新时代中国高水平金融安全保障体系构建

【摘要】金融是现代经济的核心，金融安全是国家安全的重要组成部分。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，维护金融安全，是关乎我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事。新时代中国高水平金融安全，是能有效防范化解系统性金融风险，更好服务于我国经济高质量发展的金融安全，是状态与能力相统一的安全，具有动态性、开放性、防控结合和竞争性等特征。要坚持金融工作的政治性、人民性，坚守为实体经济服务的天职，增强金融监管的有效性，以高水平金融安全为全面建设社会主义现代化国家提供坚实的金融支撑。【关键词】新时代

高水平金融安全

金融风险

金融工作

高质量发展金融是现代经济的核心，金融安全是国家安全的重要组成部分。2023年10月召开的中央金融工作会议强调，“坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题”，“要全面加强金融监管，有效防范化解金融风险”[1]。维护金融安全是推动我国经济高质量发展，全面建设社会主义现代化国家的一项基础性、战略性和长远性工作。维护金融安全是一件带有战略性、根本性的大事防控风险是金融工作的永恒主题。风险是金融与生俱来的属性。市场经济的核心是资源配置问题，金融则是资源的跨期配置。正如威廉·戈兹曼在《千年金融史》一书中提到，虽然金融不能在时间的轨道上移动我们的身体，但是可以移动金钱。金融是一个“时间机器”。[2]然而，未来是充满不确定的，不确定也即风险。资源的跨期配置可能会造成金融活动的不确定性，给金融交易带来损失，造成金融机构破产，引发系统性金融风险甚至金融危机。而这种风险或不确定会随着金融衍生品的推出而被不断放大，且更易传染扩散。因此，防控风险是金融工作的永恒主题。金融风险有多种分类方法。依据风险的承担主体及风险后果的影响范围，可以分为微观金融风险与宏观金融风险。前者是微观主体，即金融交易者的风险，其导致的后果通常是损失与破产。就金融机构而言，在现实金融活动中，损失类风险是不可避免的，防范微观风险的目的是将其控制在一定的范围之内。破产类风险尽管不常发生，但若金融机构的损失类风险失控就有可能进入破产状态。此外，某种“灰犀牛”“黑天鹅”事件也可造成金融机构的破产。在一定条件下，微观金融风险会演变为宏观金融风险。例如，当损失类风险在行业内不断累积，且行业内金融机构已处于无力自行化解的破产边缘，或社会预期因某一金融机构的破产而改变时，将进而引发诸如银行挤兑、资产价格大跌、货币大幅度贬值和外资大规模撤离等连锁反应。发生任何一种上述情况，都意味着微观风险已经转化为宏观风险，此时政府的救援或出手干预是不可避免的。宏观金融风险的产生途径主要有两类：一是内生途径，主要源自金融机构风险累积、金融市场动荡和金融基础设施不完善；二是外生途径，主要源自宏观经济不稳定因素和突发事件的冲击。在全球化背景下，国内外金融市場的联系日益密切，内生途径和外生途径互相交织，导致系统金融风险的成因更加复杂。如果不能有效防范和化解金融风险，最终将导致金融危机，而金融危机则会对宏观经济运行与社会发展造成严重的不良影响，这已为许多国家的实践所佐证。金融危机是一种在金融系统内集中爆发的危机，通常表现为全部或大部分金融指标急剧、短暂或超周期地恶化，其产生往往源自宏观金融风险。因此，防范和化解宏观金融风险，旨在防止金融危机的爆发。金融安全是国家崛起的重要保障。从世界近现代史来看，不同历史时期各个国家的崛起史在一定程度上就是一部部“金融强国史”。例如，荷兰是现代金融的发源地之一，阿姆斯特丹证券交易所是全球第一个证券交易所，17世纪的荷兰之所以能取代西班牙和葡萄牙一跃成为海上霸主，至关重要的原因在于其拥有发达证券市场所积累的资本优势。而18世纪英国的崛起，则建立在“政府→银行→贷款→货币→国债→军事→工业”的循环之上。政府需要贷款，因此设立了英格兰银行，而银行的货币发行与国债密切相关，国债的发行又以政府的税收为担保。