耕地保护制度及实施第二部分教材

耕地保护制度的绩效分析耕地是确保国家粮食安全的基础，保护耕地资源与保障粮食安全是我国发展中面临的极端重要的大问题。在今后30年左右的中期尺度内，我国面临人口继续增加、耕地逐渐减少和居民消费水平持续提高三大趋势，并形成两对矛盾：一是人口增加与耕地减少的矛盾；二是人民消费食品品质的持续提高所引发的粮食需求增加的问题（陈玲玲、林振山、郭杰等，2009）。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。我国经济社会发展进程与国土资源管理实践都需要现代耕地保护制度与政策体系。伴随着经济社会发展，我国耕地保护制度逐步建立完善，并发展成为世界上最严格的土地管理制度。在我国经济社会发展的新阶段，有必要回顾总结耕地保护制度与政策的演变历程，结合国际粮食安全形势、我国经济社会发展阶段尤其是工业化、城市化发展以及粮食安全战略实施要求，分析我国耕地保护制度与经济社会战略转变及国际粮食安全形势之间的内在关系，揭示我国耕地保护制度变迁的基本规律。2024/2/11耕地保护制度的绩效分析我国耕地保护制度变迁我国现行耕地保护政策体系

我国耕地保护制度绩效评价我国耕地保护制度的缺陷与障碍2024/2/11我国耕地保护制度变迁

从耕地保护制度概念的基本内容来看，耕地保护制度有广义和狭义之分。广义上的耕地保护制度包括所有与耕地保护有关的政策、法律和法规，诸如关于城市建设规划、乡镇建房条例、农业保护以及中央和地方有关耕地保护方面的通知、办法、规定等内容体系；狭义上的耕地保护制度主要是指耕地的产权、使用、规划与管理及其相应的政策、法律和法规。这里主要从耕地保护制度的狭义角度来分析我国现行耕地保护制度的形成与发展轨迹。新中国成立至1978年改革开放，我国土地政策处于政府主导或意识形态主导阶段，主要经历了从私有制到自愿组合的初级社，到强制参与的高级社以及人民公社阶段。在耕地政策方面，片面强调通过开荒、围湖造田等增加耕地面积，对耕地保护并未专门提出。此时的有关政策均是服从服务于国家工业化，为工业化提供积累。根据国家统计部门公布的耕地面积数据，1949年全国耕地面积为9788万公顷（不含港澳台，下同），1957年达到历史最高值的11183万公顷，此后基本呈下降趋势，1984年降至1949年的2024/2/11我国耕地保护制度变迁总量水平以下，1995年降至9473万公顷，比1957年净减少了1710万公顷。尽管有学者对耕地面积数据的准确性提出过质疑，但是，“1957年以来我国耕地面积基本呈下降趋势”的说法已被沿用多年。

从改革开放前我国耕地变化的轨迹可以看出，这一时期，由于“大力发展重工业”在国家意识形态中占了上风，耕地保护政策作为经济政策的一个组成部分必须服从和服务于这一时期国家的宏观经济发展战略，因此在传统经济发展战略大背景下出台的关于耕地开发、垦荒政策可以称为耕地保护政策的传统选择。

现阶段的耕地保护制度是伴随着二十世纪七十年代末期以来耕地面积下降、人地矛盾加剧的基本国情而形成的，耕地保护制度的形成和演变经历了比较曲折的发展历程。耕地保护在不同时期面临着不同问题，政府针对不同问题出台了相应的制度和政策，根据我国耕地保护制度的特点及经济社会发展阶段，借鉴已有的2024/2/11我国耕地保护制度变迁

相关研究成果，本研究将我国耕地保护制度的形成和演变划分为以下几个阶段。耕地保护意识觉醒阶段（1978-1985年）耕地保护政策初步形成阶段（1986-1996年）耕地保护政策体系初步建立阶段（1997-2003年）耕地保护政策体系逐步完善阶段（2004年以来）2024/2/11耕地保护意识觉醒阶段一、耕地保护意识觉醒阶段（1978-1985年）

尽管从1957年到1977年耕地面积呈现持续下降趋势，但耕地保护问题并没有得到重视。1978-1981年，由于耕地利用还是控制在集体手中，耕地保护问题并不是特别突出，耕地保护问题尚未显现。在这一时期，国家各类管理机关逐步恢复，1979年农业部首先恢复了土地利用局。其后，1982-1985年，耕地保护问题初步显现，主要特点就是土地多头管理、耕地被大量无序占用。根据国家统计局年报数据，1978-1985年间，全国耕地面积由9939万公顷减少到9685万公顷，净减少254万公顷（3810万亩），其中1982-1985年间净减少176万公顷（2640万亩），占减少总数的69%。另据国土资源部耕地保护司提供的有关数据显示，1978-1985年全国耕地面积净减少近5000万亩，其中1981-1985年，净减少3690万亩，1985年净减少高达1500万亩，是新中国成立以来耕地减少数量最大的一年，并由此带来粮食大减产。2024/2/11我国耕地保护制度变迁

这一阶段的标志性事件是农牧渔业部内成立了土地管理局。这一阶段也是我国农村经济体制改革和市场经济建立和发展的初级阶段，经过农村制度的改革，我国建立了家庭联产承包责任制度，确立了耕地产权和农村经济关系。在这一阶段，集体农业解体，实现了耕地所有权和使用权的分离，耕地承包到户，大大调动了农民的生产积极性。改革开放政策的实行以及农业生产效率的提高，为一些地区尤其是沿海地区和大城市周边地区的非农产业发展提供了有利条件，基本建设的发展、非农业产业发展以及农民建房导致耕地被大量占用，出现了耕地面积大量减少的现象。耕地保护问题逐步显现，耕地保护工作也逐步引起重视，但是，家庭联产承包责任制改革带来粮食大量增产使得耕地减少的问题并不十分突出（唐健，2006）。在这一时期，尽管在农牧渔业部内成立了土地管理局，成为全国土地归口管理的重要机构，但由于国家还没有颁布土地管理法，农牧渔业部土地管理局仍受部门局限，无法全面形成统一管理全国土地的权限和职责（黄小虎，2024/2/11我国耕地保护制度变迁2006），土地管理仍然是多头管理的局面，土地管理工作混乱、土地利用失控的情况没有得到根本好转，耕地被大量占用的情况也没有得到根本转变。

