远郊乡镇城乡建设用地增减挂钩的路径探讨-以绵阳市杨家镇为例(上)

远郊乡镇城乡建设用地增减挂钩的路径探讨-以绵阳市杨家镇为例（上）

摘要：本研究探讨了远郊乡镇城乡建设用地增减挂钩的实施路径。运用综合分析法、文献资料法、入户访谈法得出：远郊乡镇城乡建设用地增减挂钩的资金筹措，前期可以依靠市场，后期政府与集体要逐步收回自主权；产业转型发展要依托现代农业，构建三次产业互动发展的格局；新农村建设要开展新农村综合体建设，积极努力地改善农民的生产、生活条件。研究提出了跨越行政边界限制利用建设用地指标的指标周转置换机制；跨越行政级别限制杜绝贪污腐败的土地管理监督机制；以及复垦土地量质并重，切实保证耕地总量占补平衡的绩效评价机制。关键词：土地利用，城乡建设用地增减挂钩，远郊乡镇，绵阳市杨家镇1绪论我国人多地少与土地粗放利用并存，建设用地扩张过度，用地结构也不尽合理。随着工业化、城镇化和农业现代化的推进，对土地资源的需求必将进一步加大。因而，开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩可以在促进“三化”协调上发挥更大的作用[1]。它是缓解人地矛盾、保障国家粮食安全、加快新农村建设、推进土地节约集约利用、促进经济社会可持续发展的一条新途径，将有效推进“工业项目向开发区集中，农民居住向城镇及中心村集中，基本农田向保护区集中”[2]。城乡建设用地增减挂钩，简称“双挂钩”，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。简而言之，就是农村通过复垦增加的耕地面积，可作为城市建设用地指标[3]。它既能缓解中国城镇化推进过程中建设用地紧张的局面，又能改善农村宅基地利用率低、农民人居环境差的现状。尤其是在西部偏远地区，还能在一定程度上解决农民外出务工后出现的农村留守儿童、留守老人等社会问题，促进农村和城市在经济上的协调发展[4]。2研究区概况2008年汶川地震后，为确保灾后重建工作能有计划地持续、规范进行，保障灾区群众的切身利益，提高灾区土地利用率，促进城乡一体化，国土资源部下发了《关于实行保障灾后恢复重建特殊支持政策的通知》（国土资发〔2008〕119号），将灾后重建工作和挂钩试点工作有机结合，灾后重建以土地增减挂钩试点工作为载体。在这一背景下，绵阳市国土资源管理部门选择在涪城区杨家镇的万和村和团阳寺村开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。2.1万和村、团阳寺村项目区概况绵阳市涪城区杨家镇地处绵阳城区西南13km处，辖区面积37.1km2，辖12个行政村、1个社区居委会，全镇总人口15865人，农业人口14929人。杨家镇地形以浅丘平坝为主，土壤肥沃，交通便利，是绵阳市“一区三组团”总体布局中的“远郊组团区域中心镇”（见图1）。选择万和村和团阳寺村作为挂钩试点项目区主要是由于这两个村在区位上有着较为明显的优势和较好的自然、人文资源禀赋。万和村离绵阳市区较近，村内有红旗水库等良好的自然资源，离主城区12km，新建的绵阳市二环路穿越该村2、3社。团阳寺村地势平坦，紧邻场镇，主导产业为乡村旅游业和蔬菜种植业，2010年成功申报为四川省乡村旅游示范村。两村土地“双挂钩”项目基础数据如表1所示，两村项目区土地利用现状及拆旧建新区位置如图2所示。

目前，万和村的居民点已完成施工设计，完成了335户集中安置概念性设计规划和一期安置点规划，正在施工的前期准备阶段。团阳寺村已完成230户集中安置的规划方案，一期主体工程已经完工，二期已经进入准备阶段。2.2项目区民意调查在开展土地“双挂钩”项目前，杨家镇人民政府对拟实施“双挂钩”项目的万和村和团阳寺村群众意愿进行了征求和摸底，涉及了拆旧区2个村共19个社，712户农户。两个项目区共有310户农户表示愿意进行拆旧，占拆旧区总户数的43%。其中，万和村同意拆迁的户数为总户数的50.23%，其中愿意统规统建的占49.77%，愿意统规自建的占49.32%，愿意货币化安置的占0.90%；团阳寺村同意拆迁的户数为32.72%，其中愿意统规统建的占总户数的20.22%，愿意统规自建的占71.91%，愿意货币化安置的占7.87%。