【中小学校外培训法律规治研究20000字】

中小学校外培训法律规治研究目录15942一、绪论 332591（一）研究背景和意义 332180（二）研究思路与论文框架 436391.研究思路 4304762.论文框架 529985（三）国内外研究现状 6312521.国外研究现状 6130192.国内研究现状 98721（四）研究方法与目标 10303311.研究方法 1018022.调研对象 1141393.研究目的 1122476二、中小学校外培训概述 1323946（一）中小学校外培训机构的概念 1325954（二）中小学校外培训机构的法律属性 1613776三、中小学校外培训行业的监督管理现状 1713075（一）行政监督管理相关依据 1715447（二）管理监督主体及内容 1830545（三）监督管理的方式 2029761四、现阶段我国中小学校外培训行业乱象 217502（一）发展无序，教学质量难保证 211600（二）收费混乱，缺少制约 225136（三）培训机构存在虚假宣传 2229147（四）课堂内教师推荐或指定校外培训机构 2328069（五）校外培训场所条件简陋，存在安全隐患 2316074（六）校外培训行业的乱象“变异” 245683五、中小学校外培训问题乱象的原因分析 2511996（一）中小学校外培训行业的法律规制不健全 2518915（二）政府部门（单位）的监督管理缺位 2617592（四）校外培训行业领域监管执法难度大 2716299（五）校外培训机构守法意识淡薄 2824301六、中小学校外培训法治化途径 286534（一）制定校外培训机构等营利性社会教育行业领域的专门性法律 281675（二）要完善权责统一全面的校外培训机构的监督管理体系 2930531（三）加强教育行政部门对教育培训机构的综合执法力度 304917（四）提高校外培训行业领域人员的守法意识 3129882（五）加强校外培训行业师德培育 3328938七、结论与展望 34一、绪论（一）研究背景和意义2021年3月，习近平总书记在看望参加全国政协十三届四次会议的教育界委员时讲过，教育是国之大计、党之大计。要从党和国家事业发展全局的高度，坚守为党育人、为国育才，把立德树人融入思想道德教育、文化知识教育、社会实践教育各环节，贯穿基础教育、职业教育、高等教育各领域，体现到学科体系、教学体系、教材体系、管理体系建设各方面，培根铸魂、启智润心。随着我国市场经济的快速发展、教育体制的深入改革以及学生家长们教育消费意识的增强，中小学校外培训行业呈现“井喷”式发展。2018年，中国教育通过在线发布的《2017年基础教育发展调查报告》（以下简称《报告》）对在中小学校外培训界“众所周知”的机构“好未来”进行了比较全面的数据分析，“好未来”的培训人次从2013年的82万人次增长到2017年的393万人次，增长了将近4倍，而2014年到2017年每年的培训人次增长分别是25万人次、43万人次、80万人次、163万人次。校外培训成为一种普遍的教育方式，成为中小学青少年求学成长道路上不可或缺的提升途径。家长们为了不让孩子输在起跑线上，纷纷把孩子送进校外培训机构学习。校外培训需求的旺盛、培训机构的疯狂发展，国家的行业法律规范和监督管理却未有效跟进，导致校外培训行业像是脱缰的野马，变得不可控制，各种问题乱象横生。例如，校外培训教学内容超纲、乱收培训费用、教学水平和师资力量不足、管理理念欠缺等[]。尤其是一些校外培训机构的教育培训活动缺乏规范性和科学性，无法发挥校外培训机构的真正作用。再加上相当一部分中小学校课堂内教学不足，或者学生对课堂内学习不足，甚至将部分学习完全交由校外培训完成，使得校外培训成为青少年接受教育的重要组成部分。校外培训的问题乱象如果得不到有效整改制止，势必会严重影响着国家教育事业的发展、国家人才强国战略有效实施、国家综合实力的进步。因此，针对校外培训存在的诸多问题乱象，我们有必要制定、完善校外培训行业相关法律规章制度，完善监督管理法律法规依据，促进该行业监督管理、行政执法有法可依。强化监督管理队伍建设，促进行政执法有力有效，推动国家人才教育事业的有序发展。（二）研究思路与论文框架1.研究思路本文拟从分析中小学校外培训行业领域的现状为切入点，通过查阅文献资料，与市面上一些培训机构老师和管理人员进行交流，调研某些中小学培训机构在培训行业中的现状，了解校外培训行业现有法律规范，监督管理行政执法现状，存在的问题乱象，并针对校外培训行业领域的一些突出问题乱象进行深入分析，客观提出一些规范管理策略。本论文一共分为五个部分：第一节为绪论，这是研究的基础，主要介绍研究的背景、问题的现状和影响等，阐述论文研究的价值和意义。第二节为中小学校外培训概述。包括我国中小学校外培训机构的概念和法律属性。第三节为阐述我国中小学校外培训监督管理现状。第四节阐述中小学培训行业存在的问题乱象。