试论社会组织发展及其变革

试论社会组织发展与变革〔摘要〕我国改革已进入一个以社会改革为中心的新阶段,在继续完善市场经济体制的同时,深化社会管理体制改革,推进公共治理结构转型已成为新时期改革的主要任务。而发达的社会组织体系是构建新型公共治理结构的基础和前提,因此,发展社会组织,完善社会机制,应成为新时期社会改革的主要内容。〔关键词〕社会组织;公共治理结构;转型我国改革已进入一个新的发展阶段,深化社会领域改革,推进公共治理结构转型已成为改革的主要任务。而社会组织的发展,社会机制的完善,不仅是社会主义市场经济进一步发展的要求,也是社会公共治理结构转型顺利实现的关键因素。因此,进一步解放思想,扩大社会开放,大力发展社会组织,应成为当前和今后改革的一个重要着力点。一、社会公共治理结构转型是我国经济社会发展进入新阶段的客观要求与传统的政府统治不同,公共治理强调由一系列的公共行为主体以多元的参与方式共同承担起管理公共事务的责任,其实质是通过实现国家权力和社会权利、公共部门与私人部门的共生合作,促进社会公共利益的最大化。二战后,社会公共需求日趋扩大与多元;尽管政府职能与规模在不断膨胀,但单凭政府自身规模和资源应对公共问题、满足公共需求的能力在下降。由此,西方发达国家在公共管理领域开始了一场从“统治”到“治理”的广泛变革,进而推动了公共治理结构的转型,即由传统的政府全能主义治理结构迈向政府、市场和公民社会三元并存与互补的现代公共治理结构。与社会主义市场经济体制改革相适应,我国公共治理结构的转型,主要是指由传统的政府一元化社会管理模式,转向以政府主导、社会协同、公民参与的多元化社会治理新格局。公共治理结构转型是适应经济社会转型、应对社会利益诉求多化、社会关系复杂化的客观要求当代中国社会已经由一个整体性、同质性社会日益走向多样性、差异性社会。随着社会阶层结构的多元化,必然要求实现利益代表主体结构的多元化、利益表达和利益维护渠道的多元化;而随着经济结构的变化,市场体系的形成以及公民社会的成长,也必然要求实现社会资源配置机制的多元化。因此,仅靠政府行政管理系统已不足以构成完备、有效的社会治理体系,也难以应对日趋增长和复杂的社会需求与社会问题。要实现良好的社会治理,必须发挥国家机制、市场机制和社会机制三大资源配置机制的立体作用。但时至今日,我国的社会管理仍然是政府单一中心治理结构,呈现出“强政府———弱社会”的结构特征。而社会治理结构的失衡,一是使政府过多地垄断了对社会资源的配置,并导致的比例分别高达38.6%、39.7%和64%。而截至2007年底,我国在非营利组织的就业人口仅占当年城镇劳动力人口的1.56%,在社会服务中非营利就业比例则仅为6%左右[1]。二是成为满足社会服务多元化需求的重要部门。如在香港,政府主要依靠民间服务机构,开办各类社会福利和社会服务事业。政府供给的服务量大约占10%—15%,其余85%—90%都由民间服务组织供给[2],体现出社会组织在公共服务供给中所发挥的主要作用。此外,在维护公民权利,促进社会公平,协调社会关系,规范社会秩序等方面,社会组织都成为不可或缺的社会力量。从全球看,在发达国家和地区,社会组织之所以能够在公共领域中发挥越来越重要的作用,与这些国家和地区的社会组织化程度较高密不可分。如每万人拥有社会组织的数量,德国为120个,法国为110个,日本为97个,而我国只有3个[3]。与广东毗邻的香港现有社会组织17000多家,平均400多人拥有一家社会组织;而广东省至2009年底,社会组织共26521家,平均3500多人拥有一家社会组织。因此,我国社会组织无论是在数量、结构和质量上,还是在其作用的发挥上,都远远不能适应经济社会发展的需要。而社会组织发展缓慢既是公共治理结构失衡的表现,也是制约公共治理结构转型的关键因素,更是导致社会结构失衡、社会冲突加剧的原因所在。因此,只有深化社会改革,推进社会开放,发展社会组织体系,才能为公共治理结构转型奠定坚实基础。三、公共治理结构转型背景下的社会组织发展需要着力推动四个转型经过30多年的改革历程,我国民间社会组织已发展到了一个新的阶段,现存的发展模式、制度环境等在许多方面已经难以适应其进一步发展的需要,其中有些制度性因素已经成为制约其发展的瓶颈。