给被安置人员，用于个人缴纳保险金”。这一规定仅提倡农民拿土地补偿款缴纳社保，但由于社会保险对于被征收群体的保障力度不大，再加之被征收群体的参保意识并不高，使得这一模式没有广泛开展。（二）执法现状1、执法部门权力较大，侵害被征收人合法权益。由于土地征收法律制度的不完善、征地后被征收人后续生活保障制度的缺失，加之作为征收主体的地方政府，既是土地征收行为中的管理部门，又是土地征收中的执行部门，这就造成地方政府在土地征收行为中缺乏有效的监督和行为准则，在土地征收中存在一定程度上政策和行为的随意性。土地征收行为中土地征收管理部门（自然资源局）的地位举足轻重，起全面负责的作用，其具有发布拟征地公告、征询村民意见、调查确权、发布征地公告、组织征收等重要职权；而各镇组织具体征收；村社主动工作，积极协助、配合征收工作；社保局负责与各镇联系，承担在征地补偿款中收缴农民个人养老保险费的工作；公安局承担被征收人户籍人口的认定工作。但实务中存在各征收主体间、征收主体与村委会间权责不明、职责混乱的情形，问题主要凸显在征收主体将一些关键性工作（如土地丈量、户籍人口的认定）的执行权力下放至村委会，一定程度上造成基层群众组织权利的滥用及侵害被征收人合法权益问题的发生。作为征收主体的地方政府，既是土地征收行为中的管理部门，又是土地征收中的执行部门，这种双重身份使得地方政府在土地征收拥有极大的话语权、居于强势地位，在这种背景下，土地征收行为的执法力度相对较大，执法强度相对较高。2、执法人员专业素质欠缺。实务中基层执法人员法律素质参差不齐，对《物权法》、《土地管理法》、《征用土地公告办法》等相关法律理解尚不到位，存在政令不通、政策精神传达不及时等问题，一定程度上侵犯了被征收群体的知情权。（三）司法现状随着城镇化建设步伐的不断推进，农村房屋和征地拆迁数量不断增加，由征地补偿而引发的矛盾日益突出，法院受理涉及征地补偿的案件数量也随之急剧上升，而这些案件均有以下特点：1、无论在民事还是行政诉讼中，原告普遍为被征收人，被告均为当地政府、自然资源局或村委会。2、诉讼请求，民事诉讼中以土地征收、安置补偿，知情权被侵害为主；行政诉讼中以征收行为违法、程序违法、撤销复议决定为主。3、案件重复缠诉特征明显，采访兰州新区某法官得知，自2014年起西岔镇黄某、何某共诉兰州新区管委会、西岔镇政府、自然资源局案件达43件。土地征收案件数量的急剧上升，在司法机关审理时也反映出较多的问题：1、没有完备的法律法规作为审判的依据，审判难度大。2、由于被告均为当地政府及政府部门，由于政府干预审判压力大。3、土地征收案件法律关系、利益关系错综复杂，重复缠诉特征明显，结案难度大。四、解决问题的建议和对策（一）出台土地征收相关法律、完善补偿制度，以致力建设新型征收制度如今绝大多数地区都在采用“重补偿、轻保障”的土地征收补偿办法，而且都以一次性货币补偿为主，但是此类补偿方式已然不再适应现今社会的发展，仅仅依靠一次性发放的征地补偿，没有稳定的工作更没有后续补偿，在花完这部分钱后，就失去了经济来源，从而无法继续生活。故而我认为从“重补偿、轻保障”转变为“重补偿、重保障”最主要的措施就在于相关法律法规的制定和完善。1、明确土地征地目的、征地范围。要破除当前土地征收目的、范围不明确的困局，应该对《物权法》第42条第1款、《土地管理法》第2条第4款，做出修改，最重要是对其规定条文给出补充说明“公共利益”的具体内容及解释，明确土地征收的目的及范围，这样就可以很大程度上避免地方政府对于抽象“公共利益”的扩大化解释，从而避免公权对于私权的侵害。2、建立、完善征地后被征收人生活保障制度。要建立、完善征地后被征收人生活保障制度，从现行法律法规来看，这一内容板块完全缺失，所以建立完善征地后被征收人生活保障制度对于被征收群体具有十分重要的意义。《征用土地公告办法》第8条第5、6款，提及了有关被征收人权益保障的部分，但也并没有深入细致的做出规定，应该对其5.6款进行补充性解释说明，具体阐述说明“其他有关征地补偿、安置的具体措施”，参考各地出台的土地征收管理办法，并吸收在实务中颇具成效的具体规定如：“向被征收土地的农民免费提供劳动技能培训、安排一定的公益岗位，扶持被征收土地的农民就业、在贷款等方面享受城镇失业居民的优惠待遇”等具体行之有效的措施。