试论农民工权益的缺损与法律保障

内容提要农民工是新型的工人阶级，在城乡二元格局的转型与市场经济的互动中，基于社会的歧视和法律保障的缺失，农民工权益屡屡被侵害，困扰着社会的和谐发展。探究农民工权益法律保障缺损的深层原因，以期构建农民工权益保护的法律路径，是我们社会对其人权保障的最大福祉。关键词农民工农民工权益缺损法律保障经济发展的市场化、社会化，使得人口流动成为社会发展的必然趋势。农村富余劳动力涌向城市进行务工，一方面是对农村传统乡土经济秩序的改革，促使农村产业结构做出积极调整，以此来实现农村经济的可持续发展；另一方面是对城市经济发展劳动力短缺的必要补充，促使城市经济实现工业化、现代化的实践之路。农村人口流向城市，既减轻了农村的经济压力，又促进了城市经济和社会的不断繁荣，这是一项双赢的战略。江泽民同志强调指出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。”然而，在城市经济发展过程中，尽管农民工做出了巨大的贡献和牺牲，但其权益的保障一直存在缺损问题，这是对农民工的不尊重和践踏，是社会经济进程中的不和谐之音。农民工权益的法律有效保障，不仅仅是对农民工人权的尊重，更重要的是对法律的尊重。因为法律彰显的公平、正义是为整个社会负责任，这是其不可推卸的义务。

一、农民工权益法律保障缺失的表现

城乡二元格局带来的推拉效应与传统户籍制度的客观结果，造就了农民工这个特殊的社会群体，农民工是中国市场经济发展的必然产物，是国家实现现代化的基本轨迹。农民工是介于农民和工人之间的一个社会特殊群体，他们既非纯正的农民又非真正意义上的工人，这就决定了这个群体的难堪与尴尬境地。“他们这个群体就像是生活在孤岛上，远离家门又徘徊在城市的门外。”一位社会学家如是说。农民工权益法律保障的缺失，一方面把农民工不断推向社会的死角；另一方面又加剧了社会矛盾，增加了社会的不安定因素。实际上，农民工权益缺损导致的违法犯罪等社会问题，最终还是要法律去解决，权力机关的不作为最终还是要以其作为的行为去收场，这无疑于作茧自缚。

（一）社会保障制度对农民工的歧视性

社会保障制度是市场经济的“稳定器”、经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”。[1]但是我国目前的社会保障制度存在严重不足，缺乏公平性。社会保障制度只涵盖了国家机关、事业机关和部分集体企业的职工，而个体经营者、私营企业职工和“三资”企业中的农民工并未享受到充分的社会保障。虽然广东、北京等少数省市开始实施最低生活保障，但绝大部分农民工仍然被排除在社会保障制度之外。当农民工遭遇工资不能及时足额发放、工伤赔偿、人格歧视等问题时，社会保障制度缺乏有效的监督机制以及对于损害农民工权益的单位和个人缺乏严厉的惩罚机制，往往使农民工连辛勤劳动的“裸体工资”都不能拿到。

（二）法律援助制度滞后

我国自1994年建立法律援助制度以来，已经建立政府法律援助机构2892个，共有法律援助专职人员9798名，10多年来共解答法律咨询600多万人次，办理各类法律援助案件81万余件，有130余万人得到了法律援助服务。法律援助已经成为一项保障农民工合法权益、实现司法公正、维护社会稳定的不可或缺的制度，但因法律援助经费的短缺，法律援助律师资源的不足，法律援助机构与政府部门的协作机制缺乏有效的监督，大量需要提供法律援助的农民工权益纠纷和案件不能得到及时的解决。农民工权益被侵害之后，由于交不起高额的诉讼费而丧失了国家法律帮助的权利，这对农民工来说是极大的不公平。法律的权威不是靠金钱堆积起来的，而是靠公平和正义积攒起来的。农民工权益受损而不诉诸于法律，却被迫选择自己不情愿的“私了”，这并不是农民工法律意识的淡薄，而是一种潜在的不平等在作祟。因为他们与雇主之间的不平等地位，迫使其只能接受不平等的结果。

另外，当农民工权益被侵害之后，维护社会公正的政府、维护工人权益的工会、维护妇女权薪资待遇的心理预期，不利于农民工“心悦诚服”地为城市经济发展服务。同时，与城市居民较大的利益反差使其心理产生“相对剥夺感”，从而引发社会危机。城乡二元格局是历史形成的，我们不能人为改变，但农民工不能享受与市民同等的待遇，却是不公正的制度形成的，而制度的不公正是对人权的最大践踏。

