民行检察监督之公权与私权关系

PAGE2PAGE5“重”在公权监督、“点”在私权保护——民行检察监督之公权与私权关系兼析民行检察监督程序的启动和抗诉理由的范围**重庆市江北区人民检察院*重庆市江北区人民检察院摘要：人民检察院作为国家的法律监督机关，依法享有对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的权力，其体现了检察权对审判权之公权监督，但是由于民事审判是以公权介入处理的平等主体之间的私权法律关系，检察权的介入是否会打破私权之间的诉讼平衡，从而影响诉讼公平，是民行检察监督无法回避的问题。本文以分析民行检察监督的本质和范围、对象为基础，探析民行检察监督中公权与私权的关系，并提出民行检察监督程序的启动和抗诉理由的范围两方面问题的实务意见，以期厘清认识，便于今后在开展民行检察监督工作中“把握法律监督属性，遵循司法规律，依法监督”。关键词：民行检察监督公权与私权关系根据《宪法》第一百二十九条“人民检察院是国家的法律监督机关”，《民事诉讼法》第十四条“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，《行政诉讼法》第十条“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，依法确立了人民检察院作为国家专门的法律监督机关，有权对人民法院的民事审判和行政诉讼活动实行法律监督，但是在民事审判和行政诉讼活动中（尤其是民事审判活动）涉及的是当事人之间的私权调整，人民法院审判权的行使也是根据当事人的请求被动介入并严守当事人意思自治原则，而民行检察监督的介入究竟是公权对公权的监督，还是对平等主体当事人私权处置的干预，首先必须厘清民行检察监督的本质和范围、对象，其次才能对具体问题予以正确分析。一、民行检察监督的本质和范围、对象（一）民行检察监督的本质。我们认为民行检察监督的本质应当是公权对公权的监督。1、权力制约理论。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到有界限的地方才停止”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”，这是孟德斯鸠关于权力制约论的经典论述，也是现代社会权力行使的一项基本原则。而人民法院审理民事、行政案件实际上是作为国家公权的审判权对民事私权（包括行政诉讼中的私权）的依法介入，其目的在于通过公权的作用，实现、维护法所确立的民事、行政诉讼领域的社会秩序，其介入具有正当性与合法性。按照权力制约论，只要是公权力的行使，就应当受到监督，否则就会使权力的恣意成为可能，因此，作为公权力的审判权也应当接受另一种公权力的约束，而检察权正是我国宪法和法律对于国家公权力的行使与制约作出的制度安内容就是当事人之间的私权争议，因此不论在程序上或实体上都可能涉及当事人的私权处置，审判权本身也是公权对私权的被动介入干预，但是民行检察监督的重点不是私权的处置，而是审判权的依法行使，正如我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》所规定的人民检察院有权对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督，监督的主要手段是对已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定按照审判监督程序提出抗诉，抗诉的后果是必然引起法院对原审案件的再审，而再审的过程仍然是当事人主导，自行承担举证、质证及辩论等责任，检察机关对再审法庭履行的依然是法律监督职责，而绝非诉讼参与者。因此，从法律规定上而言，民行检察监督严格意义上仍然是履行的对民事、行政诉讼活动程序监督权，即经由对民行申诉案件的审查，以抗诉启动法院的再审纠错程序，重点在于启动程序而非代行审判权。这也正是民行检察监督体现公权监督而非完全的权利救济之所在。民行检察监督针对的是民事、行政诉讼活动中的违法行为（包括程序和实体违法），而权利救济则针对当事人的合法权利，二者分别适用不同的程序。例如民事抗诉、行政抗诉的直接目的是启动再审程序以纠正原审中的违法行为，至于权利救济则还需要当事人自行主张、举证、辩论等。但是民行检察监督可以促进公正审判，而通过公正审判又可以保护诉讼参与人的合法权益，因此，曹建明检察长在全国检察机关第二次民事行政检察工作会议上明确指出：“民行检察通过对公权力的监督，间接具有权利救济的作用。”