这一机制确保了英国政府有充足的资金支持战争，战争通过军需刺激了英国工业的发展，且战争的胜利又给英国提供了几乎“钱”景无限的海外市场。[3]在上述因素的共同作用下，第一次工业革命在英国兴起，并助力其一度成为所谓的“日不落帝国”。在这些众多的因素之中，金融功不可没。二战后，美国取代了英国的世界霸主地位，人们常说，美国的竞争力是建立在“华尔街＋硅谷＋好莱坞”之上的，其中华尔街就是美国金融的代表，金融之于美国国家竞争力的作用就如同心脏之于人体。可以看出，从荷兰到英国再到美国，金融毋庸置疑是国家崛起的强有力支撑和重要保障。然而，正所谓“成也萧何，败也萧何”。金融往往也是导致国家衰弱的诱因。从世界近现代史来看，不同国家强弱的更替史在一定程度上也是一部部“金融危机史”。1637年发生在荷兰的郁金香危机被认为是人类史上第一次有记载的金融泡沫事件，这一危机事件不仅重创了荷兰的金融业，导致了社会矛盾的扩大，还严重削弱了荷兰的国家实力。1720年，英国发生南海泡沫事件，因疯狂炒作出现的股价暴涨和暴跌，造成大量投资者血本无归，给英国的金融体系带来了长期的负面影响。在当年春天，伟大的科学家牛顿曾无力感叹：“我可以计算天体的运动，但无法计算人类的疯狂。”而2万英镑的最终损失，使他在一生余下的时间里，甚至不能再听到南海之名。[4]泡沫的破灭严重冲击了英国的金融贸易活动，重创了英国的经济地位和国家实力。在开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的征途上，我们既要善用金融“活水”，为实现中华民族伟大复兴贡献力量，又要时刻警醒防范化解重大金融风险，切实维护金融稳定。只有守住不发生系统性金融风险的底线，筑牢高水平金融安全的防线，提供高质量金融服务，才能牢牢坚持高质量发展这一新时代的“硬道理”，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供强大的金融支撑。金融安全是国家安全的重要组成部分。党的二十大报告指出：“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定。”[5]习近平总书记强调：“金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础。”[6]“十四五”规划纲要将金融安全战略与粮食安全战略、能源资源安全战略并举为三大安全战略。可以看出，金融不只是一种经济活动，不止关乎国家繁荣与人民富裕，而且是构成国家安全体系的核心要素。金融安全是国家安全的重要组成部分，加强风险监管、保障金融安全、维护金融稳定是贯彻落实总体国家安全观的必然要求。然而，金融风险往往具有隐蔽性、复杂性、不确定性、扩散性和叠加性等特点，当金融风险从一个机构传递到多家机构，从一个市场蔓延至多个市场，就会形成系统性风险，甚至酿成金融危机，对国民經济造成破坏性影响。因此，“维护金融安全，是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事”[7]。2015年7月1日颁布施行的《中华人民共和国国家安全法》明确规定，“国家健全金融宏观审慎管理和金融风险防范、处置机制，加强金融基础设施和基础能力建设，防范和化解系统性、区域性金融风险，防范和抵御外部金融风险的冲击”。党的二十大报告中强调“健全国家安全体系”，“完善国家安全力量布局，构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系”[8]，保障金融安全是其中的重要一环。近年来，党中央高度重视金融工作和金融安全，多次强调金融安全是国家安全的重要组成部分。一方面，金融与经济相互依存。“金融活，经济活；金融稳，经济稳。经济兴，金融兴；经济强，金融强。经济是肌体，金融是血脉，两者共生共荣。”[9]另一方面，维护金融安全稳定面临着新挑战。改革开放以来，特别是中国特色社会主义进入新时代，我国金融安全工作取得了历史性的重大成就，金融治理体系不断健全，金融治理能力现代化水平不断提升。