物权法与土地征用

物权法与土地征用刚刚闭幕的十届全国人大五次会议高票通过了此前颇有争议的《物权法》。作为调整财产关系的基本法律制度，物权法对建立和完善社会主义市场经济具有极其重要的意义。通过对各种形式财产提供有效保护，物权法可以调动公众创造财富的积极性，促进经济的持续健康发展和和谐社会的建设。物权法的这种作用集中体现在对土地征用的有关规定上。一、土地征用的一般含义一般来说，土地征用是指国家因公共事业的需要，依照法律形式取得个人土地的行为。国家为了提供公共产品，需要获得土地。如果完全依靠市场购买，政府可能面临土地所有者的要挟（holdout）。例如，假设政府为了修建一条高速公路，需要获得3块由不同所有者持有的土地。如果每位土地所有者对土地的评价均为10万元，而汽车驾驶者愿意为这条高速公路支付50万元，那么修建这条高速公路是有效率的，可以创造20万元的剩余。当政府按照每块地10万元的价格购买了两块土地后，第三块土地的所有者处于十分有利的讨价还价地位。如果该所有者坚持不出售土地，高速公路将无法建成。利用这种优势地位，该所有者可以提高他的要价，将价格提高到10万元与30万元之间的一个价格，例如20万元。政府将不得不接受。显然，如果每一个所有者都这样行事，高速公路的建设成本将是60万元，超过汽车驾驶者愿意支付的50万元，高速公路建设项目将会流产。在面对上述的情况时，政府的征用是有效率的。征用可以避免要挟问题，降低与公共项目建设有关的交易成本。与此同时，政府的征用必须受到严格的限制。如果对政府的征用行为没有任何限制，政府就有可能滥用征用权，个人的财产权将会始终处于风险中。结果导致个人缺乏稳定的预期，不愿从事长期性的生产和投资活动，经济活动面临全面的萎缩。对政府征用的限制主要体现在两个方面，即公共使用（publicuse）和公正赔偿（justcompensation）的要求。这两种要求集中反映在美国宪法的第五修正案中。也就是“在没有得到公正的赔偿时，个人财产不能被征为公用”（Norshallprivatepropertybetakenforpublicusewithoutjustcompensation）。首先，政府征用必须是为了公共使用，而不是为了满足私人利益。假设存在A、B两个主体。如果A拥有某一财产，他对该财产的评价为10万元，B对该财产的评价为9万元。如果B可以借助政府的力量征用A的财产，就会将财产从高价值的用途转向低价值的用途。相反，如果A、B之间只能通过市场交易，那么这种无效率就可以避免。其次，政府的征用必须支付公正的赔偿。如果政府征用无需支付赔偿或只需支付极低的赔偿，政府会低估征用的成本，从而过度使用征用权。二、中国的土地征用在中国，土地征用更多的是指国家将农村集体所有的土地转变为国家所有的行为。这种特殊性缘于目前中国土地制度中的二元结构，也就是城镇土地所有权属于国家，农村土地所有权属于集体。在这种制度架构下，如果非农建设用地需要使用集体土地，必须通过征用改变其产权属性，将集体所有的土地转变为国有土地。对于这种征用行为，尽管宪法和土地管理法都有所规定，但这些规定并没有构成对政府的严格约束，土地征用权滥用的现象屡禁不止。根据国土资源部的统计，从1987年到2001年，全国非农建设用地占用了3300多万亩耕地，其中近7成是通过行政方式征用的。仅2003年一年，新增建设用地即为641.7万亩。另据国务院五部委对全国土地市场的检查验收表明，截至2004年6月，全国共清理出各类开发区6741个，规划用地面积3.75万平方公里，超过了全国城镇建设用地3.15万平方公里的总面积。与此同时，土地违法案件层出不穷。仅2004年上半年，全国就发现土地违法案件42297件，涉及土地面积21689.5公顷，其中耕地13341.7公顷。出现这些问题的原因在于，首先，公共利益缺乏明确的界定。尽管宪法和土地管理法都规定了公共利益的要求，但是由于缺乏对公共利益的明确界定，在实际的征用过程中，地方政府利用手中的裁量权，人为扩大了公共利益的范围。大量的开发性和商业性用地项目也在公共利益的掩盖下，通过征用过程获得了稀缺的土地资源。其次，对失地农民的补偿过低。现行的补偿标准仅仅以农业产值为依据，忽视了土地的市场价值，使农民无法分享土地价值的增长。调查显示，在农地的征用过程中，农民获得的补偿仅仅相当于成本价的5％-10％，农村集体得到25％-30％，各级政府则得到60％-70％。政府对土地征用权的滥用引发了严重的社会问题。首先，无节制地征用土地造成了大量的失地农民。这些农民被迫流入城市，由于缺乏必要的技能，他们很难在城市谋生，成为社会稳定的隐患。其次，城市以无效的方式增长。由于可以人为低价地从农村获得土地，助长了土地更为粗放利用的投资方式。它刺激了对土地的无效利用，包括强调城市的外延扩张，而不是对现有城市空间进行更有效利用。第三，土地抵押贷款加大了地方政府的财政风险和银行体系的信用风险。第四，导致寻租和腐败的蔓延。三、物权法对土地征用的约束从根本上说，要遏制地方政府的征地冲动，必须进一步完善农民对土地的权利，这正是物权法的题中应有之义。物权法的起草工作始于1998年，经过多次修改和审议，最终形成了比较成熟的物权法草案。正如全国人大常委会组成人员指出的，草案坚持正确的政治方向，从中国国情出发，以宪法为依据，体现中国社会主义基本经济制度，遵循平等保护物权的原则，加大对国有资产的保护力度，反映党在现阶段的农村基本政策，维护了最广大人民的根本利益，重点解决了现实生活中迫切需要规范的问题。具体而言，草案对补偿问题做出了详细的规定。