以此达到建立、完善被征收人生活保障制度。3、整合、发展现有土地征收法律体系。我国关于土地征收问题法律法规分布过于零散，分别规定在《物权法》、《土地管理法》、《征用土地公告办法》等相关法律中，并没有形成一套统一、完整的法律体系，应该将零散的有关土地征收的法律法规加以整合制定专门的《土地征收法》，发展从而形成一套完整的法律体系，将有利于土地征收行为的规范化。（二）健全法制，严格执法，做到征收各方主体行为均有法可依我国还没有形成完善的土地征收法律制度，就目前现行的法律法规而言，关于调整土地征收法律关系的法律规定呈现出不完整和较为分散两个特点。在实务中遇到一系列的问题，法律没有相应的规定，地方政府只能摸着石头过河，相应的地方政府做出的征收行为无法可依、更有甚者还涉嫌行政违法，为规范当地政府在土地征收中的行为，现提出以下建议：1、严格立法，限制地方政府权力。就目前法律法规的制定实施情况来看，地方政府在土地征收中权力过大，要改变地方政府在土地征收行为中既当“裁判员”又当“运动员”的强势地位，就必须严格立法，进而做到严格执法，以限制当地政府在土地征收中权力过大的问题；通过制定新《土地征收法》，对“公共利益”具体内容做出合理解释，以明确土地征收的目的及范围，从而避免地方政府对“公共利益”的扩大解释，有效削弱地方政府在土地征收中的的权利。2、健全法制，理顺地方政府、基层群众组织的职能。对于土地征收中基层群众组织即村委会角色、职能，现行法律中有着明确的规定：《土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（1）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（2）不按照批准的用途使用土地的；（3）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的；依照前款第（1）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。《村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。结合以上法律规定和各地政府出台的《土地征收管理办法》可以看出，村委会在土地征收中的作用、职能仅为协助土地征收管理部门的工作，是政府部门与被征收主体之间沟通的桥梁，其没有执行权、更没有决定权。而实务中往往存在村委会替代政府部门执行土地征收具体工作的问题，这就要求地方政府依法执法、严格执法，约束自己的行为，收回本不属于基层群众组织的权力。3、加强基层执法人员素质。关于土地征收行为中执法人员素质参差不齐的的问题提出以下看法建议：（1）加强对执法人员的培训力度、提高基层执法人员的法律素质；组织学习《土地管理法》、《征用土地公告办法》、《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规及相应的指导性文件，提高依法化解矛盾、解决土地纠纷的能力和水平。（2）不断推进安置补偿的规范性建设、基层执法人员的队伍建设，提高自身素质，严格按照土地征收管理办法进行执法，加强土地征收工作的统一性、规范性。（3）多与被征收主体沟通和交流，及时得知被征收主体的想法和意见，并认真对待、专心听取，并结合相关法律法规，更好的为被征收主体答疑解惑，做到严格保障被征收主体知情权的任务和要求。（三）加大监督力度，排除政府干预，建立完善的土地征收司法审判制度前提还是要做到完善土地征收机制，实现在征收土地中公开、公正，让政府、基层群众组织、被征收主体三方都有法可依、有法可循，以此从律法规角度根本上规范土地征收中存在的问题。减少在土地征收纠纷，以减少司法审判的压力。提出以下几点意见：1、加大监督力度，规范审判行为。