但随着项目的进行，村民们对于挂钩项目的实施情况又有一些新的看法，笔者和杨家镇的相关工作人员一同走访了万和村共计6个社93户群众、团阳寺9个社139户群众，进行了增减挂钩项目的入户民意调查，了解到村民的意见主要包括以下几个方面。一是补偿标准问题。村民们大都认为现行的土地流转费用和拆迁安置标准都偏低①，在流转土地后自食口粮和蔬菜都需要按照市场价自行购买，物价飞涨，而房屋拆迁赔付金额又不足以支持自行建房。因此，补偿远不足以保障个人、家庭的基本生活。二是劳动力闲置问题。在万和村和团阳寺村的项目区，除宅基地被拆旧复垦外，大部分耕地也租给了挂钩项目的实施企业进行葡萄产业示范园和花卉苗圃建设。只有少数人在农忙时有务工机会，绝大多数土地已流转的村民因为体弱年老等原因无法到企业务工，也无其他收入来源。并且，由于土地的流转，农民失去了饲养家禽等增加收入的机会。群众希望企业能提供更多的就近务工机会、希望村集体和政府能提供更多职业培训机会。三是项目实施进度及其带来的问题。在土地已流转3年的时间里，群众看到部分流转土地未达到项目企业先前所承诺的开发效果以致荒废，则开始怀疑企业原先承诺的流转时限和规模能否得以实现，担心如果企业不继续项目建设而导致的田地恢复问题。同时，项目推进时间过长，也给群众带来诸多不便，如有农户想要进行分户不能得以实现；也有家庭房屋在“5·12”地震中受损的不能得以重建，导致部分群众目前处于几代同住危房等情况。四是项目实施透明度问题。在入户访谈中发现，绝大多数群众对相关政策并不了解。团阳寺村多数群众反映村干部工作方式方法欠妥，平时交流少，政策法规宣传少，群众发言机会少。在村务问题上两村村民意见都较大，表示即使有村社财务公示，依然不了解村集体收支的详细情况；个别群众甚至认为村干部存在严重的贪污受贿等行为。3利益相关者的博弈分析杨家镇两个挂钩项目的实施主体名义上均为绵阳市国土资源局，但实际操作上却是各村分别引入的民营企业，其中万和村为鸿宇集团，团阳寺村为神工置业集团。这样，企业和村民之间则形成了直接的利益博弈关系，而政府在其中主要起着管理和协调的作用。在三者的斡旋中，如何有效保障农民利益，顺利推进项目实施，是整个增减挂钩项目的重点和难点，以下就这三者的权益进行分析，尝试厘清问题的症结。3.1农民权益当前，挂钩试点项目面临的主要问题是如何保障农民的知情权、参与权和受益权[5]，而原有房屋的拆迁安置赔偿标准是农民利益的直接体现，也是农民最关心的问题。万和村和团阳寺村的拆迁安置赔偿标准依据的是《绵阳市市辖区征地补偿安置实施办法》（绵府发〔2009〕34号）、《绵阳市征地地上附着物和青苗补偿标准》（绵府函〔2008〕105号）。这两个标准较现在物价水平相比偏低②。依据统建住房的安置标准，原四人户400m2的房屋若补偿标准为400元/m2，所获房屋赔偿款为16万元，实际购买200m2安置房的总价在15万元左右③，加上青苗赔偿款，赔偿总额可以支付新住房购置费用。但住房面积却大为缩减，这对原本独门独院的农户来说极为不便。原房的赔付标准对于建造时间、室内装修程度都无所区分，这让部分新建住房的农户颇为不满。大部分农户更倾向于统规自建，由于材料和人力成本的上升，每平方米的建造价格在1000元左右，建造与原房屋同等面积的新住房的总成本将大大上涨，按照现有赔付标准并不能支持老百姓建新房。加之自建农户还需承担安置点道路、绿化、设计、监理等基础设施建设及前期费用200元/m2，村民自建房的愿望只能落空。项目区的住房安置对象主要是以在统一规定的时间点以前在项目区范围内有常住农业户口的农村居民为标准，包括了应回原籍的现役士兵和在校学生等人员。而对于户籍不在项目区内的人口，只对依法取得产权的拆迁房屋实行货币补偿，不予安置住房，其他特殊情况由村民代表大会决定。而在我国农村，嫁娶后，女方户口不随夫迁移的情况比较普遍，这一方面造成了本村已出嫁妇女实际上长期不在本村居住却可以享受住房安置的现象，另一方面却对嫁入本村，户口未迁入本村而长期居住在本村的外来媳妇有失公允。3.2政府责任远郊乡镇的城乡建设用地增减挂钩项目前期的农村建设用地整理及农户的过渡安置需要大量资金，而整理后大部分土地用于农业耕作，资金回笼期长[6]，所以政府面临着巨大财政压力。根据杨家镇“双挂钩”项目的测算，拆旧区的公顷均投资成本团阳寺村为0.39万元，万和村为0.53万元，先期就需要筹集一笔可观的启动资金，因此，如果增减挂钩项目的实施主要靠地方政府投入，则资金来源过于单一，会给本已捉襟见肘的地方财政带来更大压力[7]。