此阶段，全国各项建设用地需求突增，加上粮食生产形势总体上向消除粮食安全压力的方向发展，保证国家建设用地需求常以牺牲耕地为代价。然而，由于国家粮食安全的压力尚未完全消除，中央政府也觉察到了耕地大量减少的苗头及其不利影响。尽管尚未有专门的机构与专门法律法规，但在相关文件及报告中，也多次提到了耕地保护，如1978年《政府工作报告》提出要通过开荒，促使耕地面积逐年增加。1981年《政府工作报告》认为“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”应是我们的国策，并要求基本建设和农村建房不能乱占滥用耕地。1982年中央1号文件将保护耕地视为与控制人口一样重要的国策，并要求严格控制各类建设占地；1982年《政府工作报告》还将滥占耕地建房看作当时农村必须刹住的一股歪风；同年颁布的《国家建设征用土地条例》2024/2/11我国耕地保护制度变迁明确了耕地占用的审批权限，也涵括了耕地保护内容。1983年中央1号文件将“耕地减少”列为当时农村一大隐患，并明确提出要“严格控制占用耕地建房”和“爱惜每一寸耕地”。

透过历年政府工作报告可以发现中央政府对耕地减少问题逐步引起重视，进行了有针对性的总结，并通过建立专门的管理机构、颁布中央一号文件的形式对认识到的问题进行重点部署。因此，可以认为1978-1985年间我国耕地保护意识逐步觉醒，这一时期成为我国耕地保护制度形成的萌芽阶段。2024/2/11耕地保护政策初步形成阶段二、耕地保护政策初步形成阶段（1986-1996年）随着我国改革开放进程的加快，经济增长迅猛，城乡基础设施以及各类工业建设等全面铺开，加之农业结构调整及灾毁等原因，我国耕地流失速度仍然较快，1986-1996年期间全国耕地净减少310.38万公顷（4655.70万亩），年均净减少34.49万公顷（517.35万亩）。为了遏制住耕地大量减少的不良局面，国家成了专门的土地管理机构，出台了相关法律法规，耕地保护进入法制化阶段，并且开始实施基本农田保护制度。

这一阶段的标志性事件是成立了国家土地管理局和颁布了《土地管理法》。1985年的耕地大量减少以及由此引发的粮食大减产，引起了党中央、国务院的高度重视，因此1986年3月《中共中央、国务院关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》（中发[1986]7号）适时颁布，并明确指出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”是我国必须长期坚持的一项基本国策；作为组织保证，中央决定成立国家土地管理局。1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《土地管理法》并于1987年开始实施。此后，我国耕地面积锐减势头初2024/2/11耕地保护政策初步形成阶段步得到控制，耕地减少和净减少数，从1985年的160万公顷（2400万亩）和100万公顷（1500万亩），下降到1990年的46万多公顷（700万亩）和6万多公顷（100多万亩）。但是，1991年全国净减少耕地又回升到23万多公顷（350万亩），因此，1992年11月发布了《国务院关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》，在严格审批土地，加强开发区审批、建设管理等方面提出了耕地保护的明确要求；1994年7月4日国务院颁发了《基本农田保护条例》，开始实施以耕地保护为目标的基本农田保护制度。1995年国务院召开全国耕地保护工作会议，就加强土地管理、落实基本农田保护机制进行了部署。近几年的《政府工作报告》也都强调要建立健全基本农田保护制度。1996年6月全国土地管理厅局长会议首次提出“实现耕地总量动态平衡”。我国第一轮土地利用总体规划（1986-2000年）在这一阶段编制也顺利完成，全国土地利用规划纲要提出的土地利用方针是：切实保护耕地、保障必要的建设用地、努力改善生态环境、提高土地利用率和生产力、实行土地“开源2024/2/11耕地保护政策初步形成阶段”与“节流”并举的方针、统筹兼顾、量力而行，调整土地利用结构。但是由于没有具体规定规划审批等事项，因而没有得到很好的实施，也就没有起到应有的耕地保护作用。

这一时期，我国耕地保护政策虽陆续制定，但总体来看，这一时期耕地保护政策欠缺系统性，多属应急行为，政策实施效果有效期短，难以应对经济社会快速发展对耕地占用的需求。1986-1990年耕地占用受到控制，耕地减少趋势变缓。但是自1990年以后，随着进一步的改革开放和各地市场经济的较快发展，我国经济社会进入一个快速发展阶段，全国普遍形成开发区热和房地产热，加之农业结构调整和城镇工矿用地的扩张，耕地占用规模因此而扩大，耕地减少又出现上升趋势，直接带来了耕地保护政策的进一步完善，尤其是基本农田保护制度的建立、耕地总量动态平衡理念的提出，促使更加系统、严格的耕地保护制度体系得以形成。2024/2/11耕地保护政策体系初步建立阶段三、耕地保护政策体系初步建立阶段（1997-2003年）1986-1995年尤其是1992-1994年间耕地的迅速减少，使得耕地保护问题引起了政府的高度重视。1996年中央财经领导小组办公室组织了耕地保护的专题研究，为今后一段时期内耕地保护政策体系的建设奠定了基础。1997年3月14日全国八届人大五次会议修订《刑法》，增设了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”，1997年4月15日中共中央、国务院发出了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中央[97]11号文件），通知指出：“保护耕地就是保护我们的生命线”，要求采取治本之策，“进一步严格建设用地的审批管理”，“对农地和非农地实行严格的用途管制”，强调进一步严格建设用地的审批管理以及对农地和非农地实行严格的用途管制。1997年5月20日国家土地管理局等发布了《冻结非农业建设项目占用耕地规定》；1998年8月29日修订通过《土地管理法》，修2024/2/11耕地保护政策体系初步建立阶段修改了征用耕地的补偿标准以及审批权限、确立了耕地总量动态平衡和土地用途管制制度，成为我国耕地保护政策体系初步建设阶段的重要标志。1998年成立的国土资源部设立了耕地保护等职能部门，开始统一管理耕地保护问题，也为构建耕地保护政策体系奠定了体制基础。1999年1月1日开始进一步执行的新《土地管理法》与旧法在指导思想上有所不同，从以保证建设用地管理供应为主转变为以保护耕地为主，各项措施旨在从体制、机制和法制上解决土地管理特别是耕地保护问题。1999年2月24日国土资源部发布了《土地利用年度计划管理办法》和《建设用地审查报批管理办法》；1999年4月2号国务院办公厅发布了《关于印发全国土地利用总体规划纲要的通知》；此轮规划编制，无论规划的目标（在保护生态环境前提下，保持耕地总量动态平衡，土地利用方式由粗放向集约转变……坚持占用耕地与开发复垦耕地相平衡）的确定，土地利用的2024/2/11耕地保护政策体系初步建立阶段