（二）执法环境差、维权成本高、城市歧视强的社会原因

农民工作为社会特殊的弱势群体，当其权益被侵害之后，会做出两种选择：妥协与抗争。妥协是农民工放弃自己的权利，默默忍受并予以逃避，或者被迫接受“裸体工资”的“高额打折”的廉价结果并继续承受；抗争是农民工争取自己权益的积极表现，他们通过上访、诉讼、甚或暴力等方式来为自己维权。德国法学家耶林认为，“权利，为达到此目标的手段就是斗争。”[4]农民工希望通过政府、人大、工会等机关争回自己的合法权益，然而这些农民工的坚强后盾有时却视而不见，来自他们的关心最多只停留在口头上，让人看不到实际的内容。虽然目前农民工讨薪取得了一定成绩，2002年全国劳动监察部门共追回14亿元，但距拖欠400多亿元还有很大的差距，这不能不说明我们政府的执法部门还存在很大的问题。执法部门力度不够的原因在于执法人员的素质不高、地方政府的保护主义，地方政府为了自己的经济利益，甚至容忍或放纵这种事情。名扬全国的工伤维权律师周立太，为争取农民工权益积极辩护，深受农民工的尊重和欢迎。但是一些企业却到地方政府诉苦：有这样的律师在这里，我们呆下去了。言下之意如果政府不采取特别的措施，就要撤资。地方政府招商引资、发展经济固然无可厚非，但我们决不能为了经济利益而忽视、践踏农民工的合法权益。

诉讼是农民工权益保障的法律底线，同时也是农民工最不愿意走的一条路。因为目前司法不健康环境，加之较高的诉讼费用使得农民工没有能力争回自己的正当权利。当农民工权益被侵害，特别是遭遇工伤之后，农民工急需治疗费用，如若用法律途径来解决，或许能够得到更多的赔偿，但不能救急。农民工只有被迫接受雇主的很少的赔偿，而且以后的就业、生活还是一个很大的问题。司法环境不理想，维权成本高、风险大是法律难以保护农民工权益的根本原因。农民工打不起官司的原因还在于耗不起时间，即便经历艰难困苦获得胜诉，法院执行难也是一个问题，最终的胜诉只是一张仅有心理安慰作用而无实际意义的法律白条。因此，即便农民工知道其权益被侵害，也不敢、不愿用法律途径来为自己维权。

城乡二元格局的对立秩序造成了市民对农民的某种偏见，这种偏见受历史的影响，但在现实社会中却被不断地夸大，以至于城市政府对农民工产生歧视和排斥心理。农民不是农村的专利，市民也不是城市的专利，他们都是特定历史的产物。从法律层面上讲，农民工与城市市民享有同等的法律地位，市民享有特殊的社会待遇，就是对农民工的歧视，也是对“法律面前人人平等”的亵渎。城市制度对农民工的歧视具体表现在就业限制、工作环境差、子女受教育需交纳高额的借读费、同工不同酬、保险福利无保障等权利的缺失。尽管城市如此歧视，农民工还是“忍辱负重”地继续留在城市，他们不敢对各种各样损害其权益的行为讨价还价，因为他们怕失去来之不易的工作，这样更加剧了城市歧视的蔓延。

（三）农民工的自身原因

农民工自身素质的束缚也是其权益法律保障缺失的一个重要原因。农民工文化素质相对较低、现代法制观念不强、自我保护意识淡薄、缺乏权利观念，当其权益遭受侵害之后，由于救济无门，只能自我承担。而且，中国的农民基于某种血缘和地缘的同质作用，一般不愿打破这种相互依存的社会关系。相反，倒是愿意放弃一些权利，去赢得一些情理，以改善同周围的社会关系。这是中国农民传统的价值观念在作祟，这种落后的权利观念是农民工权益屡屡受损的重要原因，也是其难以接受现代法制思想、不能用法律维护自己权益的关键。另外，农民工缺乏组织性，比较涣散，这样使其无正式的社会组织依靠。当其权益缺损后，由于得不到社会组织内部资源的保护和支持，农民工只能依靠建立在初级群体网络基础上的血缘、地缘或业缘的乡土组织来保护自己的权益，但实际上，这种乡土组织的力量对于他们的困境来说是非常弱小的。

三、法治视野下的人权保障机制——农民工权益维护的法律路径

农民工权益缺损是一个社会问题，但归根结底是一个法律问题，是法律对农民工权益保障缺失造成的，是法律驾驭社会运行中的不和谐之音。因此，必须构建一种公正的和谐秩序——法治视野下的人权保障机制，来对农民工进行强势关怀，这才是清源之术、治本之道。

（一）制度公正：一种法律底线

制度公正对于改变农民工的弱势地位是根本性的。美国法学家罗尔斯在其名著《正义论》中认为，社会公正应体现两条“正义原则”，[5]一是平等原则，即每个人应该在社会中享有平等的自由权利；二是差别原则，即如果不得不产生某种不平等的话，这种不平等应该有利于境遇最差的人们的最大利益。罗尔斯对社会和经济中处于不利地位的弱势者开出的处方是采用特殊的积极差别待遇，一方面保证国家权力的对外开放，另一方面又能够使弱势者获得最大利益，这实际上体现了一种实质上的社会公正。