实务中对于法院审判工作的监督不到位，致使判决结果往往有失偏颇，从而更加激化原本就紧张的土地征收矛盾；所以我认为监察部门和检查机关要深入到土地征收和司法审判活动中来，做好监督工作、加大监督力度，并结合政府部门和人民法院中的纪律监察组织，做到全方位、无死角的监督。具体措施为严格执行《中华人民共和国人民检察院组织法》等规定，由检察院民事行政检察部门对土地征收纠纷案件的民事审判活动、行政诉讼活动实行法律监督。2、探索、排除政府对于审判工作干预的制度。坚决排除政府机关、领导干部对于正常司法审判活动的干预，务实中这种现象尤为严重，严重干扰了法院的案件审理工作，我认为可以从以下两点入手，破除地方政府对于司法干预的现象：（1）可以实行跨区域审理土地征收类案件的的审理模式，由于地方法院的设置是由行政区域的划分来设置，故而不可避免的会受制于当地政府机关的制约；可以看到在务实中司法机关对于大案、要案的审理一般都会以异地审理、异地审判的方式和进行，这样做的目的就是为了最大程度上避免当地政府对于司法活动的干预，而土地征收纠纷案件由于具有经济利益错综复杂的特殊性，故而也可以参照跨区域审理案件的模式，以达到排除政府干预的目的，而着就会涉及到《民事诉讼法》中关于管辖的相关规定，由于土地征收纠纷本质上是公权侵犯私权的民事法律关系，故而可以适用其第二十八条侵权诉讼管辖的有关规定，《民事诉讼法》第二十八条规定“因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。”建议将土地征收纠纷等需要极力排除地方政府干预类型的纠纷案件移送至异地法院审理。这样将有利于司法活动不受地方政府干预而正常展开。（2）继续优化司法配置，使地方政府、司法机关、公安机关各司其职，在案件审理有序开展的情况下相互配合、相互制约。3、完善民众参与司法监督制度。一定要要赋予和保障民众对司法审判活动监督权，民众作为体制外人员往往能第一时间感受、接触到土地征收中存在的问题。民众参与司法监督，最重要的就要继续完善我国人民陪审员制度。人民陪审员制度作为民众参与司法活动的重要组织形式，充分体现我国司法制度的民主性，更有利于促进我国司法的公平、廉洁。结合以上意见，三管齐下，齐头并进，就可以保证土地征收补偿妥善进行。结语鉴于现今土地征收过程中存在的征收政策、私搭乱建等种种问题以及征收过后存在的社会保障问题，加快建立新型土地征收制度势在必行。历史原因及国情造就中国的农民对土地强烈的情感和依赖，农民没有了赖以生存的土地，就失去了赖以生存的基础。要保障失地农民的合法权益，首先就是要做到健全法制，使得各方主体均有法可依；其次就是要持续加强土地征收管理部门、基层群众组织与被征收主体的交流与沟通，尽最大努力保障被征收人的知情权这也是建立新型土地征收制度的重要组成部分，最后就要加强对土地征收管理部门和基层群众组织的监督，从根本上杜绝侵害被征收人权益情况的发生。从而建立“重保障、重补偿”的新型土地征收制度。参考文献：[1]刘广栋,程久苗.1949年以来中国农村土地制度变迁的理论和实践[J].中国农村观察,2007(2):70-80.[2]李华梅.我国土地征收制度发展演变及评述[J].中国集体经济,2018(23):73-75.[3]李昱擎.我国农村土地征收拆迁补偿问题研究--以河北省D县为例[D].天津:天津财经大学,2017.[4]柴松霞.农村土地纠纷的多元解决——读《当代中国农村土地纠纷解决研究》有感[D].东南司法评论,2008.[5]耿敬杰.农村集体土地征收纠纷解决机制研究[J].科技经济导刊,2018,26(22):192-193.[6]王春雷.土地征收过程中的维权途径与结果分析[J].中国土地,2018,394(11):20-22.[7]王嘉学，成方正，张晓光.我国农村土地征收问题的产生原因与解决措施[J],农家参谋，2019