基本方针（把保护耕地放在土地利用与管理的首位；坚持供给制约和需求引导……）的制定，以及规划指标的确定（四个指标中三个围绕耕地）都表现出本次规划以耕地保护为主题。

此后，2000-2003年，国土资源部又陆续颁布了许多文件，以进一步落实耕地保护要求，如《关于加大补充耕地工作力度确保实现耕地占补平衡的通知》等。而为了协调耕地保护与其他政策关系，国土资源部先后颁发了《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》等，对于破坏耕地保护行为也颁布了针对性文件，如2003年的《关于严禁非农业建设违法占用基本农田的通知》等。

与此同时，2000年9月10日和2002年4月11日国务院先后发布了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》与《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日国务院第66次常务会议通过了《退耕还林条例》。2024/2/11耕地保护政策体系初步建立阶段陆续出台的生态退耕政策，成为耕地保护政策体系中的重要组成部分。1997-2003年间，生态退耕共减少耕地面积573.50万公顷，占耕地减少量的62%。

这一时期，我国基本农田保护区调整划定工作基本完成，各项基本农田保护制度初步建立完善，耕地总量动态平衡和土地用途管制制度正式确立，耕地保护管理的体制进行了调整，通过土地开发整理与复垦等手段增加和补充耕地的工作也得到重视，并成立了土地整理中心。至此，耕地保护政策体系初步建立，耕地资源的占用在很大程度上得到了较为有效控制。尽管如此，由于工业化、城市化的迅速发展惯性作用，耕地的数量和质量仍然在持续下降，但下降幅度明显降低。2024/2/11耕地保护政策体系逐步完善阶段四、耕地保护政策体系逐步完善阶段（2004年以来）2004年以来，我国开始改革征地制度、实施地方政府耕地保护责任追究以及土地调控制度。这一阶段的标志性事件是第三次修订《土地管理法》区分征收和征用、出台《省级政府耕地保护责任目标考核办法》、建立国家土地督察制度。2004年中央1号文件明确提出“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度”，同年《政府工作报告》强调要依法加强耕地管理和加快征地改革。中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于2004年8月28日通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，区分了征收和征用；2004年10月21日国务院发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（简称28号文），强调严格执行占用耕地补偿制度、提出完善征地补偿和安置制度以及建立完善耕地保护和土地管理的责任制度；2005年5月28日国务院办公厅发布2024/2/11耕地保护政策体系逐步完善阶段了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》；2006年7月24日，国务院《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》正式出台，标志着国家土地督察制度开始全面实施。这表明了，中央下决心以更大的行政力量，来制衡地方政府已经坐大的土地资源支配权力，尤其是完善土地监察体系，对地方政府的土地违法尤其是耕地违法占用等进行严厉管制。2006年8月31日，国务院发布了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（简称31号文），通知进一步明确土地管理和耕地保护的责任、切实保障被征地农民的长远生计、禁止擅自将农用地转为建设用地，并且要求强化对土地管理行为的监督检查。2007年的中央一号文件明确提出，要切实提高耕地质量，强化和落实耕地保护责任制，合理引导农村节约集约用地，加大土地复垦、整理力度，加快实施沃土工程，积极支持高标准农田建设。同年的《政府工作报告》也提出要牢牢守住18亿亩耕地这条红线，保障中国的粮食安全。2008年，为了缓解耕保压力，国务院颁布了《关于完善退耕还林政策的通知》。2024/2/11耕地保护政策体系逐步完善阶段这一阶段，国土资源部也先后发布了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》、《耕地占补平衡考核办法》、《实际耕地与新增建设用地面积确定办法》等与耕地保护密切相关的有关文件。2008年8月13日，国务院常务会议审议并原则通过《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》。《纲要》历经多次修订，尤其是针对就耕地保护问题进行了细致落实，最终确定了坚守18亿亩耕地红线的目标，到2010年和2020年，全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩，同时对耕地质量保护也做出了重要安排。《纲要》作为全国土地利用的纲领性文件，在规划目标与主要任务中，均将耕地保护列为首条，充分体现了对耕地保护工作的重视，同时也体现了利用规划手段强化耕地保护政策制度的重要任务。同年10月，党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《决定》指出，土地制度是农村的基础制度，突出强调了要“健全严格规范的2024/2/11耕地保护政策体系逐步完善阶段农村土地管理制度”、“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”，意味着在新的形势下，必须坚守18亿亩耕地这根红线，实行最严格的耕地保护制度，这成为我国新时期耕地保护政策改革创新的重要指导精神。2003年国务院首次提出将土地作为宏观调控手段，2004年以来，土地调控不断得以加强，作为土地政策主体的耕保政策也被赋予了参与宏观调控的使命。为切实把好各项建设的土地供应“闸门”，需要科学编制和严格实施土地利用总体规划和年度用地计划，还需要严格和规范建设用地预审和审批管理，而所有这些都无一例外地贯彻了耕地保护原则。

由我国耕地保护政策的演变趋势来看，我国耕地数量与质量双重保护的目标更加明确，耕保政策与相关政策的互动加强，耕地保护的行政手段继续得以加强，法律、技术手段不断完善，经济手段开始引起重视，应急式政策有所减少，责任追究制度及监督预防性政策制度逐步完善，体现出耕地保护制度与经济社会发展逐步协调，耕地保护政策体系不断得以完善。2024/2/11我国现行耕地保护政策体系

