省管县可行性分析课件

“市管县”制度改革进程

市管县体制指的是“在行政区划上，根据行使国家政权和执行国家职能的需要，把同一经济区内的若干县或自治县划归为经济相对发达的中心城市进行管理，以期达到带动周围农村发展的一种行政管理体制。”1“市管县”制度改革进程一、我国“市管县”体制的形成历程二、市管县体制的复兴：加速城市化背景下全国推广及其功能衰落三、当前“市管县”体制呈现诸多困境四、我国实行“省管县”的可行性分析2一、我国“市管县”体制的形成历程

中国地方政制始于秦代。秦灭六国，“分天下为郡县”，对国家分层级进行治理。以后历代不论地方政府的名称和层级如何演变，都未能脱离郡县制的基本模式。中华人民共和国成立以前，民国时期除实行省、县两级地方制度外，还首创了市制，将市定为“行政区域”。最早设立的是广州市，于1921年设市政厅，办理市政。以后各地陆续设市，分为两种：一为直隶行政院之市，称直辖市；一为隶属省政府之市。前者地位同省，后者地位同县。

我国当前所实行的“市管县”体制，是新中国成立以后不久，为发挥中心城市在经济建设中的聚集效应和辐射作用，同时也有利于保证城市蔬菜等副食品的供应、完善城市功能而逐步建立的。1958年河北省撤消天津地区，将其所管辖的县划归天津市管理，从而开创了“市管县”的先河；此后无锡、常州、北京、上海等大、中城市自发跟进，到1958年年底，全国已有29个市，管辖120个县级单位。1959年12月，第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，认可了这一体制并在全国迅速推广开来。仅一年的时间，全国已有52个市领导243个县，约占全国县建制总数的八分之一。3一、我国“市管县”体制的形成历程

改革开放初期，由于城乡分割、生产重复、流通堵塞、互相牵制等情况，严重阻碍了经济发展。1982年，辽宁省率先试点“市管县”体制，同年中共中央51号文件《关于改革地区体制，实行市管县的通知》作出“改革地区体制，推行市领导县体制”的决定，并以江苏为试点，撤销江苏省所有地区，地区所辖各县划归11个市领导。1983年2月15日，中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极实行地、市合并”。1999年，中共中央、国务院发出《关于地方政府机构改革的意见》中进一步明确：“地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存的地区，所在市(县)达到地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。”地方行政管理层次由原来的“省—县—乡”三级，变成“省—地级市—县(县级市)—乡（镇）”四级。4二、市管县体制的复兴：加速城市化背景下全国推广市场经济体制下城市化步入的加速时代市管县体制的全国推广：以中小城市带动城乡一体化发展5（一）市场经济体制下城市化步入的加速时代

20世纪70年代开始，由于乡镇企业的异军突起，以乡镇经济为基础的小城镇建设成为中国城市化发展战略中一个新的重要内容。1978年全国第三次城市工作会议把“控制大城市规模，多搞小城镇”作为国家城市建设的方针。20世纪80年代，国家在对城市化的摸索过程中又逐渐认识到发展中小城市的重要性。980年，国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》，提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市化战略方针。所以，在整个八九十年代，在国家对发展大城6（一）市场经济体制下城市化步入的加速时代

市仍心存疑虑的情况下，小城镇建设和发展中小城市成为中国城市化的重点。发展中小城市的好处非常明显，一方面中小城市可以克服发展大城市可能带来的种种弊端；另一方面，发展中小城市又可以实现市场统一、规模经济和城乡一体化发展。7（二）市管县体制的全国推广：以中小城市带动城乡一体化发展

在这种主张加快城市化并且有意打破城乡分治的背景下，市管县体制实际上重新获得了复兴的政策空间。正如学者所指出的：“20世纪80年代初推行的‘市领导县’体制，其初衷在于以经济相对发达的城市为核心，带动周边县域农村地区的发展，形成城乡一体化的区域经济发展格局。”

很显然，“中心城市经济中心作用的发挥必须配以适当的区域，并在行政隶属关系上予以明确。”

由此，在这种宏观政策背景下，原来处于非主流的市管县体制逐渐获得了主流地位。1982年，中共中央第51号文件正式提出改革地区体制、实行“市领导县体制”，政策导向直指打破城乡二元社会体系，更好地集中市场要素，以工促农。1983年2月15日，中共中央、国务院又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。8（二）市管县体制的全国推广：以中小城市带动城乡一体化发展

