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交通事故不明身份死者死亡赔偿法律问题研究引言最高人民法院《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第26条规定使有关不明身份者的死亡赔偿金案件都被拒法院大门之外,终结了司法实践中检察院、民政部门、公安交管部门、居委会、社会救助基金管理部门等单位和组织都在以权利主体的角色替死者主张死亡赔偿金的混乱实务现状。该解释回避此类案件请求权主体缺失的立法背景而一刀切的司法否定态度与现行刑事和解政策和一些地方相关规定的适用并不配套和统一,也意味着保险公司的责任实质变成了免责状态。具体适用该解释时导致加害人无论主动还是被动地及时支付赔偿款,由于没有恰当的权利主体接受而均无法做到,更无法享受刑事和解政策的待遇。另外,尽管目前各地方规定了死亡赔偿金要交给社会救助基金管理部门提存或保管,但并未规定其可以作为原告起诉主张不明身份者的死亡赔偿金,那么如果立法一直尚未明确哪个部门是经授权的请求权主体之前,是否意味着交通肇事致不明身份者死亡赔偿金就不用赔偿了?而实务中这类案件却呈高发趋势,全国每年有巨额交通事故死亡赔偿金无人认领。这将会造成不明身份者这个弱势群体弱势群体“死了白死”的结局,他们的生命权无法得到有效的保护。一、交通事故不明身份死者死亡赔偿现状现状所谓不明身份者是指交管部门依法定程序无法确定其身份的交通肇事的被害人,主要是流浪人员,也包括身份无法查清的非流浪人员。依据现有的相关规定,参与处理或管理不明身份者死亡赔偿金的单位有多个部门。该类案件的死亡赔偿金诉讼一定意义上已演化为公权力越位的权力争抢,且似乎各部门都有正当理由。(一)目前有关单位参与或拒绝不明身份者死亡赔偿案件的理由及问题
公安交管部门主要依据公安部制定的《道路交通事故处理工作规范》第82条的规定。在处理不明身份者死亡的交通肇事案件中,交管部门主动或强行要求肇事者及保险公司赔偿,并将赔偿款保留。[1]其实质上是扮演了替不明身份者主张死亡赔偿的请求权主体的角色,只不过未进入诉讼程序而已。交管部门肯定不属于《交通事故司法解释》中的“未经法律授权的机关”。[2]偿金并未交付给“有关部门保存”,往往直接交到交警队。如果法院不支持侵权人向保险公司在交强险责任限额范围内予以赔偿,保险公司的法定保险责任岂不被免责?交警队收取的赔偿金的使用和监管几乎没有监督。
公安机关有时也参与交通肇事致不明身份者死亡的刑事案件的赔偿。主要理由是不明身份者被害人的身份信息无法查清,也就无所谓的法定代理人和近亲属及时提起附带民事诉讼,检察院为其提起附带民事诉讼也没有法律依据。公安机关在司法实践中的具体做法是:在公安机关侦查阶段,在肇事人愿意且积极赔偿的情况下,公安机关考虑到肇事人的认罪态度和将来的量刑问题,以及被害人法定代理人和近亲属将来可能提起诉讼的时效问题,公安机关与肇事人达成了赔偿协议。[3]与公安交管部门同样的问题是公安机关收到肇事者赔偿款的去向和管理也是混乱的。
检察院主要依据是《刑事诉讼法》第99条的规定,国家、集体财产遭受损失的,检察院也可以提起附带民事诉讼。主张检察院应参与不明身份者死亡赔偿案件的学者理由是检察院可以为死亡不明身份者提起民事公益诉讼。检察院提起公益诉讼在国外也是一个较为普遍的做法,无论是在大陆法系国家还是英美法系国家,都可以找到大量例证。[4]在法国、比利时、意大利等大陆法系国家,检察官一直被赋予在涉及“公共秩序”或“公共利益”的民事案件中提起诉讼或参与诉讼的一般性权利。[5]在公益诉讼中,人民检察院可以代表国家直接或根据公民的检举或控告向人民法院提起诉讼。但在实务中,检察院对不明身份者死亡赔偿的案件基本都是向有关部门提出建议,尚无直接提起不明身份者死亡赔偿金诉讼的案例。