主要从教学质量、收费情况、虚假宣传、安全隐患等多方面社会反应普遍的乱象进行阐述。第五节为中小学校外培训乱象存在的法治原因分析。从我国法律立法、司法、普法等方面进行深度剖析。第六节为中小学校外培训法治化途径的探索。在本节中，结合在第五节中得到的研究成果，对中小学校外培训行业领域问题乱象进行深入分析，制定完善可操作性强的法制建设，强化监督管理执法队伍建设。重点从法治层面、行业监督管理层面、综合执法层面提出建议意见，从而保证国家的校外培训行业服务人才强国战略，健康、可持续发展。第七节是结论及展望。随着中小学青少年教育的需求，校外培训机构的有序发展成为必要。首先对文中以上的研究进行总结，然后分析此次研究存在的不足，并且提出展望。2.论文框架论文的整体创作框架遵循最常见的战略研究类论文写作思路，从中小学校外培训行业监督管理入手，并在此基础上对校外培训行业法律规范现状总结，从而得出中小学校外培训的优势和存在的问题乱象。结合出现的问题乱象制定相应的法律规治措施，从而促进中小学校外培训更规范有序地发展，为国家教育事业作出应有的贡献。如图1。校外培训概述校外培训概述中小学校外培训监管现状校外培训乱象治理校外培训班的对策和建议结论与展望理论研究研究背景和意义研究思路与框架国内外研究现状研究方法与目标绪论乱象的法律原因乱象的法律原因分析图1论文框架（三）国内外研究现状1.国外研究现状最早对课外补习做出开创性研究，并提出“影子教育”的是史蒂文森和贝克（Stevenson&Becker）。他认为课外补习不属于主流学校系统，而是作为补充和拓展学校教育的额外教育服务[]。他们通过对日本高中生课外补习现象的调查结果发现，“影子教育”虽然发生在主流学校教育活动之外，但是它绝对性地依附于学校的正规教育，其目的是为了提高主流学校正规教育的学习成绩，来帮助这些学生能够顺利进入他们所期望的学府[]。国际教育规划研究所（IIEP）是联合国科教文组织的下设机构，此机构在将近近10年对校外培训的研究成果也十分丰富。时任国际教育规划研究所主席的贝磊（Bray），于1999年出版了《Theshadoweducationsystem:Privatetutoringanditsimplicationforplanners》一书，书中对校外培训的定义、特征（如规模、成本、强度、分布、学科等）、生产者和消费者、影响等进行了系统的阐述。贝磊通过对全球过往和当前校外培训研究成果的提炼、归类和反思，为今后关于校外培训的研究指明了方向。他还以主席的身份与多个国家和地区的研究者进行合作，对土耳其、克罗地亚以及非洲地区的校外培训进行调查研究[-]。在1999年之后，校外培训研究成果的数量有了大幅度的增长。2001年，国际教育规划研究所出版了贝磊的《Adverseeffectsofprivateofprivatesupplementary.Tutoringmensions,ernmentresponses》一文。该文中，贝磊对校外培训的产生和兴起原因进行了综合分析，对于校外培训的正面作用和负面影响也进行了详细的论述，也介绍了我国台湾与香港地区及新加坡、韩国等国家的校外培训的状况和政策，并归纳出四种类型：任其自然型、积极鼓励型、力图调整型、明确禁止型[]。在对校外培训做出系统研究之后，贝磊对校外培训的概念作了进一步的详细解释：校外培训依附于主流教育，它的规模和形态也随着主流教育的变化而变化；在几乎所有的社会中，它收到与主流教育相比较少的关注；它主要是由集体或者个人提供的具有盈利性的教育服务，属于私人为主流教育支付的补充性教育，教育对象以正在接受正规主流教育的中小学生为主[]。在日本、韩国、新加坡、马来西亚等东南亚国家，中小学校外培训机构已经非常普遍，在北美洲、东欧等地也同样存在了规模不小的校外培训机构[]。其中对于美国的校外培训机构来说，形式上主要是以非营利性的公益活动为主；在加拿大，过去近30年校外培训机构的数量呈急剧上涨趋势。在新加坡，校外培训机构的发展势头更盛，数据显示中小学生参加校外培训班的人数占比高达97%，这个数据的背后是校外培训市场无限的发展空间。新加坡政府认为校外培训市场的发展有益于新加坡整体的发展，所以政府从税收、补贴和立法上，都推出相应的政策来支持校外培训行业的发展。但是对校外培训机构中的任教老师也有明确的规定，在职教师在校外培训机构中任教时需要获得许可，并严禁为自己所在学校的学生提供有偿的校外培训。各国中小学校外培训机构的不断发展表明，学生和家长需要个性化、高质量、公平的教育，并且校外培训行业得到了政府的政策扶持，也获得学校的认可，与学校形成了合作关系，已经被教育体系所接纳。不同的国家处于不同的发展阶段，对待校外培训的措施和政策也各有不同，但是最终目的都是为了促进教学质量的提高，满足人们在教育方面的多样化需求，让校外培训机构能够为基础教育服务，促进教育的良性健康发展。