1993年全国人大八届一次会议通过的《政府工作报告》再次提出：“地区机构改革要同调整行政区划相结合；各级派出机构要大力精简；地区和地级市并存一地的，原则上要合并。”1999年，《中共中央、国务院关于地方机构改革的意见》指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或省直辖，县级市由省委托市代管。”这些政策的出台使市管县体制在我国全面铺开，原来主要承担管县任务的地区逐渐被撤销，而管县的地级市则越来越多。据统计，从1982年到1998年，中国的地区数从170个减少到66个，地级市数由109个增加到227个。到1999年底，管县的市已经占直辖市和地级市总数的97．1％。2000年，管县的城市达到251个，共管辖1137个县级政区（包括自治县和旗）。9三、当前“市管县”体制呈现诸多困境

市管县体制的实施在一定程度上促进了中国的城市化进程，加强了城乡一体化发展。1979年，中国城市化率只有17．92％，1985年，中国城市化率快速增长到23．71％，到2006年底，中国城市化水平达到43．90％。在城市数量上，1984年我国总共只有295个城市，到2002年我国城市数量已经增长到660个（直辖市4个、地级市275个、县级市381个）[8]。然而，市管县体制日后的演化轨迹并不符合原初的政策目标，反而因为各种因素的存在而使其发生诸多的体制异化现象。（1）“小马拉大车”问题严重（2）地级市对县的剥夺问题（3）城乡差距的不断拉大（4）地级市之间的恶性竞争与跨区域治理的困境（5）行政管理成本的上升10（1）“小马拉大车”问题严重

市管县体制的主要目标是以中小城市的优势地位来拉动所辖县乡的经济发展，但是现实的情况却是那些综合经济实力不强的城市也在统一的制度安排下管辖了许多自身根本无法拉动的县。在中西部欠发达省份，“除传统的省会城市和一些中等发达的城市带动力量较强外，一些工业基础薄弱甚至由县级升为地级规格的市就很难有力量来帮助县和乡村的发展。”11（2）地级市对县的剥夺问题

在市管县体制下，县被沦为地级市的下级单位，这种行政上的隶属关系逐渐异化成为一种市县利益二元冲突结构。在这种制度安排下，在一些经济欠发达的“地级市”，市管县体制就自然演化成为一种“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”、“市挤县”、“市压县”的政治经济扭曲机制。12（3）城乡差距的不断拉大

在市管县体制下，各种人力、物力资源向城市集中，各种资源配置权力也掌握在城市政府手中，区域发展政策的“城市偏向”非常明显，城市政府官员为了显示政绩实际上更加看重城市建设和区域经济总量的提高。“有些地级市在工作指导上不是城乡并重，而是厚城薄乡，把大部分资金、人员和精力投入到城市的发展上，忽略农村的发展，甚至把用于农村发展的资金挪用到城市中，使城乡发展难以兼顾，加剧了‘城乡二元结构’的矛盾”，致使“市管县体制往往由原来的市带县、工农互补演变成了重工抑农、厚工薄农。”13（4）地级市之间的恶性竞争与跨区域治理的困境

市管县体制虽然在改革开放初期通过行政区划体制的调整在一定程度上解决了小区域市场分割问题，为小区域经济发展提供了体制上的支撑，但是“若从更宏观的角度分析，市管县体制的实施，固然扩大了各中心城市的行政‘地盘’，也使得各中心城市回旋余地更大。然而正是由于存在这种内部的回旋余地，在客观上阻碍了更大范围内各中心城市的横向合作，从而形成一种新的‘块块’分割。”

也就是说，市管县体制不仅没有在根本上解决“块块”分割问题，反而造成了新的“块块”分割，使得跨区域治理问题、经济协调发展和区域城市化受到严重的行政体制阻隔。14（5）行政管理成本的上升

在管理上，市管县体制的设置虽然降低了省级政府的工作量和管理幅度，但是市管县体制却是一项昂贵的制度体系。有学者做过估算：“地级市成为一级行政管理层，随之要成立相应的管理机构，增加财政供养人口，增加纳税人的供养负担。以一个中等地级市为例，按地厅级干部30人、县处级干部200人、科级干部1000人计算，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，每年仅工资一项就需要财政支出2亿元左右，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿元左右。2009年初，全国共有283个地级市，匡算下来，每年全国仅仅地级市本级的财政支出就要在1400亿元以上。”15四、我国实行“省管县”的可行性分析