民政部门是根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》有关规定,认为自己作为社会流浪群体的直接管理和救助机关,承担着对乞讨流浪人员的救助职责。民政局替不明身份者维权,既是职责也有职权,因为不明身份者大多是流浪者。民政部门如此行为不只是维护个体利益,更是处于维护社会公共利益。[6]在司法实践中,对于构成交通肇事罪的案件一般都是由检察院向民政部门提出建议,由民政部门提起附带民事诉讼。另外,2011年西安市长安区公、检、法等司法机关共同签订《关于办理交通肇事案件不明身份者被害人刑事附带民事诉讼暂行办法》;陕西省陇县出台了《关于身份不明人员遭受刑事犯罪致死后刑事附
带民事诉讼的暂行规定》,其中民政部门可作为遇难身份不明人员的代理“亲属”,为死者维权。问题是民政部门作为请求权主体的依据都不是法律授权,何况上述地方规定与其之前最高法院(法研[2008]80号)中“人民检察院或者民政部门不能代替死亡被害人近亲属提起附带民事诉讼”的规定相冲突。另外,如何与社会救助基金管理机构协调管理?其诉讼获得的死亡赔偿金是否需要交给基金管理部门提存?
道路交通事故社会救助基金管理部门的依据是《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》(财政部令第56号)及各省的细则、办法,还有《侵权责任法》第53条的规定。[7]机动车肇事致不明身份者人身伤亡的抢救、丧葬等费用,由道路交通事故社会救助基金垫付,道路交通事故社会救助基金垫付后,其管理机构有权向交通事故责任人追偿。这意味着,道路交通事故社会救助基金管理部门可作为利益关系人进入有关交通事故案件的处理。问题是社会基金管理部门只是对其给不明身份者车祸案件垫付的抢救费、丧葬费有权起诉追偿,但对不明身份者的死亡赔偿金法律也没有明文规定其有请求赔偿的权利。
保险公司拒赔的依据主要是《保险法》第65条第3款的规定。保险公司认为,责任保险是以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险。既然上述各部门或其它单位、组织都无法律的明确授权依据,当然就不具备代替不明身份者死者维权并接受事故死亡赔偿金的主体资格。[8]那么致不明身份者死亡的加害人向其支付的死亡赔偿金就不构成向受害第三者进行了民事赔偿,不能视为“加害人已向该第三者赔偿”。保险公司便可拒绝向己支付赔偿金给相关机关、团体的加害人承担保险赔偿责任。《交通事故司法解释》不予支持的规定实际是支持了保险公司的理由。(二)刑事和解制度在交通肇事不明身份者死亡赔偿案中适用的尴尬因交通肇事致不明身份者死亡,肇事者在依法承担刑事责任的同时,理应承担致死不明身份者造成的丧葬费和死亡赔偿金等赔偿责任。刑事和解是指在刑事诉讼过程中,通过调停人或其他组织使被害人与犯罪嫌疑人、被告人直接沟通、共同协商,双方达成民事赔偿和解协议后,司法机关根据案件的具体情况对犯罪嫌疑人、被告人不再追究刑事责任或从轻减轻刑事责任的诉讼活动。最高人民法院《关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》第4条规定被告人已经赔偿被害人物质损失的,人民法院可以作为量刑情节予以考虑。