审计视角下高校修缮工程管理问题及对策研究

随着高等教育投入的大幅增长和高校多渠道办学能力的逐步增强，高校涉及的经济业务活动类别更广、频率更高、影响更大。特别是修缮工程费用支出长期居高不下，且超概算情况时有发生，审计中更是发现存在诸多问题和风险。为全面深入地做好高校修缮项目管理与结算工作，提升管理水平，提高资金利用率，避免资源浪费，保障工程质量，维护好高校利益，提升高校治理能力与水平，本文从审计的角度，以工程项目管理理论为基础，结合修缮工程建设全过程，对高校修缮工程管理存在的问题进行研究，并提出相应的解决方案。一、高校修缮工程的基本特点（一）内容庞杂，专业性强高校修缮工程主要涉及校园基础设施改造、装饰装修、安装、园林绿化、修缮、市政等内容[1]，涵盖建筑与装饰工程、安装工程、市政工程、园林绿化工程、维修与加固工程等专业，种类繁多而且数量众多。因为科研、实验的特殊性，部分项目对施工单位专业性要求较高，对施工人员的专业技术水平要求也较高。（二）工期紧张，多突发性高校校园既有师生正常的教学活动也有科研、学生实践和课外等活动，为保证这些活动不受影响，高校修缮项目大多趁假期进行，工期紧张。另外还有部分修缮项目由突发问题所致，需要临时抢修，而且效率要求更高[2]。（三）项目规模小，单项费用低高校修缮工程基本都是按照年度申报的维修计划开展各项工作，项目规模较小且费用相对固定。修缮工程经费往往来自高校自有资金，应对突发修缮项目的能力不足，通常导致修缮工程经费不足，项目实施进度缓慢[3]。二、高校修缮工程管理存在的问题（一）立项审批阶段由于高校修缮项目的特点，大多数小型维修项目无立项审批或者仓促立项，常出现边设计、边施工、边修改的“三边工程”。高校通常不重视修缮工程项目，对维修项目实施缺乏统一规划，报修程序不规范，再加上对维修项目前期论证不够重视，致使在施工阶段常出现临时改设计方案或施工方案，导致项目概算漏项或不合理[4-5]。例如某实验室改造项目，二级学院前期立项上报的改造方案中，未明确工作内容和改造范围，未对现场工程量进行仔细测量，也未绘制简单的施工图和改造范围表等，相关管理部门也未组织人员进行现场踏勘，未对改造的范围、工作内容和工程量进行确认，导致立项概算清单中项目缺项、漏项，工程量预估不足，项目结算送审金额严重超立项金额，双方对临时增加的工作内容和事项争议较大，竣工结算进度滞后，经三方单位多次对现场踏勘、多次协调才得以办理结算，结算金额超出立项金额一倍之多。（二）合同管理阶段高校修缮项目种类多，部分项目承接范围没有专业的合同范本，常出现套用统一格式施工合同，未针对项目本身特点拟定合同内容，造成合同内容与实际修缮内容存在巨大的差异性[6]。例如，某运动场周边绿化项目，直接沿用原有维修工程合同模板，只修改了项目名称、合同编号等内容，未对施工工期、绿化养护期、种植成活率、植物认价等关键指标进行约定和描述，也未绘制施工图和效果图等，存在边施工、边设计的情况。致使无法精准控制投资，施工过程管理也属于被动控制，施工单位按照自己的意愿确定种植的密度、苗木规格、种类等，而相关费用支出均要由高校“买单”，进而形成由于合同签订不严谨使得项目造价处于不可控的状态。修缮工程合同内容不够全面，特别是针对关键问题和关键节点，如工程量、工作内容、工期、计价依据、结算条件、违约责任及合同外增加项目的计价原则、下浮比例等的约定不明，是使得造价处于不可控状态的主要原因。修缮工程合同中对应明确约定条款的款项约定不规范，也会出现结算工程内容与合同内容不一致或工程结算的依据难以确定的情况。高校修缮工程存在的施工单位擅自提高建设标准、扩大建设范围等情况，必然导致建设内容的差异，项目的投资完成情况难以掌控，造成了工程造价的失控，同时也违反了建设项目的管理程序。另外，施工单位不按照合同中约定的工作量、工作内容、计价依据及结算条件报送竣工结算书，而结算时却另计合同综合费率表之外费用的情况，也会造成工程结算价超高的不合理现象。例如，某图书馆改造项目，立项阶段未对地砖的档次进行定位，而是按照《四川省工程造价信息》中攀枝花市的地砖单价编制立项概算，而在施工过程中选择的样品为某品牌砖，价格明显超出了立项的单价；立项时找平层厚度按常规做法考虑，施工时由于场地高低不平增加了找平层厚度，造价必然增加。以上都是立项时未对材料品牌、档次、厚度等进行详细的考虑所造成。可见项目立项阶段进行现场踏勘、确定材料档次、注重施工重点和难点对前期确定修缮项目概算是非常重要的，也是非常必要的。（三）施工过程管理阶段大多数高校存在施工过程管理监督体系不健全的问题，导致监督不到位、监督力度不够，致使工程进度、工程成本、工程质量都难以保证[7-8]，主要表现在以下几个方面：一是工程事件的记录控制不力，如经济签证单、设计变更单、技术核定单的数量过多，内容不合理且含糊不清，不按现场实际情况办理签证，导致施工单位高估冒算。二是对没有完成的工作未在竣工验收报告中体现，导致结算时漏扣。现场实施的工程量和竣工图存在较大的差距，管理人员在现场收方时未对工程量进行详细的测量和核实，不认真审查施工的竣工图纸，随意签字，导致结算时依据不准。