狭义上的耕地保护政策主要是指：耕地的产权、使用、规划与管理及其相应的政策、法律和法规。从狭义角度来分析，我国现行耕地保护政策是一个比较完整的体系，是伴随着我国社会经济发展尤其是农业发展过程而逐步形成的。现行耕地保护政策体系可划分为以下层次（图2-1）。2024/2/11我国现行耕地保护政策体系

30多年来，我国耕地保护政策制度不断完善，到目前为止，已建立了相对完整的耕地保护政策体系。当前耕地保护政策制度体系的完善主要体现在以下几个方面：土地用途管制制度基本农田保护制度耕地占补平衡制度土地开发整理复垦有关政策其他制度政策2024/2/11土地用途管制制度

新《土地管理法》在总则第4条规定：“国家实行土地用途管制制度”。土地用途管制制度是《土地管理法》确立的我国耕地及农用地保护的核心制度，目的是去取代建设用地的分级限额审批制度，对农用地和非农地实行严格的用途管制。这是世界上市场经济国家的通行做法，对我国来说是耕地保护的根本性措施。

围绕土地用途管制制度，新《土地管理法》作出了一系列规定，主要有：

用途管制的基础是分类确定土地用途。《土地管理法》第4条规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”，“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”目前，国家已依据土地的用途、经营特点、利用方式和覆盖特征等因素，对土地利用类型进行归纳、划分，出台了《土地利用现状分类》国家标准，尽管没有延续以往农用地、建设用地和未利用三大类标准，但2024/2/11土地用途管制制度

是二者分类系统基本是协调的，并不影响土地用途管制制度的实施。实现用途管制的依据是土地利用总体规划。新《土地管理法》突出了土地利用总体规划的地位和作用，第三章对土地利用总体规划编制的组织、原则、审批、执行和修改都作出了严格的规定。实现用途管制的关键是农用地转用和土地征用审批。通过审批严格控制农用地转为建设用地、集体土地转为国有土地。2024/2/11基本农田保护制度基本农田保护制度就是将优质耕地作为基本农田实行特殊保护而建立的制度。新法把经实践证明十分有效的基本农田保护制度上升为法律条款，使这一制度得到强化。按照新法的有关规定，《基本农田保护条例》做了较大的修改，并制定了《基本农田保护区调整划定工作验收办法》，2009年又提出划定永久基本农田。按照法律和《条例》的规定，基本农田保护制度主要有以下内容：划定基本农田保护区。这是对优质耕地实行特殊保护的一项关键性的措施。《土地管理法》规定了5类耕地应当划入基本农田保护区，严格管理；各省、区、市划入基本农田保护区的耕地要占本行政区域内耕地的80%以上。《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》确定2020年前全国基本农田总面积要保持1.04亿公顷（15.6亿亩），占全国耕地面积的86.43%。综合运用经济、行政等手段，积极推进基本农田保护示范区建设。2024/2/11基本农田保护制度严禁占用基本农田。《基本农田保护条例》规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或占用。国家重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件，调整土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田，以保证基本农田面积不减少，质量不降低。

《条例》还规定了、三项禁止性条款。一是禁止任何单位和个人在基本农田内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、取士或者进行其他破坏基本农田的活动。二是禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。三是禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。三是建立和严格执行基本农田保护制度。

基本农田保护区调整划定工作完成后，要按照有关规定建立健全基本农田保护的各项规章制度。包括基本农田保护责任制度、2024/2/11基本农田保护制度基本农田保护区用途管制制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度、基本农田环境保护制度和基本农田保护监督检查制度等。通过严格执行有关制度，保证基本农田数量和质量的长期稳定。为了继续贯彻落实党的十七届三中全会精神，《国土资源部农业部关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发〔2009〕167号）要求，落实落实基本农田永久保护措施，对规划确定的基本农田落实到地块和农户，真正落实保护责任，永久基本农田要设立统一保护标志，建立公开查询系统，接受社会监督。积极探索建立基本农田经济补偿机制，研究建立约束和激励并行的基本农田保护新机制；鼓励有条件的地区探索建立基本农田保护基金；引导政府资金和社会资金共同参与基本农田建设。2024/2/11耕地占补平衡制度新《土地管理法》第31条规定，“国家实行占用耕地补偿制度”，具体规定“非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。在实际工作中，称其为耕地占补平衡制度。为了具体落实这项制度，国土资源部建部以来先后发了多个文件，明确有关规定，提出具体要求。依法执行耕地占补平衡制度必须要做到以下几点：

明确责任，落实耕地占补平衡的法定义务。单独选址建设项目占用耕地由建设单位承担补充耕地的义务。规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内分批次农用地转用，由市、县、乡政府负责补充耕地。按省级行政区域考核耕地占补平衡，由省级政府和土地行政主管部门承担责任。

2024/2/11耕地占补平衡制度采取有效措施，把补充耕地落到实处。一是建立建设项目补充耕地与土地开发整理项目挂钩制度。为使建设项目补充耕地得到具体落实，必须实行这一制度。在进行耕地后备资源调查，符合土地利用总体规划及土地开发整理专项规划的基础上，经过论证审查，确定补充耕地的土地开发整理复垦项目，按不同规模建立国家、省(区、市)、市(地)、县(市)各层次的项目库。制定建设项目补充耕地方案时，可在项目库里筛选，把补充耕地落实到具体土地开发整理复垦项目上，并按项目管理要求进行验收。二是建立补充耕地储备制度，逐步做到建设占用耕地先补后占。有条件的地区，运用土地开发整理资金，可以先行组织实施开发整理复垦项目，储备补充的耕地。建设项目占用耕地时，建设单位确实没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，按规定标准缴纳耕地开垦费，可以购买储备的耕地补偿指标，实现先补后占。收取的耕地开垦费再用于新的土地开发整理复垦项目，形成组织实施土地开发整理，储备补充耕地，向建设项目提供补充耕地，资金回2024/2/11耕地占补平衡制度收后再投入新开发整理项目的良性循环运行机制。三是抓好补充耕地资金的落实。单独选址建设项目要通过抓好建设项目用地的前期预审工作，确保补充耕地费用列入项目投资总概算。城市分批次建设用地涉及占用耕地，市、县政府要先筹集资金开垦耕地，进行储备，以后供地时再向用地单位收取耕地开垦费。