[9]新《刑事诉讼法》第277至279条对刑事和解的公诉案件诉讼程序进行了专门规定。在过失导致交通肇事犯罪案件中刑事和解制度适用的比较普遍。一般肇事者的认罪态度都比较好,并且愿意对死者或其近亲属及时给予合理的赔偿,法官都会因此对肇事者判决减轻其刑事责任,甚至判处缓刑。但问题是因不明身份者受害人的近亲属不明或找不到,而肇事者有能力进行赔偿,也愿意赔偿,但却不知道该赔给谁。肇事者无法及时赔付,法院也无法考虑对肇事者的从轻处罚或缓刑请求。[10]这样将会给肇事者享受刑事和解政策带来了障碍,肇事者无法获得刑事上的从轻处理,成对肇事者处罚的不公。(三)赔偿困境“2010年1月5日,一名流浪妇女遇车祸死亡。在无法查明死者身份的情况下,安徽省南陵县民政局作为原告向肇事司机、车辆登记所在单位和保险公司三被告提起诉讼。[11]法院判决被告赔偿南陵县民政局21万多元。”[12]但在南京市高淳县发生的类似案件,民政局并没有胜诉,其败诉的原因是当事人不适格。2005年3月8日公安部发布的《交通事故处理工作规范》第53条第2款涉及未知名死者的处理,但没有解决谁代替身份不明死者的近亲属主张赔偿的问题。相似案件的不同处理动摇了民众对法律的信仰,带来了严重的不良影响。如果没有第三人代死者的近亲属主张权利,日后若能确定死者身份,其近亲属现并主张权利,当事人和法院将面临诉讼时效的限制、证据灭失、案件事实不能查清等困难。第三人代为诉讼也存在许多法律问题:第三人的诉讼权利是法定的还是委托的?如果该权利是委托的,在找不到其近亲属的情况下,委托授权问题如何解决?如果该权利是法定的,适格的第三人是谁?在追回赔偿金的诉讼过程中,代为起诉的第三人与侵权人能否和解?[13]我国民事诉讼承袭大陆法系的理论,当事人概念是沿着利害关系当事人——权利保护当事人——程序当事人的脉络发展而来的。依据《民事诉讼法》第108条,原告应当是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。我国对原告采“适格”说。程序当事人是指以自己的名义起诉和应诉的人,这只是理论上的倡导。如果“与本案没有直接的利害关系”,要取得原告资格,就必须有法律的明确规定,此即“诉讼担当”制度。该制度的范围仅限于死亡公民人格利益(如名誉)和著作权保护案件、侵犯胎儿继承利益案件、宣告失踪(死亡)案件、认定公民无(限制)民事行为能力案件以及财产代管人案件。除此之外,法无明文规定,不能扩张原告的适格主体。这就给交通事故中身份不明死者近亲属的利益保护带来了困难。二、交通事故中身份不明死者赔偿诉讼的原告设计
检察院代身份不明死者的近亲属主张权利检察院或民政局代替身份不明死者的近亲属提起刑事附带民事诉讼或者提起独立的民事诉讼,在一定程度上获得了社会的认可。[14]笔者认为,检察院比民政局在该问题上更有发言权。交通事故中身份不明的人员死亡,检察院代替其近亲属主张权利是为了公共利益。公共利益与个人利益是辩证统一的。“无救济即无权利”原则要求对所有权利都提供充分的救济。对交通事故中身份不明人员的利益不予保护,肇事者与保险公司不赔偿,是社会的不正义,实质上构成肇事者与保险公司的不当得利。依据《宪法》第129条,由检察院提起民事公益诉讼符合我国的宪政体制,也符合检察院对法律实施进行监督的设立目的。[15]依据《刑事诉讼法》第77条,检察院可以在国家利益和社会公共利益受损而又无人提起刑事附带民事诉讼的情况下代表国家起诉。既然检察院为了国家、集体的利益可以提起刑事附带民事诉讼,那么为了交通事故中死亡的身份不明人员的相关利益,也应当可以提起刑事附带民事诉讼或者单独提起民事诉讼。比起行政机关,检察院介入此类诉讼有司法资源上的优势。民政局、救助站、交警都属于行政机关或者行政机构,依据行政权力的谦抑原则和“法无授权即禁止”的法理,在法无明文规定的时候,他们不适合介入此类诉讼。