[10]但同时应看到，我国金融安全面临着不少风险与挑战。一是内部忧患。经济金融风险隐患仍然较多，中小金融机构风险、地方债务风险、房地产金融风险和外汇市场风险等仍需引起我们的高度警惕。二是外部风险。当今的大国博弈已不再仅仅体现为军事上的直接冲突，而是几乎无一例外地体现为金融战争。与军事冲突造成的人员伤亡与基建破坏不同，金融战争是没有硝烟的战争，具有隐蔽性的特点，可以悄无声息地破坏国家安全体系。外汇投机引发的亚洲金融危机，泡沫破灭带来的日本“迷失的十年”，为我们提供了前车之鉴。[11]当前，“个别国家把金融当成地缘博弈工具，屡屡玩弄货币霸权，动辄就挥舞‘金融制裁’大棒大打出手，一些居心叵测者妄图兴风作浪、趁乱牟利，不仅有‘看空者’‘做空者’，还有‘唱空者’‘掏空者’，企图动摇国际社会对华投资信心，妄图引发我国金融动荡”[12]，严重影响全球金融秩序，威胁全球金融安全。三是技术冲击。比如，人工智能技术在推动金融业务智能化转型的同时，也可能引发尾部风险事件，放大“羊群效应”，加剧金融风险的突发性、隐蔽性、传染性和叠加性，放大金融体系的脆弱性，严重威胁金融安全。[13]面对不确定性增加、难预料因素明显增多的外部环境，我们不仅要认识到金融对于经济发展、社会稳定与国家安全的重要性，更要把维护金融安全作为治国理政的一件大事，着力实现高水平金融安全。新时代中国高水平金融安全的内涵与特征1933年，欧文·费雪（IrvingFisher）基于对经济危机的观察，提出了“金融安全”这一概念，并用“债务-通缩”理论解释金融安全问题的成因。[14]基于金融是资金的融通，可将金融安全界定为货币资金融通的安全。[15]据此，学者们对金融安全的内涵进行了延伸，如“具备抵御国内外各种威胁、侵袭的能力”[16]，“不被威胁和不受威胁的一种状态”[17]，具备“金融机构的稳定性、金融体系运转的顺畅性、金融资源配置的有效性、经济发展的持续性和金融主权的独立性”[18]等，但资金融通的安全始终是其核心要义。基于学术界有关金融安全的定义，结合当前我国发展所处阶段以及环境之变，可将新时代中国高水平金融安全界定为：能有效防范化解系统性金融风险，更好服务于我国经济高质量发展的一种金融状态与能力。其具备以下四个特征。一是动态安全。新时代中国的高水平金融安全并不是静态安全，而是一种动态的安全。当一国的金融体系运转正常、资金融通顺畅，金融市场未出现大幅波动的状态时，可以被视为处于金融稳定的状态。金融稳定是金融安全的重要体现，但这只是一种静态的金融安全。新时代中国的高水平金融安全是一个动态的概念，不只追求金融稳定，更要提升维护金融稳定的能力，体现为一种状态与能力的统一。这样的金融动态调整优化能力主要体现为：强大的抗压力，即在极端情况下金融体系也能正常运转；强大的复原力，指金融体系、金融秩序在遭遇极端冲击后能够快速复原，甚至恢复到比原来更佳的状态；强大的适应力，即能够适应实体经济动态发展的新需求，特别是以金融高质量发展增强服务实体经济发展的能力，这是维护金融安全的基石。二是开放安全。新时代中国的高水平金融安全是一种开放的而非封闭的安全。开放带来进步，封闭必然落后。高水平开放是高质量发展的必然要求。中国特色社会主义进入新时代，无论是提升中国金融业的国际竞争力，还是推动中国经济高质量发展和满足人民日益增长的美好生活需要，都需要坚持金融高水平开放。从国际竞争与合作的角度来看，金融既是国家重要的核心竞争力，也是维护多元稳定的国际经济格局、构建良好国际经贸关系的重要推动力。党的十八大以来，我国经济持续较快发展，经济总量占全球经济总量比重不断上升，制造大国地位日益巩固，贸易大国地位不断提升，我国已成为全球140多个国家和地区的主要贸易伙伴。这就要求我们不断扩大金融开放，提升金融全球竞争力，提高参与国际金融治理的能力，在更大范围内实现合作共赢。然而，金融开放并非“一放了之”。高水平金融开放，既要放得开，又要管得住。