加强督促检查和监测，确保占补平衡措施的落实。各级政府和土地管理部门对耕地占补平衡工作负有督促、检查和监测的责任。一要督促制定详细的补充耕地方案，在用地报批时严格审查，做到补充耕地措施不落实，不批地；二要跟踪检查补充耕地方案的组织实施情况，并做好新补充耕地的验收工作；三要通过土地利用变更调查、土地统计和土地利用动态监测，对耕地占补平衡情况进行动态监测，及时发现问题，采取进一步措施。2024/2/11土地开发整理复垦有关政策新《土地管理法》在“耕地保护”一章就土地开发整理复垦作出规定，说明这项工作是耕地保护的重要工作。新法第38、41、42条分别规定，“在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用土地”，“国家鼓励土地整理”，“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦”，确定了土地开发整理复垦的基本原则。根据国家生态环境建设、农业生产结构调整的战略需要，土地开发整理复垦工作要以保护和改善生态环境为前提，保障土地资源可持续利用，改善农业生产条件，防止水土流失。为此，工作的重点要放在土地的整理和复垦上。通过对田、水、路、林、村的综合治理和灾毁土地、工矿废弃地的恢复利用，调整用地结构，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境。2024/2/11土地开发整理复垦有关政策对未利用土地的开发应当充分考虑生态环境保护和水土保持的要求，只能是适度开发。禁止违反规划毁林开荒，在牧草地上开荒；禁止在大于25度以上坡地开垦耕地；禁止围湖造田和侵占江河滩地。根据土地利用规划，在对农民生产和生活妥善安置的前提下，对影响生态、过度开垦围垦的土地还要有计划、有步骤地退耕还林、还牧、还湖。为调动各方面积极推进土地开发整理复垦工作，国土资源部制定了一系列相关鼓励性政策：一是促进农村土地整理和土地复垦的土地置换政策促进土地整理的土地置换是指在县、乡土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内选址建农民住宅、乡镇企业和农村公共设施等，确需占用耕地的，经县级以上土地行政主管部门调查核实和批准，可以与腾出来的旧址经整理后恢复的耕地进行置换。实行这一政策，主要目的是鼓励通过土地整理对农村田、水、路、林、村进行综合整治，使农村居民点按照土地利用总体规划和村镇规划的要求向中心村和2024/2/11土地开发整理复垦有关政策集镇集中，乡镇企业向工业小区集中。二是鼓励投资者整理土地的“新增耕地60%折抵”政策。“新增耕地60%折抵”是指通过农用地土地整理新增加的耕地面积，其60%可以作为新增建设用地占用耕地的补偿指标，也可以有偿转让给其他需要履行占补平衡义务的用地单位，但必须在上级土地行政主管部门统一组织下进行。三是鼓励多方筹集资金以及土地开发整理复垦产业化政策开展土地开发整理复垦，关键是资金问题。要积极疏通资金渠道，争取筹集更多的资金。积极引进利用外资，开展土地开发整理复垦的国际合作，并可利用信贷资金，还可制定有关优惠政策，吸引其它社会资金投入土地开发整理复垦。2024/2/11其他制度政策耕地产权制度主要体现在两个方面，一是完善了耕地承包经营制度；二是完善了耕地征收制度，通过实行征地综合区片地价制度，提高了征收耕地的补偿标准、区分了征收和征用、完善了耕地征收审批制度以及建立了征地公告制度等。耕地保护监督检查制度主要是表现在：一是建立了耕地保护责任目标考核制度，要求地方各级人民政府主要负责人对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据，强化了地方政府的耕地保护责任；二是建立了利用卫星遥感监测成果进行执法检查的制度，从2000年开始，每年通过卫星遥感监测图片对重点城市违反土地利用总体规划和突破土地利用年度计划，及违反国家产业政策非法批地、用地，以租代征集体土地，非法占用耕地特别是基本农田等土地违法行为进行重点检查，发现和查处各类土地违法行为；三是建立了国家土地督察制度，通过发挥国家土地督察机构在耕地保护监督检查中的作用，强化对地方政府耕地保护的监督检查。2024/2/11我国耕地保护制度绩效评价耕地保护制度评价的目的在于提供关于制度绩效是否真实可靠的信息，检验制度效果、效益、效率的基本途径，亦是唤起公众耕地保护意识、推动公众参与、提升公共决策水平、增强制度透明度的有力杠杆。与此同时，评价结果也将为探析我国耕地保护问题的成因和源头、解剖各相关利益主体之间的关系、凝聚社会共识、寻求解决问题的对策等提供决策依据。科学的评价制度绩效，进一步探究评价结果的成因甚至比政策本身更为重要。这里将结合我国经济社会发展不同时期粮食安全、农业生产发展尤其是耕地数量变化等具体情况，选择耕地变化驱动力模型、指标体系综合评价模型及基于C-D生产函数的耕地保护制度绩效评价模型等三种方法对我国耕地保护制度的综合绩效进行分析评价。2024/2/11我国耕地保护制度绩效评价基于耕地变化驱动力模型的耕地保护制度绩效分析基于指标体系综合评价方法的耕地保护制度绩效分析基于粮食安全与农业发展视角的耕地保护制度绩效分析2024/2/11基于耕地变化驱动力模型的耕地保护制度

绩效分析

建立包括制度变量在内的耕地变化驱动模型，运用多元因素影响原理，分析制度变量对于遏制耕地面积减少的贡献。通过驱动模型估算出我国基本农田制度、土地管理法实施、耕地总量动态平衡、耕地占补平衡以及土地用途管制等耕地保护制度分别遏制了多少耕地减少，达到定量评价耕地保护制度绩效的目的。（1）耕地变化的驱动力建模运用德尔菲法，通过多轮专家咨询和反馈确定以经济、社会和制度为主的10个变量作为我国耕地变化的驱动因素：①人均粮食产量，反映粮食生产能力与耕地数量之间的关系；②粮食作物种植面积占农作物总播种面积比例，反映农业产业结构调整与耕地数量变化的相互关系；③经济非农化水平，着重反映非农产业发展对于耕地面积变化的影响；④非农业人口比例，反映城镇化的发展对耕地占用的影响；⑤农村居民家庭人均2024/2/11基于耕地变化驱动力模型的耕地保护制度