农民工是不公正的制度造成的，这一弱势群体的形成，即证明了不公正已经存在。那么，按照罗尔斯的“差别原则”，国家应该采取积极措施来保障农民工的最大利益。（1）建立保障农民工权益的有效机制，加强权益缺损事件的防范措施。农民工辛苦劳动的工资如果不能及时、足额的拿到，不但生存成为问题，而且会加剧其对社会的仇视心理，增加社会的不安定因素。（2）加快农村经济建设和城市化步伐，改革城乡二元体制，实现城乡秩序一体化。农民工权益缺损的基础性原因是其依存的乡土秩序在城市中的失落，以及由此而产生的农民工生存与发展期望的落差。故此，加快农村经济建设进程，改变农村经济落后的局面是一方面；另一方面要打破城乡二元化的不合理格局，实现乡土秩序和城市秩序的融合与重建，最终实现城乡秩序的一体化，达到一种制度上的和谐。城乡秩序一体化是指城市秩序与乡土秩序通过融合能够相互包容，改革两种秩序上因制度造成的人为对立；通过重建使两种秩序相互渗透，组建一种新型秩序，从而达到一元化状态。只有打破城乡二元格局，才能改变中国传统的户籍管理制度，使社会资源平等而有序的分配，实现农民工权利的公平分配。只有构建公正的制度，才能彻底消除农民工受歧视的社会现实，这也是改变农民工命运的法律底线。

（二）人权尊重：一种道德底线

法律是一种普适性的制度。普适性要求法律必须保障每个人的利益，这才是其公平正义原则的体现。农民工作为社会的弱势群体，理应受到社会的尊重，法律有义务要求社会公众去尊重农民工，这是社会的道德底线，同时也是法律的道德底线。尊重是社会关系中最基本的伦理准则，如果人与人之间连起码的尊重都不能获得的话，那么，不被尊重的一方等于被否认了做人的尊严，这是社会不允许的，更是法律不允许的。

农民工在城市受歧视是一个普遍现象，这主要归因于法律的漠视和脆弱，漠视表现为法律对农民工权益缺损的“视而不见”；脆弱表现为法律对农民工权益缺损的“无能为力”。农民工所言：物质上的贫困倒在其次，精神上的受歧视却让人难以忍受，不尊重的社会现实往往使其难以长期安心地在城市工作。与此同时，农民工与市民之间的紧张、对立状态往往给社会治安带来不良影响，因此，法律应该给农民工以市民待遇，让农民工享有与市民平等的城市尊重。从法律功利主义的角度讲，尊重农民工并保障其合法权益，既可以使农民工长期为城市经济发展服务，又能够使社会秩序得到和谐发展，进而减轻社会的负担，降低法律的成本

农民工进城务工，是市场经济条件下不可逆转的潮流，社会应该顺应而不应阻止。我们必须承认，“在今后的几十年里，农民工与城市市民将是我国城市中共同生活的、长期共存的两大社会群体，只有增强他们之间的了解、理解与沟通，消除他们之间的误解、隔阂与歧视，才能避免社会冲突的发生，从而保证我国社会的长期稳定发展。”[6]既然农民工得不到尊重影响了其权益的维护以及社会的安定秩序，那么，法律就应当担当此重任，调整农民工得不到尊重的社会关系，对于不尊重农民工的行为予以惩罚，用法律的手段来维护农民工的合法权益，使农民工得到法律的尊重。比如，成立正式的农民工维权组织，制定专门的《农民工权益保障法》，推行农民工劳动合同制度，扩大社会保障制度的覆盖面，改革教育法规、促进教育平等。

（三）权利意识：一种生存底线

农民工由于天生的软弱性，加之受传统儒家思想的影响，往往息事宁人，宁可自己吃点亏，也不愿得罪人，这是乡土社会中的熟人情结。在一定程度上，忍让意识维护着社会关系的稳定，但长期下去，却潜伏着更大的危机，这种危机是以生存作为底线。在乡土社会中，由于血缘、地缘上的特殊关系，农民权利即使受到一点损害，一般会有乡村干部或德高望重的人出面调节，维持乡土秩序整体上的一种平和。农民这种传统的权利意识在农村尚可以生存下去，但把它移植到城市社会中就会碰钉子，因为城市社会是在竞争激烈的市场经济中发展的，市场经济不会同情和帮助弱势者。从某种意义上讲，城市社会是以利益的互动为基础，利益的互动又是以强烈的权利意识为准则，它要求市民要有法律观念。农民工从乡土社会来到城市社会，由于其文化程度较低，缺乏法律观念，因而其权利意识自然大大下降。但是这种下降还有一定的社会原因，农民工背井离乡为的是更好地养家糊口，但在城市的歧视中“忍辱负重”继续工作，因为他们怕失去来之不易的工作。这样，一方面降低了他们对待遇的期望值，另一方面也增加了雇主们的剥削心理，双重因素使农民工的权利意识不断跌向生存的底线。

农民工权利意识的缺乏不仅仅是其个人的原因，法律保障的虚置