随着经济社会的发展，“市管县”体制呈现出许多弊端，与此同时，“省管县”模式已越来越受到社会各界的关注。所谓“省管县”体制是指，省市县行政管理关系由目前的“省—市—县”三级体制转变为“省—县”二级体制，对县的管理由省代替市直接进行管理。随着我国经济的快速发展、政治的日益稳定，加速了以转变政府职能为核心的行政管理体制改革的步伐，尤其是在全面落实科学发展观的实践中，经济的发展及各项制度的完善为“省管县”的实施提供了制度保障及实施空间，同时，国际经验和国内试验也为全面改革的顺利推进积累了宝贵经验。161.国家宪法为“省管县”提供了法律支撑。《中华人民共和国宪法》第三十条明确规定我国目前的地方行政体制为“省—县—乡”三级，直辖市和较大的市分为区、县。这里所指的“较大的市”是指由国务院据《地方组织法》规定批准的，目前全国共有大连等18个城市获得了批准。也就是说，“省—市—县—乡”四级行政建制只能在全国的27个省级政府所在地（即22个省会＋5个自治区首府）、4个直辖市以及18个经国务院批准的较大的市存在；“省—县—乡”三级行政建制是我国宪法规定、适用于全国大部分地方的行政区划模式。四、我国实行“省管县”的可行性分析

17四、我国实行“省管县”的可行性分析

2.市场经济体制的确立，为“省管县”提供了前提条件。计划经济时代，政府职能无限膨胀，省级政府直接管理几十个、甚至上百个市县，是十分困难的，必须通过增加层次、减少管理幅度来减轻工作负荷。当前，我国市场经济体制已基本建立。市场经济体制的内在要求使得资源配置要由政府主导型转向市场主导型，政府的主要职能也要由计划经济时代的全能性向有限性转变，这为减少层级，扩大管理幅度，构建少层次、大幅度的扁平化组织结构，奠定了坚实的政治、经济和社会基础，也为“省管县”的实施提供了制度上保障。18四、我国实行“省管县”的可行性分析

3.壮大县域经济和建设新农村需要县本级有更大作为。郡县治则天下安，县域强则国家富。县域经济作为国民经济的基础性单元，在建设新农村的进程中越来越受到关注，壮大县域经济和建设新农村需要县本级有更大作为，成为“省管县”改革的动力。19四、我国实行“省管县”的可行性分析

4.行政体制改革和政府公共管理创新为“省管县”的实施提供空间。当前，深化行政管理体制改革是摆在我们面前的一项重要任务，地方政府改革创新的制度空间相应加大。随着《行政许可法》的实施，需要政府行政审批的事项大幅减少，省级政府对县(市)级政府指导事项集中了，使政府管理本身成了行政改革的需求。国家相继出台政策鼓励“省管县”试点，2006年，国家“十一五”规划提出“减少行政层级”，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方实行省级直接对县的管理体制”。2009年中央一号文件《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步要求：“稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。”与此同时，以网络、通讯等技术手段保障的电子政务不断推广，从而在技术上为政府扩权强县的扁平化管理创造了条件。20四、我国实行“省管县”的可行性分析

5.国外行政层级结构模式为“省管县”提供了国际借鉴。从世界多数国家看，减少层级、实现扁平化是行政区划改革的发展趋势。目前多数国家实行二级、三级制。如美国国土与我国相当，其行政层级只有三级，即“联邦政府—州政府—地方政府”；日本在1926年撤销中间层次的郡级建制，形成“都、道、府、县—市、町、村”地方二级行政区划体系；印度在1977年取消了村级建制，实现了“邦—县—乡”三级制的地方行政区划制度。21四、我国实行“省管县”的可行性分析

6.国内“省管县”体制改革试验呈现优势。近年来，“市管县”体制对县域经济发展的束缚陆续引起中央和地方的关注，诸多省份围绕强县扩权问题，进行了尝试创新。浙江省是最早进行强县扩权改革的省份，1992年该省对13个经济发展较快的县(市)进行扩权。从2002年起，山东、湖北