绩效分析

纯收入占城镇居民家庭人均可支配收入比，反映由于城乡收入差别引起的农户土地利用行为与耕地面积之间的相互关系；⑥路网密度，反映交通建设所引起的耕地占用对于耕地面积变化的影响；⑦全社会固定资产投资，反映固定资产投资变化对于耕地占用的影响；⑧农产品价格变化率，反映农产品价格变化对于耕地面积变化的影响；⑨耕地保护制度变量，反映不同类型耕地保护制度的耕地保护强度对于耕地面积变化的影响。除制度之外的指标都有相关出处或者能通过计算得到，其中，1949-1995年的耕地面积为统计部门口径，明显比1996年以来的土地详查数据偏小，因此本研究将1949-1995年耕地数据进行处理，消除统计口径不同造成的突变因素再进行模型运算。为了量化耕地保护制度变量，通过运用德尔菲法，对法律法规，政策措施等进行分级量化。方法是：国家法律、管理体制改革和重大举措赋值3，中共中央及国务院发文赋值2，原国家土地管理局和国土资源部发文赋值1（见表2-1）。2024/2/11基于耕地变化驱动力模型的耕地保护制度绩效分析2024/2/11基于耕地变化驱动力模型的耕地保护制度绩效分析通过应用多元线性回归模型分析，得出我国耕地面积变化的驱动力模型：Y=14512.87+1.7819X1-10.3258X2+11.0139X3-90.992X4+3.8664X5-1001.4785X6-0.0009X7+0.1574X8+22.4327X9其中，Y代表耕地面积值；分别代表：X1为人均粮食产量、X2为粮食作物种植面积占农作物总播种面积比例、X3为经济非农化水平、X4为非农业人口比例、X5为农村居民家庭人均纯收入占城镇居民家庭人均可支配收入比、X6为路网密度、X7为全社会固定资产投资、X8为农产品价格变化率、X9为耕地保护制度变量。耕地面积变化驱动力模型相关性检验：R2=0.9806；F=84.2975；p=0.0001，模型可信度较高。2024/2/11基于耕地变化驱动力模型的耕地保护制度绩效分析（2）结果分析通过应用上述模型分别对我国1982年土地管理模式相对统一以来的耕地保护制度实施效果进行分析，制度运行效果如图2-2所示：（1）假设改革开放以来，我国没有实施土地资源统一管理，没有颁布、实施一系列耕地保护制度，则2008年耕地面积将为11008.98万公顷，而2008年实际耕地面积为12171.60万公顷，因此，可以看出改革开放以来耕地保护制度的不断加强，到2008年使得我国的耕地面积少减少1162.60万公顷，相当于2008年实际耕地面积的9.55%。（2）假设1999年以来仍然实施1998年的耕地保护制度，则根据模型预算结果，2008年耕地面积将为11457.65万公顷，而2008年实际耕地面积为12171.60万公顷，使得我国耕地面积少减少了713.95万公顷，相当于2008年实际耕地面积的5.87%。2024/2/11基于耕地变化驱动力模型的耕地保护制度绩效分析2024/2/11基于耕地变化驱动力模型的耕地保护制度绩效分析通过以上分析可以看出，改革开放以来我国不断加强的耕地保护制度在耕地保护中发挥了很大的作用。尤其是1997年以来的土地用途管制制度和1999年新《土地管理法》的实施，对于耕地保护起到了关键性的作用。虽然当前我国的耕地面积总量仍然呈现减少趋势，但减少的速度与幅度变缓，耕地面积减少的趋势得到一定的控制。当然耕地面积的减少还与非农产业技术进步、农产品价格变化等其他因素有一定的关系，这有利于促进节地型经济和农村产业化的发展。2024/2/11基于指标体系综合评价方法的耕地保护制度绩效分析

耕地保护的制度绩效评价是指识别、观察、测量和评估耕地保护制度执行和运行效果的过程。可制定科学统一的评估指标和标准，通过定性分析与定量评价，对一定时期内的耕地保护制度做出客观、公正和准确的综合评判，从而为决定制度变革、制度改进和终结制度提供依据。改革开放三十多年来，我国耕地保护制度伴随着经济社会发展不断建设完善，但有关我国耕地保护制度绩效分析的研究较为少见。系统的进行耕保制度绩效综合评价有利于理清耕地保护制度运行的基本脉络，总结分析制度运行的效果，为“保增长、保红线”提供制度理论支撑。（1）指标体系构建在借鉴有关耕地保护制度绩效评价研究成果的基础上，结合我国耕地保护制度绩效评价的内涵要求，遵循综合性与主导因素原则、有效与规范性原则、科学性、前瞻性与操作性兼顾等基本原则，按照层次分析法的思路，本文选择了16个指标，建立评价指标体系（见表2-2）。2024/2/11基于指标体系综合评价方法的耕地保护制度绩效分析

2024/2/11基于指标体系综合评价方法的耕地保护制度绩效分析注：耕地保护制度的定量赋值见表2-1，各年度力度分值为累加值；灌溉保证率=（有效灌溉面积/耕地总面积）×100%；粮食安全系数=人均粮食产量/400千克；生态治理面积为除涝面积、盐碱耕地改良面积和水土流失治理面积三者之和，用以反映对土壤盐渍化、水土流失等土地生态问题的治理情况；耕地资源生态环境效益指数根据谢高地提出的“中国生态系统服务价值当量因子表”进行测算。

