第二章行政环境

第二章

行政环境

一、环境与行政1、行政环境的含义环境是指围绕某一主体的外部境况。行政环境指各种直接地或间接地影响行政管理活动的客观因素的总和。2、行政环境问题的提出五十年代以来，由于人口的剧增，环境污染、粮食短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的加深，唤起了人们对生态和环境问题的高度重视。

关于行政环境的论述

达尔（R.Dahl）和沃尔多（D.Waldo）

汉密尔顿（A.Hamilton）

高斯（JohnM.Gaus）

里格斯（FredW.Riggs）

对某一国家环境中行政管理的作用所作的概括，不能够立刻给予普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个具体场合加以研究之后才可以判定。TheScienceofPublicAdministration:ThreeProblems——byRobertDahl(罗伯特•达尔)

文化因素使地球这一角的公共行政与另一角的公共行政截然不同。

TheAdministrativeState—byDwightWaldo(德怀特•沃尔多)

公共行政如想有效，“必须适合一个国家，就像个人量体裁衣；因此，对费城好的东西可能对巴黎是坏的，对圣彼得堡则是荒谬的。”ThePapersofAlexanderHamilton——byHaroldStrett

行政生态学的产生哈佛大学教授高斯（JohnM.Gaus）1936年发表《美国社会与公共行政》的论文，1947年，出版了《政府生态学》，阐述了政府及行政行为与社会环境相互关系的重要性，强调政府与其生态环境的交互作用，从而开创了从社会文化的角度研究公共行政的先例。高斯成为行政生态学的第一人

行政生态学的典范

1957年，哈佛大学教授里格斯（FredW.Riggs）发表《比较行政模式》一文，1961年出版《公共行政生态学》(TheEcologyofPublicAdministration)

，成为行政生态学的代表作。他将人类的行政模式分为三种：——融合型行政（FusedModel），即农业社会的行政模式

——棱柱型行政（PrismaticModel），即过渡社会的行政模式

——衍射型行政（DiffractedModel），即工业社会的行政模式

里格斯认为，影响一个国家行政的生态要素是各种各样的，但其中最主要的有五个要素：经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。——经济要素是影响一个国家行政的第一位要素，一个国家的行政模式，基本上是由该国的经济结构所决定的。——社会要素主要是指各种社会组织，有两大类：一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体；一类是以利益关系为纽带结成的人为团体。——沟通网包括社会的文化水平、使用语言的状况、社会舆论的力量，以及通讯和交通的状况等使整个社会互相“沟通”的手段，它对该国的公共行政也发生重要影响。——符号系统指包括政治神话、政治法则、政治典章在内的一整套政治符号系统。——政治构架指政治与行政应是相对分离的，政治是决定政策的过程，行政是执行政策的过程。3、行政环境的分类

从总体范围、规模和层次上，可以分为以下三类：宏观行政环境、中观行政环境和微观行政环境。

从内容上划分，行政环境可划分为自然环境与社会环境。社会环境包括政治环境、经济环境和文化环境。

从管辖区域上划分，行政环境可划分为国际行政环境与国内行政环境。也可以划分为中央行政环境与地方行政环境。从不同结果程度上划分，行政环境可以划分为良性结果的行政环境、恶性结果的行政环境、良性结果与恶性结果相互兼有的行政环境。

4、行政环境的特点

复杂性差异性综合性层次性变异性5、行政生态模式

融合型：农业社会的行政模式。衍射型：工业社会的行政模式。棱柱型：农业社会向工业社会过渡时期的一种行政模式。

（1）.融合型(FusedModel)的农业型行政模式；

A.经济基础是农业生产力；

B.行政活动以地域为基础，土地的分配和管理是政府的重要事务；

C.官僚的职位重于行政政策本身；

D.行政风范带有浓重的亲族主义色彩；

E.流行世卿世禄的行政制度；

F.政治与行政合一，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级；

G.政府与民众沟通较少；

H.行政的主要问题是维持行政的一致和统一（2）.衍射型(DiffractedModel)的工业型行政模式

A.经济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管制经济；

B.民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切；

C.行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人原则；

D.沟通渠道发达；

E.社会高度专业化，行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一；（3）.棱柱型(PrismaticModel)的过渡行政模式

A.同时具有农业社会和工业社会行政形态的一些特征；

B.政府的制度、法规不能实际起到约束和规范作用，传统社会的行政特性仍具有很大影响力；

C.传统结构与现代结构重叠存在；6、行政系统与外部环境相互作用的基本形式

输入——转换——输出。输入是外部环境对行政系统的要求、支持、反对。当外部环境对行政系统的要求、支持和反对等各种信息进入行政系统后，就会引起行政变化，甚至产生和改变行政的部分功能。转换是政府根据外部环境输入的各种信息，对政府内部包括功能、组织建设、活动方式、行政体制等进行调整，改变和修定的活动，使之与外部环境更加和谐与协调，以取得外部环境更大的支持。转换是一个关键环节。输出是政府通过转换以后，重新向外部环境输出各种信息，以引导整个社会协调有效地发展。