因而，杨家镇采取了引入民间社会资金参与“双挂钩”项目的办法。从项目现在实施的情况来看，政府面临着双重压力，一方面要对老百姓负责，并切实准备好复垦土地的规模化经营，使复垦后的土地能真正为群众、为村社集体创造更大的利润空间。一方面还要积极地为企业后续投资创造有利环境，如减免税费、简化手续等。企业参与实施的新农村建设配套项目，可由政府在政策和资金方面给予倾斜；企业建设所需的其他用地若符合土地征收条件，政府应该协助企业通过相关法律程序优先取得产业建设配套所需的国有土地，并按程序协助企业办理国有土地使用手续，才能保证挂钩项目的顺利完成。3.3企业权益参与其中的企业也有难言之苦。一方面，企业参与“双挂钩”项目的身份至今也没有明确。在相关的政策文件中，提出了允许挂钩项目引入民资，按照谁投入谁受益的原则，项目区所有用地整理资金由企业负责组织并承担，在完成农民拆迁安置，原宅基地复垦后按农村集体建设用地流转的有关法律法规，依法取得集体建设用地的使用权。企业在依法取得流转的农村集体建设用地的使用权后，可按规划将之用于新型农村社区、主题观光农业园区等建设，多余部分可在本区内调剂挂钩使用或再流转。但这些规定并没有明确落实到相关的合同中，这使得实际上承担了一定政府职责的企业一直在“名不正言不顺”的环境中工作，也使得企业对于后续的投资有所顾虑。另一方面，企业投入成本不断加大，收益时限拉长，而利润空间缩小。万和村和团阳寺村的拆旧区和建新区的公顷均投资成本达了2.33万元，加之很多尚未明确的细节问题逐步凸显出来，项目进展难度不断加大。同时，由于项目投资主要依靠了企业力量，因而企业承担了较大风险，整个挂钩项目成功与否，也在很大程度上依赖于企业资金是否到位、运作是否成功等因素。3.4小结尽管在杨家镇不存在违背农民意愿的强征强拆、强制流转，充分尊重了土地所有人的意愿，农民仍然对项目开展和今后的生活保障有诸多质疑和顾虑。在进行土地增减挂钩项目区的农户权益保障方面，主要由三方面内容构成，分别是补赔偿方案、社保方案和就业方案。针对万和村和团阳寺村的具体情况，笔者认为在补赔偿方面，在土地的流转费用中粮食的赔付应该依据市场价，而不是国家保护价。在社保方面，正在开展的农村养老保险全覆盖，以及新型农村合作医疗都在很大程度上保障了项目区农户的基本生活，可以在项目内由企业和村集体共同协商，与村民合作购买以保障村民的生活。在就业方面，要积极尝试新的解决方案，如成立村级劳务用工合作社，统一向租用流转土地的企业输出劳务，并定期提供劳工培训等。在保证项目实施过程中决策公开、透明，村民与村委会、企业之间沟通顺畅等方面，政府应当承担起更多的职责，以保证项目的顺利进行，实现共赢。4实施路径探讨4.1资金筹措保障路径农村建设用地整理是一项复杂的系统工程[8]，各地方政府的经济实力、项目区土地整理的潜力和升值空间也各有不同，不能照搬别处经验。一方面，对于像杨家镇这样的西部丘陵地区的远郊乡镇来说，不可能完全依靠政府，需要运用经济手段，引进市场机制，充分发挥市场主体作用，政府与市场相结合的方式才是现阶段最可行的运作模式[9]；另一方面，在学习典型经验模式的同时，也需要因地制宜，适时创新和探索一些新模式，改变单一的政府主导或市场主导方式，探索可行性更强、效率更高的方式，如前期市场主导，后期则需要政府与村集体收回一些自主权，利用已经取得的土地出让金滚动式地开展整个挂钩项目。并且需要及时建立起一套高效的挂钩资金筹措、运作和监督机制，保证项目实施过程中资金的按时足额到位以及高效利用[10]。基层政府和相应的国土部门若能在这中间发挥更大的作用，将更有利用于项目的实施和推进，以及确保最终利益的分配能够向老百姓倾斜。例如，实行农村建设用地整理证券化或者农村建设用地整理企业化就是不错的选择[10]。缺乏市场资金注入的项目区，可以先由政府财政出资或进行部分土地使用权的抵押贷款解决，再通过整理后的土地增值、挂钩建设用地指标的出让金、相关税费等收益来平衡预算，加大对农村土地整理的金融支持力度[11]。4.2产业转型发展路径杨家镇城乡建设用地增减挂钩的两个项目区内的产业发展已初具规模，位于万和村的33.33公顷葡萄园已具规模，33.33公顷的花卉种植土地已成功流转20公顷，已种植近6.67公顷；团阳寺村香草园项目已完成投资1.3亿元，已流转耕地68公顷，栽植迷迭香、薰衣草等30多个品种的香草33.33公顷，13.33公顷人工河两岸