附录一．调查提纲：访谈笔录一（已经被征收土地的被征收人）调查时间：2019年8日调查地点：被征收人家中（新区中川镇）调查人：贾志浩调查对象：李先生被调查人性别：男被调查人年龄：47被调查人工作单位：无被调查人联系电话谈内容：您好，非常高兴能够采访到你，在此想请教你几个问题：此次被征收的土地属于何种性质？（农业、宅基地）征收的范围又有哪些？答：我们家被征的地一共有两大块，一块就是宅基地、另外一块是从事农业生产的水浇地。具体的范围就是宅基地和宅基地上附着的房屋共两层合计9间；水浇地合计二亩七分；都被纳入此次征收的范围。征收过程中的具体时间点分别时什么时候？并相应的采取了什么措施？答：18年1月城乡规划局委托村委会丈量水浇地、统计家庭户籍人数（征收农户宅基地上房屋统一按农户人口每人310000元一次性货币补偿安置，鳏寡孤独一人户按330000元一次性货币补偿安置，农户房屋及附着物和其他院落房屋及附着物一律不再补偿。）18年4月与中川镇人民镇府签订征地拆迁补偿协议。3、请问你是通过与当地政府还是与本村村委会协商达成征地补偿协议的？答：是与秦川镇政府达成的协议，村委会应该只是协商他们工作的。4、作为被征收人，你是否是完全自愿的签订征地补偿协议？答：一开始觉得补偿还是有点少，还是不太愿意，后来经过村委会组织协调、再加上别人家都相继签订了协议，也就接受了。5、在补偿协议当中，是否有关于对你们一家上岗培训、最低生活保障方面的约定？答：没有组织上岗培训方面的约定，但这个问题我也有过了解，这样的条款一般只会在与低保户、精准扶贫户的协议中出现，由于我家不符合低保和精准扶贫的标准，所以没有这方面的约定。6、那在土地被征收后，相关主体是否有相应的履行双方约定的关于被征收人上岗培训、最低生活保障义务的？答：没有约定7、那你知道在有关部门不能履行所约定的义务时，你有什么救济的方法吗？答：具体方法我不清楚，如果日子真过不下去、有必要就只能找当时签署协议的单位了。8、你有对拟定的补偿安置方案提出过异议或要求过听证吗？答：有，我们村是属于较晚才整体拆迁的，于18年4月签署征地拆迁协议，此时的征地补偿方案只与家庭户籍人口有关（即算人头数，一个户籍人口补偿310000）我家户籍人口4人，合计征地补偿款1240000；可是17年之前的宅基地补偿方案是严格按照宅基地上农户房屋面积来补偿的，这样的话就相当于少了很多补偿款。对于这个补偿方案村委会于相关单位有过协商，得到的回复是新区管委会为了杜绝因新区征地拆迁群众无序、违法建房造成资源浪费，骗取拆迁补偿款采取的措施。关于听证的内容我不太懂。9、在征地补偿具体实施之前，相关征收主体有保障你对于预征地的知情权吗？答：具体补偿到位之前的工作，基本都是由村委会组织完成的，所以具体的步骤我都是清楚的10、对于土地征收现行立法是否存有意见和建议？答：就是希望政府再将这个补偿的标准提高一些，1240000的补偿款说实话真的不多，粗去买房子的钱，剩下的几十万够我们一家四口花几年。11、在签订《协议》时具体的补偿标准是怎样确定的？答：是根据17年1月发布的《兰州新区土地房屋征收补偿与安置方案》征收，农户宅基地上房屋统一按农户人口每人310000元一次性货币补偿安置，鳏寡孤独一人户按330000元一次性货币补偿安置，集体水浇地征收补偿，土地区片价27306元/亩，地上附着物平均价23812元/亩，两者相加统一按综合补偿价51118元/亩一次性补偿访谈笔录二（已经被征收土地的被征收人）调查时间：2019年9日调查地点：被征收人家中（新区中川镇）调查人：贾志浩调查对象：宋先生被调查人性别：男被调查人年龄：40被调查人工作单位：无被调查人联系电话谈内容：您好，非常高兴能够采访到你，在此想请教你几个问题：1、咱们此次被征收的土地属于何种性质？（农业、宅基地）征收的范围又有哪些？答：类型有宅基地和从事农业生产的旱沙地；范围有宅基地上附着的房屋东西各两间共计四间；旱沙地合计13亩整。征收过程中的具体时间点分别时什么时候？并相应的采取了什么措施？答：16年8月城乡规划局委托村委会丈量水浇地、统计家庭户籍人数；17年4月与中川镇人民镇府签订征地拆迁补偿协议。3、请问你是通过与当地政府还是与本村村委会协商达成征地补偿协议的？答：是与中川镇镇政府达成的补偿协议。4、作为被征收人，你是否是完全自愿的签订征地补偿协议？答：我自愿签订该补偿协议。在补偿协议当中，是否有关于对你们上岗培训、最低生活保障方面的约定？