通过查阅历年《中国统计年鉴》、《全国土地管理统计资料》、《国土资源综合统计年报》等书籍资料，获取评价所需的原始数据。考虑到我国耕地保护制度演变的阶段划分，结合耕地保护重大制度出台的有关时点，选取1986、1995、1999、2004、2008共5个年份的时点数据，进行对比分析。2024/2/11基于指标体系综合评价方法的耕地保护制度绩效分析为了统一各指标的量纲与缩小指标之间的数量级差异，采用极差标准化方法，公式如下：式中：X为处理前指标的值；X′为标准化后指标的值；XMax为处理前同系列指标的最大值，XMin为处理前同系列指标的最小值。本文采用标准化变换法对熵值法进行改进，运用改进的熵值法来进行权重的初步计算。同时，为了减小赋权误差，将定量计算与定性分析结合，确保权重计算的科学性，本文亦邀请了多位相关领域的专家进行了权重的咨询修正，结合专家咨询结果，最终综合确定各指标权重值（见表2-2）。2024/2/11基于指标体系综合评价方法的耕地保护制度绩效分析（2）评价结果与分析根据综合因素评价法的基本原理，利用标准化后的各评价指标分值及其相应权重，计算耕地保护制度绩效评价的综合指数，得出1986年以来我国耕地保护制度绩效的综合评价结果。2024/2/11基于指标体系综合评价方法的耕地保护制度绩效分析如图2-3所示，我国耕地保护制度的综合绩效呈现出波动变化的态势，评价分值在0.43-0.60间波动变化，说明近几十年来我国的耕地保护制度取得了一定的成绩，但综合绩效评价分值并不高，还有待于进一步改革完善。我国在耕地保护制度方面的投入要素一直呈快速增长趋势。1978-1985年，是我国耕地保护意识的觉醒期，到1986年，我国新成立了国家土地管理局，制定颁布了《土地管理法》，从此耕地保护制度才得以逐步形成、完善。1986年至今，国家逐步建立了耕地保护的专门职能机构，制定实施了大量的耕地保护制度，并在土地整理开发复垦投资、农业基本建设等方面投入了大量资金，从1986与2008年的对比来看，耕地保护制度的投入要素在形式上经历了由0到1的快速增加。尽管文中指标并未反应，但在耕地保护制度实施的过程中，国家在组织机构建设、人员配备、制度的宣传教育等方面也均有大量投入。综合来看，我国耕地保护制度的实施及其绩效是以大量要素投入为前提的。2024/2/11基于指标体系综合评价方法的耕地保护制度绩效分析从制度实施的产出效果来看，我国耕地保护制度的直接制度产出效果呈现出波动的变化态势。1986年，我国耕地保护制度的开始形成，此时的效果比较一般。1995年、1999年是处于我国耕地保护制度体系的初步建设时期，此时大量的政策、制度初步形成体系，制度的产出效果较好。但伴随着经济社会的快速发展，建设占用与农业结构调整不断大量占用耕地，随着土地开发整理复垦力度的加大，耕地后备资源逐步减少，违法占地案件逐年增多，耕地保护的压力不断增大。与此同时，人均粮食产量及粮食单产的变化也呈现出一定的波动态势，综合来看，带来了制度产出效果的波动。耕地保护不仅仅能够保障国家粮食安全，耕地资源作为农业发展的基础，也为我国数量庞大的农民群体提供了就业机会与生活保障。与此同时，耕地资源还能为人类提供生态服务功能，这些都是耕地保护正外部性效益的体现。与此同时，国家在2024/2/11基于指标体系综合评价方法的耕地保护制度绩效分析耕地保护的过程中，通过土地供给引导需求，对节约集约利用土地，促进城市化发展方面也具有积极的意义。尽管我国耕地保护制度十分严厉，但伴随着耕地面积的逐渐减少，耕地资源提供的生态服务价值逐步降低；由于耕地农用的比较效益较低，限制了耕地转用的同时，农民收入的提高也再一定程度上受到限制。因此，耕地保护的外部性效益一直呈下降趋势。2024/2/11基于粮食安全与农业发展视角的耕地保护制度绩效分析

耕地保护制度作为耕地资源利用过程中的重要体制制度因素，对粮食生产与农业发展势必产生重要影响。一方面，耕地保护制度的实施，有效遏制了耕地资源的大量减少，为粮食生产与农业发展提供了充足的土地要素；另外，耕地保护制度也考虑到了耕地作为准公共物品的基本属性，与之配套的粮食直补、农资补贴等政策也能够有效的促进农业发展，保障粮食安全。可见，对耕地数量及质量加以严格保护仅是耕地保护制度实施的直接目标。保障粮食安全，促进农业发展才是耕地保护制度实施的最终目的。通过科学的研究方法，将耕地保护制度对其最终目标的影响程度进行直接考察，能更加直观的了解制度实施效果，因此，本文通过构建C-D生产函数计量经济模型，对耕地保护制度的粮食生产与农业发展绩效进行分析，为明晰耕地保护制度实施绩效，丰富耕地保护制度绩效评价方法进行探索尝试。2024/2/11基于粮食安全与农业发展视角的耕地保护制度绩效分析（1）模型构建与数据来源

验证耕地保护制度对粮食生产与农业发展影响程度的计量经济模型主要基于经典的柯布—道格拉斯生产函数（C-D生产函数）构建。根据研究的需要，考虑到耕地保护制度是通过影响耕地数量间接的对粮食产量产生影响，因此，将耕地保护制度因素与每年累计减少耕地数量的乘积作为复合变量纳入模型，表达式如下：GY=A×LAD

1×LAB

2×CPT

3×AMP

4×CPF

5

（式1）

式中，GY表示粮食总产量，用于反映产出；LAD表示粮食生产的耕地投入；LAB表示粮食生产的劳动力投入；CPT表示化肥施用量；AMP表示农业机械总动力；CPF表示耕地保护制度对粮食生产的复合影响变量。与

1-

5分别为对应变量的系数。2024/2/11基于粮食安全与农业发展视角的耕地保护制度绩效分析由于C-D生产函数的特殊性，上述计量模型也可通过对等式两边取自然对数变换为如下表达式：lnGY=C+

1×lnLAD+

2×lnLAB+

3×lnCPT+

4×lnAMP+

5×lnCPF+

（式2）式中，C为常数项，

为随机扰动项。通过以上估计得到各自变量的对应系数即自变量变化对粮食产出的弹性系数。由于正式公布的统计数据中没有种粮的耕地面积、粮食生产的劳动力、化肥、农机等投入数据，本文利用粮食播种面积占农作物播种总面积的比例对以上指标数据进行近似估计。模型选用1978-2008年我国时间序列数据进行分析。其中耕地面积、劳动力、化肥施用量等数据均来自于历年《全国土地管理统计资料》、《中国国土资源统计年鉴》及《中国统计年鉴》，耕地保护制度通过运用德尔菲法，对法律法规、制度措施等进行分级量化，详见上文表2-1。2024/2/11基于粮食安全与农业发展视角的耕地保护制度绩效分析（2）结果分析