孙加瑞：孙加瑞：《检察监督的基本内容是查控违法——兼谈民事检察制度的完善思路》，《检察日报》2011年3月23综上，民行检察监督作为国家检察权对民事审判和行政诉讼活动所进行的监督，尽管其不可避免地会与私权发生这样或那样的联系，但其本质并不是国家公权对于私权的干预，而是对运行其中的国家公权——审判权运行的监督，其监督的着眼点在于审判权的合法行使，其目的在于防止审判权在行使的过程中出现肆意、恣意和枉法。在民行检察监督的视线里，其所见到的是诉讼活动中国家审判权的行使情况，而至于其中私权的行使情况，则不是其所关注的重点。民行检察监督的存在并不破坏民事诉讼中当事人之间诉讼地位的平等性，而且民行检察监督权也不是凌驾于审判权之上的权力，因为其行使的结果并不是代替审判权直接确定当事人之间的权利义务关系，而仅仅是防止这种权力的滥用。白贵泉白贵泉：《科学发展观视野下民行检察监督理念之完善》，湖南省人民检察院，2009年7（二）民行检察监督的范围、对象。明确了民行检查监督是公权对公权进行监督的本质，那么民行检察监督的范围就是审判权所及的范围，民行检察监督的对象就是审判权本身及其实现的载体，具体而言包括行使审判权的法院、法官以及诉讼当事人。民行检察监督之于审判权，如影相随，既不缺位亦不越位。正如曹建明检察长在全国检察机关第二次民事行政检察工作会议上指出的“民行检察监督范围的基本要求就是在法律授权范围内对发生的违法情形或生效的错误裁判进行监督……在现行法律框架下，民行检察监督的效力主要是依法启动相应的法律程序、提出相应的司法建议或意见，促使人民法院启动再审程序和纠正违法情形，既不代行审判权，也不代行行政权”，因此民行检察监督的范围涵盖了人民法院行使审判权的全过程，其对象包括审判权本身和诉讼当事人，其核心是在法律授权的范围内针对违法情形或生效的错误裁判进行监督。为更好地说明民行检察监督的范围、对象，分别从审判权和诉讼当事人两方面进行论述。1、对审判权的监督。对审判权的监督是民行检察监督的主体和主要对象，也是公权对公权监督的直接体现。但是并非法院在行使审判权中的所有活动都要予以监督，根据我国《宪法》第一百二十六条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权”，因此民行检察监督必须尊重法院依法行使审判权的独立性，而且实务中的民事、行政审判从程序到实体均纷繁复杂、包罗万象，检察机关无力也不可能对审判权行使的每个细节实行监督，唯其重点是对审判权行使中的违法情形和生效的错误裁判进行监督。其中审判权行使中的违法情形监督包括从立案、审判、执行等整个诉讼活动中的公权行使监督，体现的是诉中监督，是目前和今后民行检察监督的重点发展方向；而对生效错误裁判的监督，体现的是诉后监督，是民行检察监督传统的、已经发展比较成熟的监督模式，两种监督均以审判权行使“违法”为核心，再次印证了民行检察监督所关注的不是民事、行政诉讼活动中的私权处置，而是直指审判权这一公权行使的“合法性”。审判权行使的“合法性”包括了程序和实体两方面，传统意义上的民行检察监督更偏向于狭义监督，即“纠错”，重点在于监督实体事项，也就是案件的解决在事实认定和法律适用上的差错性，各级检察机关民行检察工作目标考核中的抗诉改判案件数指标即是实体纠错的典型代表，检察机关履行民行检察监督职责对当事人申诉案件提起抗诉所追求的最终结果就是案件在实体上的改变，但固于实体监督而忽视对产生实体性事项的程序过程实施法律监督，则往往有舍本逐末，陷入监督僵局之困汤维建：《民行检察监督制度的当代趋势》，正义网直播，司法高端论坛第5期，2010年12月17日。。