2023年10月召开的中央金融工作会议强调，“要着力推进金融高水平开放，确保国家金融和经济安全”[19]，明确了必须在确保国家金融和经济安全的基础上推进金融开放。三是防控结合。新时代中国的高水平金融安全，表现为在面对金融风险时不是靠被动应对、事后处置，而是主动防范、事先预警，在防控结合中扎实推进。“防”是指要增强金融风险防范意识，完善风险监测与预警体系，对金融风险“早识别、早预警”；“控”是指能及时控制金融风险点，在防止风险蔓延扩散的同时，积极有效化解金融风险，让金融风险“早暴露、早处置”。四是有竞争力。强大的竞争力是国家安全的重要保障。中央金融工作会议首次提出“加快建设金融强国”[20]，这是新时代维护我国金融安全的必然选择。从国内来看，金融强国应实现推动经济高质量发展、服务提升人民生活品质的目标；从国际来看，金融强国应实现加快推进人民币国际化、提升中国全球金融资源配置力和增强中国金融国际话语权的战略目标。[21]构建新时代高水平金融安全保障体系综上所述，金融安全事关一国金融稳定和经济发展，是国家安全的重要组成部分。我们要构建新时代高水平金融安全保障体系，筑牢高水平金融安全防线，全面贯彻落实总体国家安全观，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实支撑。坚持金融工作的政治性、人民性。坚持金融工作的政治性，本质上是坚持党对金融工作的集中统一领导。只有加强党对金融工作的领导，才能确保我国金融发展沿着正确的方向前进，完善金融治理体系，提升金融治理能力，保障国家金融安全。党的二十届二中全会审议通过的《党和国家机构改革方案》对金融管理体制进行了重大改革，并设立中央金融委员会，有效推动了中国特色社会主义制度的政治优势和制度优势转化为金融治理效能。在我国经济转向高质量发展阶段与外部环境不确定难预料因素明显增多的双重背景下，金融具有“牵一发而动全身”的重大战略意义，因此，要加强党对金融工作的全面领导，充分认识到金融工作对于国家工作全局、经济社会发展大局和国家安全战略格局的重要影响。同时，还必须提高领导干部的金融工作能力。“提高领导干部金融工作能力，领导干部特别是高级干部要努力学习金融知识，熟悉金融业务，把握金融规律，既要学会用金融手段促进经济社会发展，又要学会防范和化解金融风险。”[22]回顾资本主义国家的金融发展史可以发现，金融资本具有明显的垄断性、寄生性和腐朽性。金融寡头通过控制国家经济命脉，将巨额财富聚集在少数人手中，不仅造成了巨大的贫富差距，而且屡次引发了经济金融危机，扩大了资本主义经济矛盾。与之相比，我国金融体系与其的本质区别在于始终坚持金融工作的人民性。坚持金融工作的人民性，就是要把增进人民福祉作为金融工作的出发点和落脚点，让发展成果更多更公平惠及全体人民。要不断提高金融服务的覆盖率、可得性和满意度，使最广大人民群众公平分享金融改革发展的成果，这是由我们党的根本宗旨、我国经济社会发展的根本目的所决定的，是党的二十大报告所确定的“坚持以人民为中心的发展思想”的重大原则在金融领域的具体体现。人心向背关系党的生死存亡。我们开展工作、考虑问题要始终站在人民群众的立场上，本着为人民服务的角度解决问题，一切为了人民，一切依靠人民，全心全意为人民谋利益。实现高水平金融安全，政治性是根本引领，人民性是根本立场，两者紧密相连。[23]坚守为实体经济服务的天职。在国民经济系统中，一方面，金融与实体经济是一个有机融合的整体，两者密不可分。金融是现代经济的核心，“金融要为实体经济服务，满足经济社会发展和人民群众需要”[24]，要始终成为中国特色社会主义金融发展的根本遵循。另一方面，金融是一个相对独立于实体经济的子系统，有着自己独特的运行机制和发展规律，这意味着金融发展有可能与实体经济不同步、不协调，在某些条件下甚至可能偏离实体经济运行发展的内在要求。[25]这会放大金融的脆弱性风险，导致实体经济空心化，最后还可能会引发金融危机与经济危机，严重破坏国家经济安全。正如金德尔伯格所言，“金融业的生命周期始于通过短期间或长期的资本借贷促进贸易和工业升级，最终转向资产交易，并且主要关注财富而非产出。