国内公共政策运行监督困难

国内公共政策运行监督困难

公共政策执行监视，是公共政策正确贯彻执行，到达预期公共政策目标的重要保障。很多制定非常周密、科学的方案，在执行时偏离了既定的公共政策目标方向，最终导致政策失败，一个特别重要的缘由是公共政策执行监视不严格，不到位。为此，必需加强公共政策执行监视，形成公共政策执行监视理论体系，解决我国公共政策执行监视的逆境问题。笔者认为应当主要从以下几个方面分析这些这些逆境：一从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监视的逆境；二从公共政策执行监视主体方面看我国公共政策执行监视的逆境；三从监视制度—“问责制”建立的缺失方面看我国公共政策执行监视的逆境。

一、从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监视的逆境

公共政策执行监视受诸多因素的影响，比方政治文化、公共政策自身特点、经济进展水平、国际环境等等。本局部主要从政治文化和公共政策自身特点的角度来对公共政策执行监视的影响进展分析。

公共政策执行监视作为一种政治行为，必定受到肯定的政治文化的影响。政治文化，是指通过政治社会化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治认知等。政治文化在很大程度上影响了公共政策执行监视的方式和程度。民主、现代的政治文化为有效的公共政策执行监视供应了文化背景，而封建社会专制的政治文化，则在很大程度上压制了公共政策执行监视效率的提高，一般表现为官本位思想、臣民意识等。我国是一个具有几千年历史的文明古国，封建历史相当的悠久，虽然我国改革开放已经取得了很大的进展，但是不行否认的是，几千年封建社会遗留下来的“官本位”思想、为民做主思想等传统政治文化剩余还是不能彻底去除，它的影响有时还是相当的深刻，造成了现代公共政策执行监视主体之一的人民群众往往没有参加公共政策执行监视的渠道，造成了参加公共政策执行监视的冷漠，普遍认为“在其位谋其政”，国家大事是那些当权者的事，于己无关，长期以往，就渐渐地失去了参加政策执行监视地热忱。而民主社会要求社会公众能意识到自己是国家地仆人，参加公共政策执行监视既是自己的一项权利，也是一项义务。所以这种封建社会政治文化剩余在肯定程度上阻碍了社会公众参加公共政策执行监视。

公共政策是“政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进展选择、综合、安排和落实的过程中所制定的行为准则”公共政策的首要特征在于“公共”，是对全社会的利益调配，而不是针对个人的利益。正是由于公共政策影响的不是一个人的利益，因而公共政策执行监视也存在着较强的外部效应。笔者认为人民群众参加公共政策执行监视是一种群体行为，而不是个人行为。假如一个农夫通过各种途径游说政府，盼望减轻他的农业税，或者提高他的福利水平，他会遵循一种什么样的准则呢？首先，我们不说这个农夫是否具有这种游说的力量，即使有这种力量，他也不行能实行行动。奥尔森认为，在一个群体范围内，集体受益是公共性的，即集体中的每一个人都能够共享而不需要付出本钱。假如这个农夫去游说政府，那么得到利益的是整个农夫阶层。集体受益的这种性质促使每一个集体成员都想坐享其成，来“搭便车”。在现实的政治生活中，人民群众可能都很想参加公共政策执行监视，由于公共政策与他们自身的利益息息相关，但是理性的个人选择了不监视，缘由很简洁，是由于个人参加公共政策执行监视并不是免费的，即使公共政策执行监视有效，受益者也不是他一个人，本钱—受益不对称，他人的“搭便车”心理导致了个人不会参加公共政策执行监视。这种状况必定阻碍社会公众特殊是目标群体对公共政策执行的监视。

二、从公共政策执行监视主体方面看我国公共政策执行监视的逆境

狭义的公共政策执行监视主体是指行政机关内部的公共政策执行监视主体。广义的公共政策执行监视主体，不仅包含行政机关内部的公共政策执行监视主体，还包括履行公共政策执行监视职能的政党组织，立法机关，司法机关，社会舆论以及人民群众等。公共政策执行监视作为公共政策监视体系的一个分系统，与公共政策制定监视相辅相成，相互促进。但是在我国现实的公共政策执行监视中，由于受行政治理体制、监视体制的影响，公共政策执行监视主体并没有发挥出它应有的作用和功能，导致在现实的监视中，消失了“弱监”、“虚监”等现象，严峻影响了监视的效果。追其缘由，主要有以下几点：

（一）公共政策执行监视主体地位不高，缺乏监视权力

要监视，就必需由监视权力。公共政策执行监视表达着监视权对执行权的制约。监视的效果在很大程度上取决于监视主体的地位、权能。但从目前我国公共政策执行监视主体的实际状况来看，大多数监视主体由于自身的依附性而缺乏制约力度，导致监视乏力。在行政系统内部，行使公共政策执行监视权的监察机构和审计机构实行双重领导，受同级政府人事、财政制约。虽然1997年通过的《中华人民共和国行政监察法》规定：“县级以上地方各级政府监察机关对本级政府和上级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”。但是，由于受同级政府人事、律地位高而实际地位低，突出表达在监视方面的法规不健全，力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够；尚未真正表达人大的监视作用。