因此,在公共治理结构转型的大背景下,社会组织的发展也必须进行相应的改革转型。(一)推动社会组织职能定位的转型社会组织应是代表组织成员共同利益,在同国家的关系上相对独立自主,并通过意见表达影响政府决策,维护组织成员利益的自治组织。因此,维权功能是社会组织最基本的功能。服务社会、代表社会利益是社会组织生存与发展的合法性基础。但一直以来,我国过于强调社会组织的政治功能,忽略社会组织的社会功能,从而导致一些社会组织公信力下降,社会感召力、凝聚力衰退。尤其是仍有相当一部分政府官员片面地认为,社会组织反映社会诉求、维护社群利益有损政府形象,并将其视为社会不稳定的因素加以打压,这不仅使社会组织无法实现维权功能,也无法真正发挥沟通与纽带的作用,反而加剧了社会矛盾和冲突。因此,要促进社会组织发展,一方面,需要真正落实并维护社会组织对相关利益群体、阶层具体利益的代表与维护功能,使社团组织敢于并能够维权。另一方面,需要改革社会组织的组建模式,改变传统的自上而下的行政干预,增强社会组织的自愿性、自主性,以使其能够真正成为代表和维护社群利益的实体。只有在作为社会利益群体代表的前提下,将组织目标定位于服务社会,社会组织才能获得不断发展的源泉和动力,也才能够在均衡社会利益、维护社会秩序、实现社会公正等方面发挥应有的积极作用。(二)推动社会组织与政府关系的转型社会组织不是政府的下属部门或隶属单位,而是与政府平等的、独立的自治组织。因此,社会组织与政府部门的关系应由传统的管理与被管理、领导与服从关系,向平等的合作互补关系、协作关系、契约关系、指导关系转变。推动政府与社会组织关系的转型,首先,要正确认识社会组织的属性,真正将社会组织视为独立的“第三部门”,改变那种将社会组织视为政府的附属和工具、片面强调社会组织必须服从、服务于政府目标的观念,树立尊重公众意志和公共权利的观念,认同社会组织生存和发展的空间来自其民间性,承认民间组织代表的是社会利益,而不是政府组织的利益。其次,要改变“泛政治化”的思维模式,正确认识社会组织的性质和作用。我国对社会组织实施控制型管理,并限制其发展,是建立在将公民社会与国家二元对立的理论假设基础之上的。其历史根源在于,过去,社会组织往往被等同于秘密会社,并被视为反政府的民间力量。其现实原因在于政府担心民间社会组织会发展成为体制外的异己力量,对现存秩序和权威形成挑战,威胁社会稳定。这可以说是阻碍我国社会组织发展的思想根源。实际上,从国际上看,据约翰·霍普金斯公民社会研究中心对22个国家非营利部门的比较研究显示,尽管在不同地区存在着规律差异,但非营利部门的内部结构和组成都有明显的相似性,即福利服务占主导,22个国家全部非营利就业的2/3都集中在三个福利服务的传统领域:教育占30%,卫生保健占20%,社会服务占18%[4](P14)。而从我国的发展现状看,绝大多数社会组织不是政治组织,其角色和作用也主要在经济和社会服务领域,而且从目前社会组织发挥的作用来看,积极性、建设性的作用是其主流。因此,对社会组织的认识,要改变片面强调政治、习惯从政治角度看问题的传统思维,更多地从社会运行和社会管理等角度去认识社会组织的性质和作用。第三,需要加快对附属于政府的社会组织的民间化、社会化步伐,明确政府与社会组织的职能定位,实现政府与社会组织在主体、机构、职能、资产、人员等方面的分开,以使这些社会组织真正成为独立、自主的社会管理实体。(三)推动社会组织管理体制的转型目前我国对社会组织的具体管理体制和法规条例,一方面表现出强烈的控制和约束特征。突出表现在两大方面:首先,是双重管理制度的约束。目前,我国政府对民间社会组织的管理采取业务主管单位和登记机关双重管理制度。这一管理制度的实行,不仅使社会组织存在比较严重的行政化倾向,而且也迫使大量的草根民间组织或者不注册登记(据一些学者估计,目前中国各类社会组织总计可达900万个以上,而登记注册的民间社会组织仅占民间社会组织总数的1/4[5](P361)),或者不得不以工商形式登记,但公司化形态管理又带来一系列的生存与发展问题,制约着社会组织的发展壮大。