为了避免多重共线性问题，我们在最小二乘法之外，还采用岭回归法（RR）对模型进行了估计，结果如表2-3所示。相比具有明显多重共线性的OLS估计结果，RR估计量接近真实值的可能性较大，所以RR估计是相对有效的。2024/2/11基于粮食安全与农业发展视角的耕地保护制度绩效分析需要说明的是，由于估计模型是双对数形式的，因此这里得到的系数估计值也即各自变量对粮食生产的弹性系数。此外，为了更好地比较各自变量对粮食产量提高影响的相对重要性，表2的估计结果中还专门列出了标准化系数的值。由评价结果可知，耕地保护制度的实施对粮食产量提高了起到了积极的正效应，与我们的理论预期一致。其弹性系数为0.009，表示耕地保护制度力度每加强1%，则粮食总产量可提高0.009%。1982-2008年间，我国耕地保护制度力度由3增加到50，提高了1566.67%，而同期的粮食产量也增加了49.14%，耕地保护制度对粮食产量提高的贡献为14.10%，贡献率达28.69%。近年来，我国耕地保护制度力度不断加大，并且从单纯的关注耕地数量保护到耕地数量与质量保护并举，严格限制非农建设占用耕地，大力开展土地整理与农田基础设施建设，将高质量的耕地划为基本农田加以严格保护，注重加强耕地粮食综合2024/2/11基于粮食安全与农业发展视角的耕地保护制度绩效分析生产能力建设，实施沃土工程和测土配方工程提高耕地地力等为农业发展与粮食增产提供了良好的基础条件。同时，国家通过粮食直补、农资补贴等政策，引导激励农民种粮，都对我国粮食生产及农业发展产生了积极的影响。从模型估计的标准化系数来看，耕地保护制度变量的标准化系数大于劳动力投入的标准化系数，这说明在一定条件下，随着科技进步，劳动力的过多投入反而会影响劳动生产率的提高，而制度因素则对通过对生产主体的行为影响对粮食生产发挥重要的贡献，说明耕地保护制度影响的重要性在某种程度上已经超过了劳动力对粮食生产的重要性。2024/2/11我国耕地保护制度的缺陷与障碍

通过分析我国耕地保护制度的变迁轨迹不难发现，我国耕地保护的力度越来越大，实行的是世界上最严格的耕地保护措施。绩效分析结果显示，我国耕地保护制度的实施也有效的阻滞了耕地资源的过度减少。然而，最严格的耕地保护制度的实施却未能完全阻止耕地的快速过度消耗。尽管在经济社会快速发展阶段耕地的占用不可避免，但耕地保护制度存在的缺陷与不足也是耕地保护制度效果不甚理想的原因之一。在体制政策的角度来看，我国耕地保护制度还存在着目标机制不完善、政策手段单一、缺乏利益协调机制等缺陷。与此同时，我国耕地保护制度的实施还遇到耕地利用与保护本身外部性、市场失灵、政府失灵等外部制度环境障碍。1、我国耕地保护制度存在的缺陷2、耕地保护制度实施的主要障碍2024/2/11我国耕地保护制度存在的缺陷

（1）耕地保护制度的目标机制不完善

从耕地保护的内涵来讲，耕地保护一般被认为是耕地数量保护、质量保护与生态保护的有机结合。然而，目前我国的耕地保护制度，过分的强调数量保护、对耕地的质量、生态保护提及较少，关注不够。尽管部分耕地保护制度对耕地质量的保护、提高耕地综合生产能力等内容有了关注，但是缺乏具体的落实举措，相对于耕地数量保护的严格管制来说，还存在很多不足。

另外，当前耕地保护制度的目标主要包含中央政府在国家层面的粮食安全、社会稳定等国家制度目标、地方政府在区域经济社会发展及完成上级耕地保护考核任务上的区域制度目标。由于中央政府与地方政府对耕地保护制度目标的不一致，尤其是在现行分税体制和政绩考核指标约束下，地方政府面临的保护耕地和发展经济的激励存在冲突，导致国家耕地保护制度在具体实施中存在很多问题。现行的耕地保护制度目标机制缺乏对不同耕地保护制度主体的目标统一机制，地方政府的耕地保护制度目标常常是为了保护而保护，导致耕地保护制度执行不力，影响了耕地保护效果。2024/2/11我国耕地保护制度存在的缺陷（2）耕地保护制度的政策手段单一，不适应市场经济快速发展的需要

耕地保护政策手段是实现耕地保护政策目标的各种措施和方法的总称，从大的的范围来看，政策手段主要有经济手段、法律手段、行政手段等。就我国目前的耕地保护政策来看，政策手段主要为行政手段，通过行政命令的方式将国家耕地保护目标层层下达给各级地方政府。随着法制社会的建设，法律手段有所运用，但是法律手段的约束作用机制不够完善，耕地保护有关法律法规所发挥的作用大多依附于行政手段而存在。而在市场经济条件下，经济手段往往是实现政策目标的重要手段，也是成本较小的手段。但是我国目前的耕地保护政策对经济手段的运用较少。近年来在耕地保护工作中有关经济手段已有所发展，但还远远不够。

市场经济的快速发展要求资源管理建立与其相适应的法律制度与管理手段。目前，我国社会主义市场经济体制基本形成，2024/2/11我国耕地保护制度存在的缺陷投资和利益主体日趋多样化，不同区域不同利益主体经济不断分化，以行政手段为主的耕地保护机制导致新增建设用地成本远远低于存量土地的利用成本，现行财税体制下，土地财政占政府财政收入的比重居高不下，促使地方政府受利益驱使而热衷于搞外延开发，造成大量耕地资源被占用。因此，在今后的耕地保护政策中，加大经济手段的力度，通过市场调节控制耕地占用，采用倒逼机制促进节约集约用地，运用经济激励、金融工具