近年来，民行检察监督抗诉再审改判案件逐年上升，但实体纠错的增加并未明显提升或增加检察机关从事民行检察监督工作的地位或影响力，反而引来民行检察监督干涉私权、破坏诉讼平衡的疑问，个中缘由不乏长期的偏重实体纠错监督造成的结果，因为实体的改变更多会涉及当事人私权利益的改变。要打破僵局就需要民行检察监督在实体纠错这一传统功能的基础上继续生成和发展，开辟更为广阔的监督领域就是注重对法院行使审判权的程序监督，因为诉讼中实体结果的产生都离不开程序，正是在程序的逐步展开中，生成着实体结果；任何实体结果都可以还原为程序过程。同样，对实体结果的监督，也可以还原为对程序过程的监督。汤维建：《民行检察监督制度的当代趋势》，正义网直播，司法高端论坛第5期，2010年12月17日汤维建：《民行检察监督制度的当代趋势》，正义网直播，司法高端论坛第5期，2010年12汤维建：《民行检察监督制度的当代趋势》，正义网直播，司法高端论坛第5期，2010年122、对诉讼当事人的监督。虽然民事、行政诉讼法没有明确规定检察机关有权对当事人行使诉权的行为实行监督，但是法律明确规定了人民检察院有权对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督，而民事审判和行政诉讼活动就是当事人诉权和法院审判权组成，当事人本身就是诉讼活动的参与主体，而民行检察监督针对的就是诉讼活动，因此作为诉讼活动主要参与者的当事人理应成为检察监督的对象。但是，对诉讼当事人进行检察监督，在监督范围和方式上与对审判权的监督存在很大不同，因为当事人行使诉权其主要内容均是当事人的私权处置，为此民行检察监督必须严守当事人意思自治原则，将对当事人行使诉权的监督严格控制在诉讼行为的“违法”方面，比如当事人故意提供虚假、伪造证据，当事人双方恶意串通损害国家、社会公共利益或他人合法权益，虚假调解、恶意诉讼等等滥用诉权的行为，此时当事人违法行使诉权，已严重损害了诉讼公平，妨碍了司法公正，在审判权未及时发现并纠正的情况下，检察权理应及时介入，依法履行对诉讼活动的法律监督职责。换个角度而言，此时对当事人违法行使诉权的监督，并非对当事人私权的干预，而是对审判权该监督没有监督，检察权依据公权制约理论的及时补位履职，否则就是检察监督的缺位。因此，民行检察监督对当事人诉权行使过程中“违法”行为监督，仍然体现了对审判权依法履职，保障诉讼公平的监督。综上，民行检察监督的范围就是法律授权监督的民事、行政诉讼活动中审判权所及的范围，对象包括审判权及诉讼当事人，核心是诉讼过程中的违法行为。二、民行检察监督的两个具体问题探讨根据前面对民行检察监督的本质和范围、对象的认识，在把握民行检察监督是对公权力监督，是对民事审判、行政诉讼活动的居中监督基础上，再来探讨民行监督程序的启动和抗诉理由的范围更容易理解。（一）民行检察监督的启动不以当事人申诉为必要条件。1、法理依据。首先，根据《民事诉讼法》第一百八十七条和《行政诉讼法》第六十四条规定的抗诉条件均是人民检察院“发现”有法定情形时应当提出抗诉，同时最高人民检察院《民事行政抗诉案件办案规则》第四条明确规定人民检察院受理民事、行政案件主要有四种来源，其中当事人申诉只是引发民行检察监督程序的来源之一，除此外其他利害关系人申诉、其他机关转办、上级人民检察院交办以及人民检察院自行发现，都可以引发民行检察监督程序。因此，即使没有当事人提出申诉，通过其他途径，人民检察院发现线索仍可以受理案件，引发监督程序，而不以当事人申诉为前提，这正体现了民行检察监督作为检察权对审判权的公权监督本质，其启动程序是依职权进行的，只要发现民事、行政诉讼活动中有违反法律规定的情形，即可依法启动监督程序，向法院提出检察建议或者抗诉，这也是人民检察院作为国家法律监督机关的地位所决定的。