其次,是非竞争原则和跨地区限制原则的约束。非竞争原则是指在同一行政区域内禁止设立业务范围相同或相似的民间组织,以避免出现竞争。限制原则是指社会团体与民办非企业单位不得设立地域性的分支机构。从清华大学NGO研究所的调查来看,被调查社团组织中有68.7%的活动范围在一个县、市、区范围内,8.6%的社团组织活动范围在一个省范围内,仅有1.1%的社团组织活动范围在两个或两个以上省范围内[6]。非竞争和跨地域限制原则既限制了社会组织发展的多样化,又导致了某些社会组织的垄断性和特权化。另一方面,现存的社会组织管理体制又表现为激励和监督制度缺失。突出表现为:首先,缺乏对社会组织的税收优惠和减免政策支持。世界各国普遍对基金会投资收益实行税收优惠政策。如美国私人基金会只缴纳相当于净投资收益1%—2%的消费税。德国、澳大利亚、日本、印尼等国,如基金会和其他非营利组织的投资收入是用于公益,也都免征基金会所得税。而我国自2008年1月1日生效的《企业所得税法》规定,对非营利组织的投资经营性收入征收25%的企业所得税。从企业和个人捐赠享受的免税政策看,企业在年度利润总额12%以内的部分,可以在计算应纳税所得额时扣除,这一扣除比例在国际上处于中上的水平,如荷兰为6%,比利时为5%,美国为10%,俄罗斯为10%,;个人向公益事业的捐赠,在申报应纳税所得额30%以内的部分可以从应纳税所得额中扣除。而在美国,个人向公益性非营利组织的捐赠享受税收扣除额为其调整后毛所得的50%,超出部分可向后结转5年;向私人基金会捐赠的最高扣除额则为其调整后毛所得的20%[8]。我国的问题不仅在于扣除比例的高低上,更重要的还在于免税申请办理程序复杂,可操作性差,因而在很大程度上抵消了已有政策的正效应。其次,政府对社会组织的监督缺乏有效的问责机制,使登记管理部门和业务主管部门对已成立的社会组织难以起到应有的监督作用。第三,社会对民间社会组织的监督缺位,既缺少独立的第三方机构对社会组织的监督,又因信息透明度低,使新闻媒体难以发挥对社会组织的监督作用,至于普通公民对社会组织的监督更缺乏制度化的实现渠道。而激励与监督机制缺失带来的后果不仅使社会组织缺乏应有的发展资源和动力,而且导致社会组织管理失范,社会公信力不足,社会基础薄弱。另一方面,应以加强监管为手段,促进社会组织的健康发展。其中,最关键的是应加快完善社会组织立法,明确界定哪些行为是被禁止的,哪些行为是被限制的,哪些行为又是法律所倡导的,以及违法后的相应惩处,从而在法律上既规范社会组织的行为,增强其社会公信力,也约束政府权力的监管边界,以确保政社分开。此外,还应加快政府监管模式的改革,整合各部门的监管职能,并通过机构改革,设立统一的社会组织监管机构来履行对社会组织的监督管理。同时大力发展行业自律与互律,并为强化大众监督创造条件。因此,要促进社会组织的发展,必须推动社会组织管理体制转型,由事实上的控制、防范为主转向真正的培育发展与监督管理并重。为此,一方面,应试行分类管理,对不同类别的社会组织,实行不同的管理方式。尤其对社会服务类、公益类的社会组织,可优先放宽准入条件,降低进入门槛,并实行以民政部门为主的管理体制,以促进其规范发展。2008年深圳试水社团“无主管登记”改革,工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织可以直接向登记管理机关申请登记,取得很好的发展效果,建议应尽快加以推广。(四)加快政府职能履行方式的转型活动空间狭窄和发展资源匮乏是阻碍社会组织发展的基础因素。因此,大力培育社会组织体系,需要加快政府职能履行方式的转变。首先,要改变由政府掌控大部分公共资源、包揽绝大多数公共事务的局面,通过退出那些不需要政府部门直接参与的公共服务领域,为社会组织提供发展空间;其次,要实现由政府直接提供公共服务的模式向借助于社会组织提供公共服务的模式转变。如在社会福利、社会公益性服务等领域,可以公开招标、合同管理等方式,向社会组织购买服务。这既有利于政府从繁杂的具体事务中解脱出来,又有利于提高财政资金的使用效率,更有利于社会组织获得稳定的发展资源。有鉴于此,目前由政府职