城乡一体化亟待解决的法律问题

PAGEPAGE5城乡一体化亟待解决的法律问题发布时间:2014-01-2917:33:18■2014年第3期

《财经》作者：李世亮、黄萍萍城乡二元结构是制约城乡发展一体化和新型城镇化建设的主要障碍，而造成城乡二元结构的关键因素在于城乡分割而治的法律制度、经济制度和社会管理制度。其中，首先需要解决的是法律制度问题，从而从根本上实现城乡一体化的体制、机制再造。十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》），明确要健全城乡发展一体化体制、机制，并提出了具体的举措和要求。但是，要真正将这些改革举措落到实处，在现有法律制度下仍然面临阻碍。这意味着，改革的现实需求与法律本身具有的滞后性造成了改革与法治的矛盾。需要明确，在法律体系日趋完善的当下，要确保改革的顺利推进，必须始终坚持“民主、民权、民生、法治”的理念，四者缺一不可。因此，修改和完善与当前经济发展需求不相适应的法律制度，是落实十八届三中全会《决定》、推动改革进入“深水区”的关键环节。本文拟对与十八届三中全会精神相左的法律法规进行梳理，并就如何修改和完善提出思路与建议。城乡要素市场适格主体问题生产要素包括劳动力、资本、土地、技术、信息等诸多内容。目前中国还未形成城乡一体化的要素流动市场，阻碍了农村生产要素的自由流转以及农村资源向资本的有效转化。构建城乡统一的生产要素市场面临的首要问题，是在现有法律制度下农村缺乏参与市场活动的适格主体。首先，“集体”这一主体在法律上定义不清，实质虚化。根据《宪法》第10条、《土地管理法》第8条以及《物权法》第59条之规定，集体土地所有权的权利主体是集体。但何谓“集体”，却并没有任何法律规定予以界定。事实上，“集体”是一个经济学概念，而不是法律概念。“集体”是由其成员个体构成的集合体，不是自然人，也不是法律规定的任何一种法人。因此，“集体”并不具备法律上的主体资格要件，将其作为集体土地所有权的权利人，实质上就是没有真正的权利人。其次，集体“共同共有”造成集体所有权的实际虚化。法律规定，集体土地属于本集体成员共同所有，那么问题来了，这种共同所有是“共同共有”还是“按份共有”？我们认为，这种共同所有从法律上讲应该是“共同共有”，即集体经济组织成员人人共有。然而，集体经济组织成员的构成本身处于变化的状态，即不断有人新增，有人退出。因此，“共同共有”实际上导致了人人无法享有所有权。再次，集体土地经营管理主体混乱，权责不清。根据《土地管理法》第10条规定，集体所有的土地依据所属集体的不同，其经营管理主体也不同，分为乡（镇）农村集体经济组织，村集体经济组织、村民委员会，村内集体经济组织、村民小组三个级别。但是，没有任何法律法规对于集体经济组织的内涵和外延、主体资格以及其设立、运作、权责、监督等予以明确规定。立法的缺失导致集体经济组织的法律主体地位实质虚化，并在现实中缺位，常常由村民委员会、村民小组等代行其权力。同时，村民委员会作为基层群众性自治组织，也被法律赋予了集体资产的经营管理职能。这就导致了村民委员会经济管理职能和社会事务管理职能于一身。在这种情况下，集体土地所有权主体和集体土地所有权经营管理者之间权责不明，不履职或滥用职权的情形均在所难免。最后，集体经济组织成员身份界定无依据，权利主体认定不明。《农村土地承包法》规定，村集体经济组织成员享有承包权和优先流转权。但是，目前尚无法律对集体经济组织成员资格进行界定。这一法律空白，直接导致实践中因婚嫁、外出读书、当兵等原因引发的集体成员权纠纷频发，特别是在涉及到承包权、宅基地使用权等农村基本产权权利时，矛盾显得尤为突出。集体经济组织及其成员资格的确定和界定属于民事基本制度，根据《立法法》第八条规定，应当制定法律予以调整。因此，要解决集体经济组织的主体问题，我们建议，可以通过修改现有涉及集体经济组织和其成员的法律，在条款中对其概念的外延及内涵进行界定；也可以参照《农民专业合作社法》《村民委员会组织法》等，制定一部专门的法律对集体经济组织的概念、主体资格及确认办法、民事责任承担、组织结构、内部管理、监督办法等进行明确规定，真正做实集体经济组织，建立适格的城乡要素市场参与主体。稳定的土地承包关系问题《农村土地承包法》第20条对农村土地的承包期限进行了明确规定。其中，耕地的承包期为30年，林地的承包期为30年至70年。这意味着，承包经营权在期满后将发生变化，这种承包关系的不稳定，对承包权权能的有效发挥形成了制约。近年来，中央提出了稳定承包关系，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。十八届三中全会在《决定》中进一步提出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变。”这说明，中央越来越意识到，稳定的土地承包关系是土地承包经营权作为用益物权发挥更大权能的基础。近年来，部分地区也对此展开了改革探索，如成都市在2008年实施农村产权制度改革，在确权颁证的基础上以民主自愿为原则，按照村民自治程序开展农村土地承包经营权长久不变的改革试点。但是，在《农村土地承包法》涉及土地承包期限相关条款未作调整的前提下，此项改革能否深入切实推进？存在现实难题。因其特殊身份在离土不离乡的生活状态约束下，养老、工伤、医疗等问题层出不穷。三是城乡有别的入学制度。在城乡二元户籍制度之下，农民工必须具备多个部门发的证明，如务工证、居住证、计划生育证、子女学籍证等，其子女才能够享受相关政策，否则就需要交纳数量不等的“借读费”。四是在城乡二元户籍制度下，农村产权始终具有身份依附性，财产权能不完全。比如，在流转承包经营权时，受让方只能是农户，农户进城转为城镇户口的必须交还土地承包经营权；再如严禁城镇居民购买农村房屋。这些都是因为城乡户籍差别而对农村生产要素自由流转形成的限制。十八届三中全会的《决定》提出，要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件