笔者认为,应通过立法明确:检察院应当作为交通事故中身份不明死者近亲属的法定代理人;检察院在诉讼中有委托代理人,提起诉讼,提出回避申请,收集、提供证据,进行辩论,提起上诉,申请强制执行等权利;被告人不能提起反诉。检察院法定代理人身份的获得,从理论上可以用“诉讼信托”来解释。笔者认为,交通事故中死亡的身份不明人员的近亲属把自己的起诉权信托给了检察院。为了防止检察院滥用诉权,从而与民法私权自治、契约自由的基本精神背道而驰,需要限制检察院的起诉条件。[16]只有在公告且经过法定期间,仍找不到交通事故中死亡的身份不明人员的近亲属的情况下,才可以由检察院提起刑事附带民事诉讼或者单独提起民事诉讼。那么,检察院有没有和解或者申请法院调解的权利呢?为了维护身份不明死者近亲属的利益和私法自治的原则,同时防止检察人员滥用权利及司法腐败,建议不给检察院和解的权利,并且对这类案件法院也不能调解。检察院不是真正的当事人,和解或调解与私法自治的原则相冲突,也容易产生司法腐败。
医疗机构、道路交通事故社会救助基金管理机构作为原告起诉《道路交通安全法》第75条规定:医疗机构有及时抢救的义务,不得因为抢救费用未及时支付而拒绝或者延误治疗。[17]同时《侵权责任法》第18条还规定:对身份不明的人员进行抢救的医疗费用,医疗机构对侵权人拥有债权请求权。因此,实施抢救的医疗机构可以作为民事诉讼的原告,要求交通事故的侵权人赔偿相关医疗费。
《机动车交通事故责任强制保险条例》第25条,《道路交通安全法》第75条和2010年五部委《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第24条规定:救助基金管理机构垫付抢救费用和丧葬费用后,应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿。[18]发生法定情形救助基金垫付丧葬费用、部分或者全部抢救费用的,道路交通事故案件侦破后,处理该道路交通事故的公安机关交通管理部门应当及时通知救助基金管理机构。有关单位、受害人或者其继承人有义务协助救助基金管理机构进行追偿。因此,救助基金管理机构在自己垫付相关的抢救、丧葬费用后,有作为原告提起民事诉讼向肇事者进行追偿的权利。对于交通事故中死亡的身份不明人员,救助基金管理机构应当拥有原告资格,向侵权人主张自己的权利,这也符合《民事诉讼法》的规定。必要共同诉讼原告的制度设计医疗机构、救助基金管理机构对于自己支出的相关费用可作为原告起诉侵权人,检察院可作为身份不明死者近亲属的法定代理人起诉。[19]为了法制的统一和诉讼效率的提高,建议检察院、医疗机构、救助基金管理机构作为必要的朱孝彦:交通事故中身份不明死者的赔偿问题新探共同诉讼原告。在检察院作为被害人近亲属的法定代理人起诉之后,人民法院有义务通知医疗机构和救助基金管理机构,其根据情况决定是否参加诉讼。医疗机构可以放弃追偿,但是救助基金管理机构的相关债权属公益性质,因而不得放弃。三、死亡赔偿金的数额与保管