答：关于最低生活保障方面的约定，是在继续领取低保金的同时，应该是由新区市政公司提供具体的工作岗位培训，并没有约定关于工作岗位的介绍与安排。那在土地被征收后，相关主体是否有相应的履行双方约定的关于被征收人上岗培训、最低生活保障义务的？答：上岗培训什么的都没有，但是通过市政公司的介绍和帮助下我和我老婆俩人都到某私营企业从事保洁工作，但这个企业效益不是很好，干了小半年我俩也就被辞退了。7、那你们现在的生活来源主要有哪些，满足的了日常花销吗？答：没有生活来源，只有每月的低保金大概500多元，现在绝大部分的花销都是依靠那笔补偿款。8、你有对拟定的补偿安置方案提出过异议或要求过听证吗？答：有，当时丈量土地、宅基地的时候具体的程序和做法都是按照以宅基地上附着建筑物面积的大小来补偿，但是年翻签署拆迁补偿协议的时候对方突然拿出一份新文件，即补偿方案有了变化，不再按以前建筑面积补偿，而是改变为以户籍人口数来补偿。对于这以方案的变化，当时所有人都不干了，因为按照这种补偿方案我大概算了我家至少少获得50万赔偿。先于我们村几个月前拆迁的村子都是按照原来的补偿方案获得的补偿，对于这种情况有人到新区管委会询问过相关的政策信息，得到的回答是为了避免有的村民加盖、乱盖房屋，从而恶意骗取国家拆迁款的现象。可是这种改变也是变相的损害到了绝大多数没有加盖、乱盖农户的利益。9、在征地补偿具体实施之前，相关征收主体有保障你对于预征地的知情权吗？答：这些我都是知道的10、对于土地征收现行立法是否存有意见和建议？答：以前有地的时候还可以种些胡麻、玉米等经济作物，现在地被征收后，一家的收入完全只有每个月500左右的低保，我的意见是对于我们这种贫困户希望政府能加大对我们的保障力度，是在不行政府也可以帮我们找工作。11、在签订《协议》时具体的补偿标准是怎样确定的？答：宅基地补偿按农户人口每人310000元一次性货币补偿安置，鳏寡孤独一人户按330000元一次性货币补偿安置；旱砂地征收补偿按照每亩19200元一次性补偿。一访谈笔录三（尚未被征收土地的特定主体）调查时间：2019年08月4日调查地点：被调查人家中（新区秦川镇）调查人：贾志浩调查对象：梁先生被调查人性别：男被调查人年龄：39被调查人工作单位：无被调查人联系电话谈内容：您好，非常高兴能够采访到你，在此想请教你几个问题：此次将被征收的土地属于何种性质？（农业、宅基地）征收的范围又有哪些？答：宅基地上附着的房屋三层，共计18间；从事农业生产的水浇地，共计10亩征收过程中的具体时间点分别时什么时候？并相应的采取了什么措施？答：2019年6月城乡规划局委托村委会丈量水浇地、统计家庭户籍人数。别的就没什么了。3、请问你是否了解当地拆迁征地补偿标准？并对先前拆迁补偿状况大致状况有什么看法？答：自从新区建设开始以来，我一直都在关注拆迁补偿的动向，可以说是很了解了；13年-17年政府严格按照宅基地补偿与宅基地上附着建筑物面积相挂钩的补偿模式，新修整体安置小区，基本上每家每户都能分的三四套楼房，再加上农业用地的征地款，可以说补偿的很不错；基于这种背景，新区下辖中川、秦川、西岔三镇都开始了大规模的私搭乱建现象。持续到16年底，甚至出现了政府“拆不动”的现象.。所以在17年初，新区管委会出台了新的房屋征收补偿方案，房屋拆迁仅仅与户籍人口有关，不再与建筑面积挂钩；我认为是挺不公平的同样都是拆迁，就差一两年，可补偿款的数额可以说是天差地别4、作为马上就要被拆迁补偿的主体，你对之后家庭生活的来源、本人的就业状况有什么期许吗？答：我就是个农民，除了种地什么也不会，现在连地也没了，要文化没文化、要手艺没手艺，更别说就业了，希望政府可以看得到我们这些失地农民的难处，尽量帮助我们。5、如果征地之后，相关政府机构会给予你相应的补偿，你希望是一次性的补偿还是长期职业规划类的补偿方式？答：相比于长期的补偿方式还是更希望获得一次性的大笔补偿，毕竟钱拿到手还是安心一点。6、：你有意愿在之后的征地补偿协议中，就关于对你上岗培训、最低生活保障等方面有明确的约定吗？答：非常愿意，如过政府可以将上岗培训、最低生活保障等事项加入到拆迁补偿中来，我相信绝大部分失地农民都是很乐意的。7、：是否了解土地征收相关法律规定？