草案规定：“征收集体所有的土地，应当支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费等费用，并足额安排被征地农民的社会保障费用，维护被征地农民的合法权益，保障被征地农民的生活。”“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收居民房屋的，还应当保障被征收人的居住条件。”草案还规定，“任何单位和个人不得贪污、挪用、截留、拖欠征收补偿费等费用。”这些规定有效维护了农民的合法权利。与对补偿的规定相比，物权法并没有对“公共利益”做出明确的界定。事实上，关于如何界定公共利益，始终是物权法制定过程中面临的重大问题。有的意见认为，如果不界定“公共利益”，缺乏判断的标准，在实践中会导致征用权被滥用，损害公众的利益，因此应对“公共利益”进行必要的定义。也有的意见提出，现实生活中因征用土地侵害农民利益，主要还不是对公共利益的界定不清，而是补偿标准过低、补偿不到位的问题。为了解决这一问题，全国人大常委会举行了专门的立法论证会。论证会上，多数意见认为，物权法难以对公共利益做出具体规定。在不同领域内、不同情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂，难以做出具体规定。此外，物权法属于民事法律，而征用属于公权力的行使，不宜在物权法中对各种公共利益作出统一规定。据此，草案未对“公共利益”问题作具体界定，而是建议由有关单行法律作规定为宜。同时，草案在“为了公共利益的需要”之后，加上“依照法律规定的权限和程序”的严格限制。并专门增加一条规定，“国家严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。禁止违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”无疑，物权法草案增强了对农民权利的保护，为了全面解决土地征用中存在的各种问题，应当尽快实施物权法。但是“徒法不足以自行”，法律的实际效果在很大程度上取决于具体的实施情况。由于土地征用案件中的一方当事人为地方政府，在现行的法院管理体制下，法院尚不能完全独立于地方政府的控制。在这种情况下，如何保证物权法的可诉性，保证法院在土地征用案件中的独立性和权威性，仍然是一个有待解决的问题。此外，物权法的有效实施还有赖于相关制度的完善。包括对公共利益的明确，对政府征用行为的行政救济措施的细化，农民对土地征用程序全面参与，土地补偿标准的合理界定等等。可以拆迁，所以城市不动产拆迁不完全以征收为前提，这两者是有区别的。所以，对于这个问题建议要在立法上作出区别，没有必要一定要把拆迁问题和征收混在一起，可以考虑单独规定。征收、征用的合理补偿标准应尽可能具体化2004年《宪法》修改时没有明确规定征收征用的补偿标准，很多人对此有意见。笔者认为，《宪法》没有作出规定，主要是要把这个问题留给《物权法》解决，《宪法》不可能规定得过于详细，它只能规定基本的原则，而由《物权法》来具体化。笔者认为，《物权法》首先应该规定一个补偿的标准，而这个标准就是合理补偿的标准。换句话说，《物权法》应当规定在基于国家利益进行征收之后首先就是按照合理标准来进行补偿，所有的行政法规或者地方性的规定都应当符合这个合理补偿标准，而不能简单地说，有规定的要依规定。其次，国家的规定实际上是国家的定价，但征收与作为市场交易的买卖最大的区别仅在于，被征收方负有类似于强制承诺的义务，其他方面应无实质性差异。在市场经济条件下，对征用后的补偿完全采用国家定价不具有充足理由。只有充分合理的补偿才能够充分保护公民私人财产，防止行政权力的滥用，合理补偿实际上是充分补偿和公正补偿，它能够较好地协调公共利益与私人利益之间的关系，能够防止国家征收权的滥用，又为通过行使国家征收权保障公共利益的实现提供了必要的基础。另一方面，合理补偿标准也可以为国家发展和保护公共利益留下必要的回旋空间，便于随着市场的发展和社会的变化对补偿标准作出调整。第三，必须要考虑到，如果存在红头文件的规定，并且必须要按照红头文件的要求来进行补偿的话，那么将来就补偿的问题发生争议之后，怎样给老百姓提供一种救济，在法律上可能会遇到很大麻烦。假如说这个补偿完全是按照有关行政法规和规章进行的话，即便这个补偿标准是不合理的，诉诸法院也难以得到解决，因为司法权审查的主要是具体行政行为和规章以下的抽象行政行为，对于法规和规章，法院无权审查。如果规章不合理，法院无法对此进行纠正，这样老百姓难以获得救济。但是如果说《物权法》规定按照合理化标准来进行征收征用后的补偿，而政府是按照合理补偿原则来作出的补偿，那么，作出这种补偿实际上可以理解为实施了具体行政行为，对这个问题发生了争议，老百姓是可以在法院主张救济的。但是关于什么是合理补偿，也需要在《物权法》里面完善，物权法应当对合理补偿尽可能地具体化。合理补偿主要还是指直接损失的补偿，不应当包括间接损失，因为征收征用和侵权不是一回事，不能按照侵权法上的完全赔偿原则来进行赔偿。同时，合理补偿意味着应当尽量地考虑市场的价格，尤其是对于城市不动产来说，应当尽可能按照市场价格来补偿。还有就是征收、征用财产价值不一样，补偿标准也不同，要区分城市土地和农村土地征收、征用问题，很多人提出来是不是把农村土地补偿和城市不动产补偿完全等同，都按市场价格补偿，这个看起来容易但实行起来很难。在确定征收集体所有土地的补偿时，应当参考土地使用权的出让价格，但出让价格只是一个参考基数，不一定与征收补偿的价格完全一致。如果征收的集体土地的补偿金与该