7、行政环境与行政管理的相互关系（1）行政环境制约和影响行政管理系统及其活动（即基础和条件）；

——行政环境是行政管理产生、存在和发展的基础——行政环境决定行政管理的目标、内容和性质——行政环境决定行政管理的方式和方法（2）行政管理反作用于行政环境（即对象和客体）

8、研究行政环境问题的意义

正确认识和反映行政环境是增强行政管理学应用性的重要前提。正确认识和反映行政环境，才能科学地确定行政职能和行政管理各个环节、手段，行政环境决定着行政管理的科学性。正确认识和反映行政环境，有利于树立起系统整体的公共行政管理。正确认识和反映行政环境，有利于确立开放平衡的公共行政模式。

二、行政环境诸因素与行政管理的关系

1、自然环境对行政管理的影响

地球环境影响人类文明的形成与发展，从而制约着各国行政组织的发展模式。

自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约着其行政组织的财力基础与功能发挥。自然资源和环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约着其行政组织的部门设置与功能体系。地理形状影响一个国家的民族团结、国家统一与行政管理的稳定状况。

地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织。

案例:巴西联邦共和国国土辽阔，面积有850多万平方公里，全境大部为丘陵、高原和低山。交通不发达，大部分道路为自然路，铁路总长仅2万余公里，沿海航道为许多地区之间惟一交通渠道。原先首都设在里约热内卢，它偏居东部海岸，远离内地。联邦政府的政令不能及时地顺利地传递到全国，尤其是边远地区。广大内地长期得不到开发。到本世纪40年代，巴西已开发的面积还不及总国土的23%，全国经济发展严重不平衡，对国防安全工作也极为不利。巴西政府再三研究，经过半个世纪的酝酿，1960年决定把首都由沿海迁往内地巴西利亚，以促进广大边远地区，特别是中西部地区和亚马逊河地区的开发。首都设到巴西内地高原上，在此形成一个政治中心和文化中心，既使国家政令和文化思潮得以就近向外传递，增强了边远地区的向心力，唤起开发落后地区的民族意识，又使以巴西利亚为中心，形成伸向全国重要城镇和边疆地区的交通网，带动了周围地区的开发和建设。根据社会环境的变化，巴西利亚首都的兴建，确实大大促进了巴西政府的行政管理职能作用的发挥，促进了西部地区草原地带的开发，现在那里的谷物产量占全巴西的30%。2、经济环境与行政管理的关系

经济环境是行政系统外部环境中最基本的方面，是行政系统赖以生存和发展的最深层环境。经济环境包括物质技术和经济制度两个方面。

（1）

物质生产与人口生产的发展状况对行政组织的影响①

生产力的发展状况决定的行政组织的存亡和性质。②

生产力的发展状况制约着行政组织的功能发挥和部门设置。③

生产力的发展状况提供了行政组织运行的物质基础。④

人口的发展状况影响着行政组织的发展战略和人口管理功能。（2）

生产关系与具体的经济体制对行政组织的影响①

基本的生产关系决定着行政组织的性质和变化。②具体的经济体制影响着行政组织的功能配置和运行模式(自然经济、计划经济和市场经济)。

3、政治环境对行政管理的影响

政治环境包括政治制度和法律制度两个方面。◆国体决定行政组织的基本性质。◆政体规定着行政组织的具体形式和地位。◆政党制度影响着行政组织的稳定性和完备程度。

◆政治生活的民主、平等程度制约着行政组织决策与执行的民主化、科学化程度。◆政治形势的稳定程度影响着行政组织的运作状态。

◆法律制度规定与保障着行政组织在整个国家机构系统中的地位。◆法律的发育的完善化、科学化程度制约着行政组织运转的协调、规范水平。

4、文化环境对行政管理的影响

主要包括一个国家的思想道德状况和科学文化状况。任何行政系统的活动都受到一定的文化氛围的制约。任何行政系统的活动都以一定文化氛围为前提。

（一）关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响不同的国家对行政系统的管理范围有不同的期望不同的国家对行政系统的输入、输出有不同的期望以依附型行政文化为主的国家以参与型行政文化为主的国家对行政系统的认同程度决定群众参与行政输入方式的差异（二）关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响血缘论的行政文化认为，行政首脑的全力来自世袭唯意志论的行政文化认为，行政首脑权力来自超人意识法治论的行政文化认为，行政首脑权力来自人民委托，并通过体现民意的法律形式予以确认（三）关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响人治观念法治观念（四）关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的影响特殊的人际关系观念普遍的人际关系观念（五）关于行政道德的观念对行政系统的影响行政道德指引着行政系统成员的政治方向行政道德制约着行政系统成员个人利益的实现程度行政道德影响行政系统成员的社会地位5、民族宗教环境对行政管理的影响

（1）民族环境影响政府的民族政策以及相应的行政组织设置。（2）民族环境影响着行政组织的体制。（3）民族环境制约着行政组织权力的行使。（4）民族环境关系着行政组织凝聚力的大小。（5）中国的民族环境对政府行政组织的影响。