其次，根据修改后的《民事诉讼法》第一百七十七条各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定以及上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，均可依程序启动再审，此即再审程序启动之一的“人民法院依职权提起再审”，其与当事人申请、检察院抗诉共同组成了再审程序启动的三种方式。此外，根据最高人民法院《关于适用<民事诉讼法>审判监督程序若干问题的解释》第三十条规定“当事人未申请再审、人民检察院未抗诉的案件，人民法院发现原判决、裁定、调解协议有损害国家利益、社会公共利益等确有错误情形的，应当依照民事诉讼法第一百七十七条的规定提起再审。”再次明确了人民法院有权在无人申请或抗诉的情况下依职权启动再审，充分体现了公权力对某些确有错误的案件主动介入私权争议的理念。为此，在严格奉行“不告不理”原则的人民法院，启动再审程序时也不是完全依照当事人的申请为前提，那么作为法律监督机关的检察机关，更应以维护国家法律的统一与正确实施为出发点，只要发现有法定的情形，就应依职权启动监督程序，依法提出检察建议或抗诉，而不应再违法地加上“当事人申请”的前提条件，否则就有了“为申诉人谋取民事利益”的嫌疑。只有这样，才能真正体现出人民检察院的法律监督机关地位，才能真正体现出人民检察院维护国家法律统一与正确实施的任务与宗旨，才能体现出《民事诉讼法》第十四条以及《行政诉讼法》第十条关于人民检察院有权对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的公权制约公权的真正内涵，才能消除人民检察院是干预私权以维护一方当事人利益的误解，才能通过履行法定的法律监督职责与人民法院共同促进司法公正。孙加瑞：《民事诉讼法修正案涉及民事检察业务内容解读》，中国检察出版社《民事行政检察指导与研究》总第7集第166-167页，2008年1月第一版。2、界限把握。尽管民行检察监督程序的启动，不以当事人申诉为必要条件，但是由于民事、行政诉讼主要还是涉及当事人私权的处置，公权的主动介入干预还是必须把握一个“度”和监督的“边际”，否则就有可能违背了当事人意思自治的私权价值核心，不利于当事人利益的保护和社会关系的和谐稳定。这个“度”和“边际”就是把握实体利益上的私权处置界限，对于主要涉及当事人私人利益的判决、裁定，人民检察院应当充分尊重当事人的处分权，根据当事人的申请决定是否启动监督程序；而对于涉及损害国家利益、社会公共利益以及审判权行使当中的违法情形，人民检察院即应主动干预，依职权启动监督程序，充分协调好公权监督与私权保护之间的关系，再次回到民行监督的本质上就是民行检察监督的着眼点始终在审判权这一公权力的依法行使上，私权利益的处置是否公平、合理不是民行检察监督的目标。3、依职权启动民行检察监督程序可能出现的几种情形探讨。依职权启动民行检察监督程序主要适用于原审裁判损害国家利益、社会公共利益的情形，其不以当事人申诉为条件，在没有申诉人的情况下，检察机关如何进行民行案件的审查以及再审开庭。实践中检察机关对民行申诉案件立案审查后，均会向原审案件双方当事人送达《立案决定书》，当决定书送达原审案件双方当事人后，由于案件的判决或裁定始终有一方胜诉、一方败诉，因此在大多数情况下，败诉一方（原告或被告）会积极参与到检察机关审查办案以及再审过程中来，而胜诉方为保持自己的既得利益，也不会拒绝参与整个申诉和再审程序，从而补充完善了再审案件双方当事人的角色，一般不会对案件的再审程序进行造成太大影响。但是仍有可能出现一方或双方当事人不“应诉”的情况（此处特指案件当事人拒绝参与案件申诉程序或再审程序的情形），具体情形包括：①原审被告不应诉。如果原审原告参与再审，而被告拒绝参与，按照法律规定可依法缺席裁判《民事诉讼法》第一百三十条规定“被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。”；②原审原告不应诉。