《侵权责任法》第16条规定了死亡赔偿金的问题。“司法实践中,如果侵权人已经赔偿了残疾赔偿金或死亡赔偿金,被抚养人只能要求就残疾赔偿金或死亡赔偿金进行分割。”[11]即死亡赔偿金包含了死者生前抚养的被抚养人生活费。《侵权责任法》取消了最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《人身损害赔偿解释》)确定的死亡赔偿金的计算标准,但还可以参照《人身损害赔偿解释》第29条进行处理。由于死亡人员的年龄不易准确测算,笔者认为应当参照《国家赔偿法》,赔偿的年限统一按20年计算。[20]考虑到城镇居民的人均可支配收入与农村居民的人均纯收入在一些城乡差距大的地方相距甚远,建议暂时统一按照城镇居民的人均可支配收入计算赔偿费。2005年公安部发布的《交通事故处理工作规范》第53条第2款和第74条“对未知名死者的人身损害赔偿,其身份暂按城镇居民计算……”的规定,笔者认为是恰当的,值得肯定。这样的理解也得到了地方立法的支持。
2006年《广东省道路交通安全条例》第52条规定:“交通事故死亡人员身份无法确认的,其死亡赔偿金按照事故发生地的上一年度城镇居民人均可支配收入计算二十年。其死亡赔偿金交由道路交通事故社会救助基金管理机构代为保存。”在获得侵权人的赔偿后,赔偿金优先支付医疗机构与救助基金管理机构支出的抢救费等医疗费用,剩下的资金由检察院单独设立账户保存。对于该赔偿金保存的时间,有人主张至少保存20年,因为死者的近亲属可以在最长
20年的诉讼时效内提出赔偿请求。笔者认为应在照顾受害人的近亲属与法律关系的稳定之间权衡,建议效法动产的取得时效制度,以5年为限。经过5年,还没有找到死者近亲属的,在扣除保管费用后,该资金被移交给救助基金管理机构。四、交通肇事中不明身份者死亡赔偿责任的立法完善
(一)不明身份者死亡赔偿金的保险公司责任的立法完善实务中肇事致不明身份者死亡的侵权人仍然是主动或经调解后及时进行赔付,甚至有些侵权人已按规定将不明身份者受害人赔偿款支付给社会了救助基金管理部门进行提存。如果依《交通事故司法解释》第26条的规定,不明身份者死亡赔偿金的侵权人仍无法得到保险公司的赔偿,这令人感觉很不公平。该解释不予支持的司法态度,只是暂时简单地规避了保险赔付的死亡赔偿金的归属管理问题。意味着只有不明身份者的赔偿权利人找到,才可以向保险公司再行请求死亡赔偿金及其他相关赔偿费用。[21]否则,保险公司就可拒绝承担保险责任。问题的焦点在于不明身份者死者的死亡赔偿金到底应由保险公司保管还是由经法律明确授权后救助基金管理中心保管?保险公司拒赔的理由是保险公司以不赢不亏的原则经营交强险,本身是对企业社会责任的履行。保险公司同样可以保管赔偿款项,确保其保值增值,并依法处理赔偿款项。交通事故发生后保险公司已将该笔款项提取赔偿准备金加以保管,不纳入保险公司的损益分配,保险公司同样可以将其偿还给权利人。如果赔偿权利人在一定期限内最终仍不出现,可将款项作为无主财产归国家或集体所有。社会救助基金管理部门毕竟是专门机构,道路交通事故救助基金机构的基金主要来源于交强险缴纳的保费,该机构即是建立在交强险强制保险的基础上的。交强险范围内保险公司应当赔付责任保险赔偿金应交由道路交通事故社会救助基金管理机构管理更合理。尤其是在赔偿权利人一直不出现的情况下,保险公司所谓将款项归国家或集体的说法因为无人再去关注或主张实际将落空。这样可以有效地遏制保险公司赚取不当利润。而同样情况下社会救助基金管理部门最终可以将款项直接转为社会救助基金,以有效发挥救助基金的功能,救助其他需要救助的人。我国台湾地区对交通肇事致人死亡而死者没有继承人的情形,交强险保险人并不能因受害者死亡时无遗属接受第三人责任保险金而免付赔付义务。