三是材料、设备认价问题，如材料或设备选型打样过程中未保存纸质版的资料及相关记录，结算时间有一定的滞后性，导致结算时认定材料或设备的规格、型号、品牌、档次及价格时易产生较大分歧。特别是对更新换代较快、金额较大且信息价缺失的电子产品等材料或设备，未在施工过程中办理认价手续，结算时双方更易产生争议。四是残值资产的回收问题，现场拆除的电缆、配电箱、钢管等金额较大的残值资产未办理交还高校资产管理部门的相关手续，导致结算周期加长。如某改造项目，由于立项时未对装修软装的档次进行清晰的定位，立项清单中软装的全费用综合单价为299.67元/m2，施工过程中对装修软装的档次进行提升，但未履行相关变更手续，结算时施工单位提交装修软装的全费用综合单价远远高于299.67元/m2，且施工单位不同意该部分的审减结果，从而影响该项目的结算工作。该项目中入户门指纹锁也因为立项材料单价只有1500元/把，施工单位提供指纹锁相关依据显示指纹锁的采购单价约为立项材料确定单价的5倍，双方对于结算单价存在较大争议，由于施工过程中相关管理部门未对材料进行一个打样、认质和认价，未办理询价和定价，而指纹锁的市场价也会根据时间的推移发生较大的变化，无法对于施工当期的材料单价进行一个确认，导致不能顺利的办理结算。（四）竣工结算阶段工程施工单位为了获取更大的利益或者是由于自身能力不足，竣工图编制不规范，某些修缮工程项目的竣工图纸没有根据施工的实际情况进行编制，造成结算审核时对实际完成情况无法进行精准的判断，出现未实施或已经减少的工程量未进行扣减等情况。竣工结算书编制不完整，有的单位故意将未发生项目的资料装入竣工资料中，还有的资料保存不当严重缺失，诸如此类问题，致使在审计过程中，竣工结算编制的内容无法完全核实，无法找到相应真实的原始资料，也影响了工程结算审核价款结果的准确性和精确度。如某加装消防喷淋项目，由于消防管道由几部分组成，未明确标注每一段管道施工长度，竣工图中只有总工程量，大部分管道全部埋在湖水中，实地地形也是不规则形状，几方现场踏勘时无法对管道长度进行核对，只能按竣工图中记载的总工程量进行计价，对于工程量的准确性也无法进行判断，施工单位提供的竣工图编制不规范、管理人员审核不严导致审计结果可能会与实际不符的情况发生。三、高校修缮工程管理的对策（一）完善管理制度，严格立项流程项目管理部门应优化小额零星维修项目管理办法，尽职尽责严格执行立项审批、合同签订、施工管理、竣工验收及竣工结算等程序，进一步提高项目管理人员、建设工程合同管理人员的职业素养和责任感，防范廉政风险。建议项目管理单位严格项目建设程序，加强项目立项前论证工作和立项审批工作，在项目前期论证中应充分考虑项目选定的合理性,预算编制的准确性，同时加强对使用单位项目申请内容的审核（特别注意维修规模、范围、实施内容等），并同使用单位进行充分沟通，依据沟通确认的结果进行审核并提出初步概算指标，报学校相关管理部门、相关会议决策批准实施。（二）明确合同内容，严格合同履行为维护合同的严肃性，强化项目管理规范性，避免造成结算的不合理，建议项目管理部门在合同策划谈判签订阶段，对合同内容进行全面综合了解，特别是工程量、工作内容、工期、计价依据、结算条件、缺陷责任期与保修、不可抗力、违约责任、争议的解决及合同外增加项目的计价原则、下浮比例等应约定明确，招标承诺、洽谈记录及答疑内容等均应在合同中体现；绿化工程中对成活率、胸径（地径）、冠幅、株高等关键指标的验收标准应进行详细约定；将合同总价组成明细清单作为固定总价合同附件，并作为合同不可或缺的一部分。项目应按合同要求履行，个别未在合同中约定的内容及款项，双方应通过签订补充协议的方式进行再约定明确。（三）加强过程控制，严格控制造价在修缮工程初期，加强对修缮工程施工组织设计的审核，确保项目具备合理的工期与进度，可靠的质量保障体系及管理措施。在修缮工程实施过程中，加强监督力量的配备，充分发挥专业技术人员的监督与管理作用，严格控制项目关键环节、关键工序、关键节点的质量，严格控制工程设计变更单、现场经济签证单和技术核定单的数量，完备工程变更和现场签证的手续，杜绝虚假变更及虚假签证资料，从严控制工程变更和现场签证的工程造价；加强对工程材料及设备数量、质量的监督控制，严格落实招投标文件相关规定；加强对隐蔽工程的监督与验收，严格按照设计图纸，做好隐蔽工程的过程性验收和相关资料管理；施工过程中及时申报超概算内容及金额，经学校相关管理部门审批后方可实施；加强高校审计部门对修缮工程的事前、事中等过程环节的审计，充分发挥高校审计部门的专业性，提高高校审计部门的监督水平，共同做好修缮工程的过程监控，保障工程质量，严格控制工程造价。（四）强化结算审计，严审结算资料强化高校修缮工程项目管理单位对项目竣工资料的审核功能，保障修缮工程送审资料的真实性、合理性、完整性和可靠性。高校审计部门在做好项目全过程审计的同时，一是应加强对竣工结算送审资料的审核，竣工结算送审资料是项目结算审计工作开展的基础，审计人员必须严格按照规范规程和设计文件，认真核对项目管理单位报送的竣工结算资料；二是高校审计部门应加强对竣工结算资料的现场复核工作，采用实地踏勘、测试测量等方式