（二）公共政策执行监视主体功能不全，缺乏监视合力

公共政策执行监视主体以不同的方式在公共政策执行过程中发挥着监视功能。但是监视功能不全，导致它们没有有机结合、亲密协作，没有能够整合监视资源和监视力气，形成监视合力，充分发挥监视实效，表达多元监视的优势：⑴党的监视。中国共产党，是领导社会主义建立的核心，在监视的多元主体中处于核心地位，对广阔党员同志，尤其是广阔党员领导干部做到廉洁自律、全心全意为人民效劳发挥着领导和约束的作用，对公共利益的促进发挥重要的作用。但是，中国共产党发挥监视作用的范围和空间是有限的，它只能通过各级党的纪律检查委员会来实行监视，并不能对公共政策执行过程进展全面的动态跟踪监视。⑵立法监视。人民代表大会及其常务委员会，作为国家权力机关，对公共政策执行的监视在理论上应当是最有效地、最权威的。但实际上，权力机关在行使监视权的时候存在着比拟大的问题，“主要是监视方式单一，程序不完善，通常仅限于执法检查、质询等。”由于人大既不同于行政机关行又不同于司法机关，它既没有调查取证的权力，也无直接处理案件的权力，这样就很明显地减弱了各级人民代表大会及其常委会的监视效能，也无法显示出人民代表大会作为我国权力机关的权威性。⑶司法监视。人民法院和人民检察院，对于公共政策执行过程的监视受到很大程度的制约。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，我国目前行政诉讼的受案范围只限于违法侵害公民、法人或者其他组织的人身权和财产权。公共政策执行，关乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他组织的利益，根据《行政诉讼法》的有关规定，则不能成为行政诉讼的监视申诉对象，由于只有公民、法人或者其他组织认为行政主体的详细行政行为违法侵害其合法权益才能提起诉讼。这样明显不利于行政诉讼的完善，不利于加强公共政策执行监视。⑷其他各种社会监视。在我国主要包括政协、共青团、妇联等人民团体、人民群众以及新闻媒体等。依据我国《宪法》和有关法律的规定，他们享有各种形式的监视权力，诸如举报、信访、舆论批判等。并且舆论媒体的最大优点是社会影响力大、效果显著，但是无论怎样，他们改不了“民间”的性质和定位，没有“官方”的权威和地位，并且供他们发挥公共政策执行监视效用的空间也很小，这就在很大程度上影响了公共政策执行监视的效率。

综上所述，不管行政系统内部的监视，还是行政系统外部的监视，在发挥公共政策执行监视效能过程中都受到了不同程度的制约，相互之间不能有机的融合，消失“弱监”、“虚监”则是必定表现了。

三、从监视制度—“问责制”建立的缺失方面看我国公共政策执行监视的逆境

“责任最通常、最直接的含义是指与某个特定职位或机构相连的职责”。责任的明确是公共政策执行和公共政策执行监视的必要前提。没有责任，就没有义务，则公共政策执行监视就没有保障。作为公共政策执行监视的有效保障方式之一，没有责任的监视是难以想象的，由于“一个地区或者部门反腐败是否坚决有效，与这个地区或者部门的领导干部，特殊是主要领导干部的态度和责任心有着很大的关系”，“少数领导干部责任观念淡薄，由于制度不完善，除了问题追究不到个人”。2023年，包括原卫生部长、北京市长在内，全国有近千名官员因防治“非典”工作不力被罢官开除；2023年4月，总理主持国务院常务会议，亲自听取监察部关于中石油重庆开县“12.23”特大井喷事故、北京密云县迎春灯会特大伤亡事故、吉林市东百商厦特大火灾3起责任事故的调查处理状况。4月底，国务院又先后责成严查江苏“铁本”案、安徽“阜阳劣质奶粉”案等，包括常州市委书记、安徽阜阳市市长等20多名政府官员受到党纪政纪的严厉处分。这些案件的查处对于维护广阔人民群众的切身利益起到了至关重要的作用，但是这种“问责制”与现行的行政体制和监视体制还是有着不相容的地方。作为一种监视方式，“问责制”实施的社会气氛还没有形成，由于科学的“问责制”的前提是合理的配置和划分行政权力和监视权力，而这则有待于更深入的制度改革。

在现行的行政体制下，对公共政策工程，尤其是大型的公共政策工程，“问责制”存在着以下缺乏之处。

（一）“问责制”中权责不清、主体缺位

作为公共政策执行监视的一种方式，在许多状况下，监视主体不知道向谁问责，由谁来担当这个责任，担当责任的方式是什么，是一种直接责任，还是间接责任。给人的印象比拟模糊，很难详细的界定这个“责任”。

“问责制”的主体是谁？结合专家、学者的观点，笔者认为，“问责”的主体应当是人民群众，人民行使问责权，“问责制”应当是一整套完整的责任体系，不能仅仅局限于行政部门内部的上下级监视关系。由于在这种问责的监视体制中，人民群众追究各级政府的责任，各级政府再追究各级政府中行使公共政策执行权的公务人员的责任，这样才能形成良性的监视互动。但是在现实的公共政策执行监视中，往往是下级因失误影响了政策执行而被上级要求辞职，并不是因人民群众的“问责”而辞职，造