此时,保险金被纳入汽车交通事故特别补偿基金。因此,最高人民法院“不予支持”的司法解释是不合理的。对肇事车辆明确并投保有交强险的,保险公司应当在其保险限额内予以赔偿。这符合国家对交强险规定的立法精神。未来立法的规定不仅应当明确规定社会救助基金管理管理部门可以作为不明身份者的死亡赔偿金的请求权主体,而且应当对侵权人支付了死亡赔偿金后向保险公司要求在强制险范围内赔偿的请求予以保护和支持。在不明身份者死者的近亲属最终找不到的情况下,将该死亡赔偿金转为社会救助基金。(二)交通肇事中不明身份者死亡赔偿范围和标准的立法完善
从前文注释引用的各地颁布实施的相关条例、细则、办法的规定可以看出,各地对不明身份者死亡赔偿的范围的规定也不统一。江西省指人身损害赔偿,广东省指死亡赔偿金,重庆市指丧葬费和死亡赔偿金等。对交通肇事致不明身份者死亡的案件,由于找不到其近亲属,就无所谓近亲属的精神痛苦,不应赔偿精神损害抚慰金。当然,如果近亲属查明或找到后,其仍依法可以主张精神损害赔偿。但应当给不明身份者赔偿医疗费、丧葬费等合理费用以及死亡赔偿金。被侵权的不明身份者的医疗费、丧葬费等合理费用,一般都由医疗机构或救助基金管理部门支付或垫付,之后其依法有权向侵权人或保险公司追偿这些费用。对于死亡赔偿金的赔偿标准存在许多争议。因为死亡赔偿金的计算标准目前立法基于被害人的户籍是城镇居民还是农村人而有所不同。诉讼双方都在从有利于自己的角度出发,肇事方认为应按农村居民的标准来计算死亡赔偿金。维权方认为,流浪者长期在城中流浪乞讨,从最大限度维护流浪乞讨人员这一弱势群体的权益来看,应该比照城镇居民上一年度的可支配收入标准确定赔偿数额。在无法查明被害人身份的情况下,应暂时按照城镇居民的标准来计算。首先,机动车驾驶人或车主相比,不明身份者受害人处于弱势的地位,在赔偿范围不包括精神损害的情况下,适用高的赔偿标准,不但可以对交通肇事者起到警戒作用,以降低交通事故的发生率,而且也符合优者负担的原则。公安部《交通事故处理工作规范》第74条和《重庆办法》第51条第3款都规定了对不明身份者的死亡赔偿金按城镇居民计算。(三)不明身份者死亡赔偿金监管的立法完善
未来立法规定明确授权社会救助基金管理部门作为不明身份者死亡赔偿金的请求权主体同时,应明确规定不明身份者死亡赔偿金的管理办法和监管程序,以防管理部门的权力滥用或随意处置侵吞赔偿金。我国已有省份明确规定了道路交通事故不明身份者的丧葬费和死亡赔偿金由基金管理中心负责代管。③江苏省已明确规定了不明身份者死亡赔偿款的管理要求,未知名死者的赔偿费应当在救助基金账户内分账核算,不得作为救助基金使用,不得冲销,待死者身份确定后依法处理。不明身份者身份查明后,如果有近亲属的,由公安交管部门、高速公路执法机构通知社会救助基金管理部门交付损害赔偿权利人。近亲属可向救助基金管理部门主张赔偿款。如果没有近亲属的,经过法定的合理期限,该赔偿款项纳入救助基金,按交通事故处理专项进行管理。基金管理部门的代管期限可设定为5年期限。《重庆办法》第13条规定的2年期限有点短,不利于赔偿权利人权利的实现。对于救助基金的管理,在我国香港地区允许基金进行证券投资,台湾地区则允许用基金购买公债、国库券、金融债券、可转让定期存单、银行承兑之汇票、金融机构保证之商业本票。其他国家对基金的投资也都不同程度地放宽了限制。目前资金运行尚未成熟,基于谨慎考虑,立法应明确规定救助基金的资金运用仅限于银行存款,不得用作担保
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