如果原审被告参与再审，而原告拒绝参与，根据法律规定，再审程序的启动是经法定机关（法院或检察院）审查决定的，不以当事人的意志为转移，因此即使原审原告不参与再审程序也不影响再审程序的进行，但是由于法律没有明确规定对于再审案件原审原告不出庭应诉的处理程序，实践中我们认为首先应该依法穷尽必要的通知、送达等司法手段，仍无法实现原审原告出庭应诉的情况下，建议参照《民事诉讼法》第一百三十一条《民事诉讼法》第一百三十一条规定“宣判前，原告申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。人民法院裁定不准许撤诉的，原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。”的规定作变通处理《民事诉讼法》第一百三十条规定“被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。”《民事诉讼法》第一百三十一条规定“宣判前，原告申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。人民法院裁定不准许撤诉的，原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。”盛焕炜、王军：《再审撤回原诉的若干问题探讨》，人民法院出版社《审判监督指导》2009年第3辑，第162页，2010年4月第1版。（二）民行检察监督的抗诉理由不以当事人申诉理由为限。1、从检察机关启动民行检察监督的抗诉程序及审查办理民行申诉案件的内容来看，抗诉理由不以当事人申诉理由为限。首先，检察机关启动民行监督程序，包括当事人申诉和自行发现等途径，对于自行发现并办理的民行抗诉案件，显然是不会有当事人申诉理由存在的，而实践中存在的有些检察院在发现民行监督案件并介入办理后，又动员当事人补充申诉，实际上是没有认识到民行检察监督是公权对公权监督的本质，着眼点没有放到法院审判权行使过程中的违法行为，而只看到了当事人私权的处置，所谓的补充申诉，实际上是将检察监督沦为了私权的代言人，其实质也是误将当事人申诉作为了检察机关启动民行监督程序的必要前提。其次，检察机关审查办理申诉案件，根据办案规则是在原审诉请及审判范围内的全面审查，并不局限于当事人的申诉范围。对于申诉人的申诉，人民检察院经审查后认为符合抗诉条件的，应当提起抗诉。申诉人的申诉中，有的申诉只有一个理由，有的申诉有多个理由。人民检察院对案件受理后，其审查的范围并不以申诉人的申诉理由为限制，而应对案件进行全面的审查，其抗诉理由的理由可以和申诉理由完全一致，也可以是申诉人多个申诉理由中的一个或多个，可以在申诉人的申诉理由范围之内，也可以超越申诉人申诉理由之外提出抗诉理由（此点以不干预当事人私权处置为原则）。这一点与人民法院“不告不理”的原则不同，也体现了国家干预的性质。陈剑虹、李赞：《办理民事行政抗诉案件重点与方法》，中国检察出版社2008年2月第一版，第13页。因此，抗诉理由不以当事人申诉理由为限，体现的正是公权监督的本质。陈剑虹、李赞：《办理民事行政抗诉案件重点与方法》，中国检察出版社2008年2月第一版，第13页。2、从法院再审案件范围和内容来看，抗诉理由并非必然是申诉理由。结合抗诉引起的必然后果再审案件的审理范围和内容，抗诉理由显然是不能超过再审案件审理范围和内容的，否则就属于抗诉不当，超越了原审诉请和审判内容。根据最高人民法院审监庭编著的《全国法院再审法律疑难问题》有关“民事抗诉案件的审理范围”之意见，抗诉案件的审理范围受到三个层次的限制，分别是原审诉讼请求、当事人申诉请求和抗诉支持的请求，只有这三个请求的交集才是抗诉再审的审理范围……诉讼请求和再审理由受到审理范围严格的“双重限制”，具体理由、证据等不受该限制，无论是检察机关和当事人共同主张的，还是其中一方主张的，都应予以审理。最高人民法院审判监督庭/编江必新/主编：《全国法院审理再审法律疑难问题》，中国法制出版社，2011年1月第1版，第186页。另外，根据