商人和实业家也从风险承担者逐渐发展为食利者”[26]。从不同国家的兴衰史中可以发现，一国经济想要强盛发展最重要的是要具备“生产性”，历史上的霸权国家大多经历了从“生产性”到“非生产性”的转换，这使得其发展表现出生命周期性质，最终无法逃脱由盛至衰的命运。实际上，这种“生产性”不仅是影响霸权国家盛衰的重要因素，同时也是所有国家经济金融长期健康稳定发展的重要保障。[27]因此，服务好实体经济是金融的天职，也是维护高水平金融安全的根本举措。习近平总书记在会见全国社会治安综合治理表彰大会代表时强调：“发展是硬道理，稳定也是硬道理，抓发展、抓稳定两手都要硬。”[28]因此，实体经济发展、金融发展都是硬道理，实体经济稳定、金融稳定也是硬道理，抓实体经济发展与金融发展、抓实体经济稳定与金融稳定两手都要硬。要从系统论的角度来看待金融发展与实体经济发展的关系，即以金融和实体经济的“双稳定”及金融与实体经济的“双发展”为目标。在实践中，既要防止两种倾向，还要关注两个方面。一是要防止“金融抑制”与“金融过度”两种倾向。金融抑制指在一些发展中国家曾出现的因金融体系发展滞后而阻碍经济发展的现象，金融过度则是脱离实体经济发展需要的过度金融化现象。过度金融化极易导致泡沫化。如果资产价格上升的原因并非来自实体经济因素，仅仅是因为投资者坚信未来的出售价格将更高，那么泡沫就产生了。当泡沫过度膨胀时，資产投资的回报就会远高于实体投资的回报，资金会出于逐利动机，由实体经济领域大量抽逃至虚拟经济领域，在放大资产泡沫的同时引发实体经济“贫血”，造成金融与经济的“双不稳”。二是要关注总量匹配与结构协调两个方面。从总量关系来看，金融发展必须与实体经济发展的规模和速度相匹配，即金融发展必须遵循适度原则；从结构关系来看，金融发展与经济发展在结构上是协调的，金融结构变化应与实体经济部门的结构变化需要相适应。中央金融工作会议要求“做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章”[29]。“五篇大文章”涉及的五个领域，关乎实体经济提质增效的新动能，是未来金融更好服务实体经济的重点。因此，做好“五篇大文章”，既需要保持金融发展与经济发展之间总量上的匹配，还需要实现结构上的协调。反之，无论是总量上的“失配”，还是结构上的“失调”，都会对金融经济的稳定发展产生不良影响。[30]增强金融监管的有效性。实现高水平金融安全必须守住“底线思维”，即坚决守住不发生系统性金融风险的底线。系统性金融风险的爆发将引致金融危机。金融危机的背后，往往反映出金融机构与金融市场自我约束的不足。维护金融安全，除了要加强金融机构的风险抵御能力外，还要完善监管机制，加强监管执行，以增强监管的有效性。2008年全球金融危机爆发后，国际货币基金组织（InternationalMonetaryFund，IMF）在反思金融监管工作的基础上，提出了良好监管的五个特征：一是良好的监管要具有“侵入性”。监管的前提是监管机构要非常熟悉被监管对象，通过实施现场检查，让市场感觉到金融监管的持续存在。二是良好的监管要积极主动、敢于质疑。监管机构应始终秉持批判态度，监管必须是内生反周期性的，尤其是在繁荣时期。三是良好的监管要具有全面性。即使监管范围有限，监管者仍需时刻警惕发生在监管空白领域的事件，以识别可能出现的新风险点。四是良好的监管要有适应性。金融业是一个不断演进和创新的行业，因此，监管者必须处于不断学习的状态，了解新市场、新产品、新服务和新风险，并作出适当的反应。五是良好的监管要形成确定性的结论。监管者要对每一个发现的问题进行后续跟进，不能留下任何没有结论的问题。[31]从监管实践来看，监管者通常会面临监管目标的冲突。例如，监管机构的根本职责是促进金融业健康发展，并保障实体经济的可持续发展，但施加过多的约束可能会导致这一最终目标难以完全实现。又如，监管者本应为金融机构创造公平竞争的环境，但为使本国金融机构能在激烈的全球金融竞争中胜出，其行为可能又会影响到统一的监管措施。面临诸如此类的目标冲突时，监管者必须作出适度选择，甚