答：对于土地征收的法律规定我不太了解，一直关注的就是新区管委会下发新区的土地征收管理办法，这个东西的效力对我们来说就是法律，其他什么规定跟我没有关系的也就没有注意过。8.您对于土地征收的法律规定，立法、执法等方面有什么意见或建议吗？答：我的建议就是继续实施之前的土地征收管理办法，征地补偿款与宅基地上附着建筑物面积相挂钩的补偿模式。希望咱们的征收办法可以相对稳定的实施，三天两头的换一种补偿方案，吃亏的是我们老百姓啊。访谈笔录四（尚未被征收土地的特定主体）调查时间：2019年08月4日调查地点：被调查人家中（新区中川镇）调查人：贾志浩调查对象：龙先生被调查人性别：男被调查人年龄：42被调查人工作单位：无被调查人联系电话：访谈内容：您好，非常高兴能够采访到你，在此想请教你几个问题：1、此次将被征收的土地属于何种性质？（农业、宅基地）征收的范围又有哪些？答：属于宅基地和从事农业生产的水浇地；宅基地上附着的房屋共一层、东四各四间，合计八间房屋，从事农业生产的水浇地共7亩二分。2、征收过程中的具体时间点分别时什么时候？并相应的采取了什么措施？答：言传我们村马上就要拆迁了，但正式的征收程序尚未启动，还没有什么具体的措施。3、请问你是否了解当地拆迁征地补偿标准？并对先前拆迁补偿状况大致状况有什么看法？答：了解的，新的拆迁办法就在村委会大门告示栏上贴着。看法就是觉得还是不太公平吧，毕竟同样的东西比别人少拿那么多钱，心里不怎么过意的去4、：作为马上就要被拆迁补偿的主体，你对之后家庭生活的来源、本人的就业状况有什么期许吗？答：之前有算过，拆迁补偿款大概200万左右，除去买房的钱，剩下的家里人商量随便做点小买卖，养家糊口应该是没有问题了。3、？：如果征地之后，相关政府机构会给予你相应的补偿，你希望是一次性的补偿还是长期的职业规划类的帮助？答：当然是希望一次性的补偿了，一次性拿到手以免夜长梦多。长期的帮助听起来还可以，可还是不太踏实。4、？：你有意愿在之后的征地补偿协议中，就关于对你上岗培训、最低生活保障等方面有明确的约定吗？答：如果可以的话是非常愿意的，这个东西说白了就是政府帮我们这些失地农民解决以后的生活问题，钱多钱少没问题，够每个月的生活费就很满意5、？：是否了解相关法律规定？答：有了解，都是村委会下发的土地征收管理办法，这东西与我们息息相关，不高清楚万一被骗了怎么办。6.您对于土地征收的法律规定，立法、执法等方面有什么意见或建议吗？答：就是希望国家能出台具体的土地征收管理办法，咱们现在的征收办法指不定哪天就又变了，变多了还好说，但要是一次又一次变少了那我们肯定不同意。访谈笔录五（兰州新区土地征收管理部门）调查时间：201年7月24日调查地点：兰州新区管委会西侧办公楼调查人：贾志浩调查对象：胡科长被调查人性别：男被调查人年龄：43被调查人工作单位：兰州新区城乡规划局土地征收管理中心被调查人联系电话：访谈内容：请问胡科长，咱们最近几年的征收工作具体都是覆盖那些地区呢？答：具体的征收范围我得还得查阅相关资料，但可以肯定的是新区三镇的土地征收工作已经全面铺开，每个镇现在都有村庄在被征收或者在做征收前的准备工作，每个村基本都会被征收，只是时间先后的问题咱们是从什么时候开始的土地征收工作？预计还得持续多久？答：从2013年兰州新区成立之初就开始陆陆续续的开始了，土地征收工作一直延续到现在，到现在为止已征收超过三千户家庭、累计人次超过一万三千人；具体征收的持续时间要按照城市的规划导向走，预计城市建成累计征收人数会突破四万人。3.在土地征收的一系列行为中都有什么具体的程序？整个流程走完大概花费多长时间？答：在一个普通土地征收行为中大致有一下几个关键程序：eq\o\ac(○,1).提前告知征收，就是征收要前听取老百姓的意见，eq\o\ac(○,2)现状调查及现场确认，国土资源部门会对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查,调查结果会与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认，eq\o\ac(○,3)征询意见,组