宗教环境对行政系统的影响宗教制约行政系统的机构设置和职权行使；宗教推动或妨碍行政系统的管理活动。6、国际环境对行政管理的影响

国际经济环境总的趋势是：国际分工和国际交换正朝着高度和深度发展

国际政治环境的主题：和平与发展

国际文化环境：多元文化与相互影响国际自然环境的现状是：污染和破坏情况令人担忧；治理环境的任务相当艰巨；危及人类的生存与发展。

三、我国现阶段的国际行政环境

1、国际环境及其对我国政府管理的影响（1）经济全球化①生产全球化。

②贸易全球化。

③金融全球化。

④区域经济一体化。

经济全球化给中国带来的收益主要表现在以下几个方面

①经济全球化为充分利用国内外资金、技术、资源和市场创造了条件，可以有效促进中国的经济增长。

②全球化可以为中国创造大量新兴的就业岗位。

③全球化有助于解决改革和发展动力不足的问题，促进市场经济的发育和完善。

④全球化为中国的现实状况下利用国外的要素和市场创造了积极的外部条件。⑤全球化为中国发挥后发优势、实施追赶战略、缩小与发达国家差距提供了重要途径。

⑥经济全球化为推动中国经济结构的优化和升级提供了新的契机。

经济全球化的负面效应

影响中国长期发展和社会稳定的两大威胁，主要来自于两大挑战：一是对国家安全的挑战，这些挑战属于外部冲击，具有随机性、不确定性和短期性的特点，不构成长期性的主要矛盾；二是对人类安全的挑战，来自于中国社会变革与经济转型及各种内部关系的矛盾与冲突，是最严重的长期的挑战。联合国开发计划署《人类发展报告》明确提出了人类安全（HumanSecurity）的概念。如果说人类发展（HumanDevelopment）是指人们选择范围的扩大和选择质量的提高，那么人类安全则是指人们能够安全而自由地实现这些选择。在中国，人类不安全已经非常严重，主要表现在如下方面：工作、收入、养老、健康、文化、社会、环境。2、政治全球化

全球政治。全球治理。国际规则体制。国家主权。3、文化全球化及其对政治的影响

①全球性基础设施：电信和语言。

②文化跨国公司与全球文化市场。

文化全球化给我们带来的也是两方面的后果。

全球化背景下中国政府面临的挑战

政府行政理念面临的挑战

①传统计划经济观念的挑战。

②封闭观念受到挑战。

③行为取向还没有普遍确立效益至上的观念。

④对ＷTO规则掌握程度与应对WTO挑战客观要求不相适应。

政府行为、管理方式受到严重的挑战。

对公务员制度的挑战。

政府职能受到挑战

①

对宏观经济管理的挑战。②

政府经济规制职能受到挑战。③

服务和监督水平的挑战。④社会保障制度的挑战。

四、我国现阶段的国内行政环境

国内环境

政治环境：权力体制、行政体制等经济环境：经济发展、生产力、所有制等文化环境：意识形态、价值观念、伦理道德等政治环境(1)政党组织(2)立法组织(3)司法机构(4)军事组织

政党组织

现代意义上的政党，就是在某种政治体制中，通过控制或影响政府以期取得或行使政治权利的政治组织。我国的政党组织：中国共产党和8个民主党派（中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟）我国基本的政党制度：中国共产党领导的多党合作制和政治协商制度。中国共产党的领导作用：政治领导（政治方向和政治原则）；组织领导；思想领导。作用方式：自上而下的层级组织（纵向）；人民代表大会等中介（横向）。

立法组织中国的立法机构：全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会组成。全国人民代表大会是最高国家权力机关。人民代表大会制度是中国最基本的政治制度。

司法机构司法机构包括审判、监察等组织。司法机构通过行使审判权和检察权依法对政府机关、政府官员是否遵守宪法和法律实行监督（司法监督）。司法监督：法纪监督（非法拘禁、玩忽职守、危害公共安全等）；经济监督（走私、贪污等）；行政监督。

军事组织

中国的军事系统由中国人民解放军、武装警察和民兵三大武装力量组成，实行中国共产党中央军事委员会即国家军事委员会领导。改革开放以来中国行政环境的变化市场经济体制的确立政治体系内部关系的理顺政府角色的理顺依法行政与法治国家的建立政府职能的合理化政府管理手段的科学化（公务员的职业化）公民自治与公民权的升级第三部门的发展决定和影响中国行政体制的几对重要关系

党政之间的关系

政府与市场之间的关系

政府与社会之间的关系

政府与公民之间的关系党政之间的关系中国共产党的领导地位：政治、思想、组织领导通过国家机关把党的主张变成国家意志党的各级委员会“通过法定程序使党的主张变成本地区的法规或政令”——摘自1996年《中国共产党地方工作委员会工作条例（试行）》向国家机关推荐重要干部

政府与社会之间的关系全能政府的转型政府与社会合作共治——一元到多元

政府与公民之间的关系公共领域——私人领域的分离实现公民参与五、创建良好的外部环境一、创