2.国内研究现状在国内最先开始研究校外培训的是王有升（1997），他把这类教育现象称为补习教育，并定义为“中小学在校接受的教育外对文化课、艺术进行补习[]。2009年薛海平根据调查数据，研究了中国城镇学生的教育补习活动。在所调查样本之中，有超过一半以上的城镇学生参加了教育补习，且多数为培优型。他指出此类补习维持或强化了社会分层现象，加剧了教育资源的不平衡性。2016年吴翌琳对全国112所初中进行抽样调查，主要研究现阶段我国校外培训的规模、强度以及影响因素，在被调研的学生中参与校外补习的约为47%，没有参加校外补习的人数超过50%。在初中三年中，初一的学生参加课外补习的比例大于初三参加校外补习的比例，约为50.2%。在不同的影响因素中，家庭经济水平较高，参与校外补习的概率越大；父母受教育水平越高，参与校外补习的比率越大；女生参与校外补习的几率比男生参加校外补习的几率大；所在的学校越好，竞争则越大，参与校外补习的比例越大[]。2018年裴昌根等人抽取东中西部地区，九省开展调查义务教育阶段学生参与校外培训的实证研究，研究结果表明参与校外培训占四成左右，校外培训科目主要是数学，英语等，辅导的内容与学校的课程内容相近。参加校外培训的原因主要是为了提高成绩，迎接升学考试[]。从二十世纪九十年代开始，由于经济社会的发展，人们在教育上投入的精力和成本也越来越多，人们对校外培训的需求越来越大，中小学校外培训机构便在这样的条件下迅速发展起来。自从推行“新课改”以后，“减负”使中小学学生有了更多的课余时间，学生家长们大都因为工作缺少对学生学习辅导或者是陪伴教育，校外培训机构就看准了这个市场，充分利用这个时间段对学生开展校外培训课程，校外培训机构市场如雨后春笋般得到迅速的发展和壮大。《中小学校外培训机构的发展及功能研究》中通过研究校外培训机构的相关内容得出，针对个体差异性状况，可以通过校外培训的方式来改善教学。校外培训机构不再是采用固定的教学辅导模式，而是在教学过程中更加个性化、避免模式化套路化，这可以很好地提高校外培训机构的教学质量。校外培训是多样性的，其所包含的项目有课内补习、学习方法指导、疑难问题解决、鼓励学生自主学习等，这些辅导项目可以提高学生的思维方式、训练学生主去动发现问题并解决问题。最后该书作者还提出，首先校外培训机构需要政府相关的管理部门对其加强监督管理，企业管理部门要加强对校外培训机构的监督；其次，公立学校应该积极改善自己的教学质量，提高教学效果，深入教育改革，以便于做到真正的减轻学生的学习压力，合理有效满足青少年教育培养需求；最后是校外培训机构自身要增强创新意识，提高创新能力、建立有特色的校外培训体系。（四）研究方法与目标1.研究方法（1）文献分析法本文主要采用文献分析法，为了充分了解中小学校外培训机构的相关研究，笔者通过考察市场行情，浏览不同类型的校外培训内部论坛，搜集有关校外培训真实的第一手资料，作为本课题研究的文献资源基础。从校外培训的监督管理现状、市场现状、法律规治现状等方面研究的文献，再从市场运作方面和法律规治对中小学校外培训机构的发展影响进行概述。（2）访谈法本文也采用交谈的方法，通过口头访谈的方式从市场培训机构及家长那里获得第一手资料。笔者为了进一步了解中小学校外培训现象和问题，有计划地对学生、学生家长、在校老师以及学校行政人员采用个别访谈的形式进行深入研究，以弥补其他研究方法的不足之处。2.调研对象本论文选取调查对象为中小学生，就学生家长和老师而言，选取学龄以上阶段的中小学家长和老师，同时采取调查法为辅助，以便更广泛全面地搜集资料，丰富论文内容。3.研究目的（1）为完善校外培训行业法治建设、强化监督管理行政执法队伍建设提供建议意见在实践中中小学校外培训呈现超纲培训教学、收费混乱等问题乱象，直指教育管理部门等相关部门的监督管理。虽然2017年9月施行了新的《民办教育促进法》（以下简称《民促法》），规定了对民办学校（包括校外培训机构）实施分类管理、建立分类登记制度。2018年8月，国务院办公厅也印发实施了《关于规范校外培训机构发展的意见》，提出了规范校外培训机构设立和退出机制、综合施策监督管理原则、协同治理的措施。但从整个校外培训行业领域法治建设上来看，教育培训机构的发展还是缺乏明确的法律规制，监督管理执法缺少强有力的合法依据，导致校外培训行业乱象至今仍然广泛存在，严重影响我国教育事业发展。（2）引导中小学生和家长合理有效选择校外培训，倒逼校外培训行业规范有序发展随着校外培训行业的快速发展，良莠不齐的校外培训机构层出不穷，加上大量的广告宣传，青少年学生和学生家长选择校外培训的干扰因素增多。本文通过深入分析校外培训的特质，正确定位校外培训，转变家长的教育辅导观念，从而优化家长们对校外培训的选择。倒逼校外培训行业的规范有序、高质发展。（3）充分发挥校外培训的补充优势校外培训是学校教育的衍生，是影响学校教育教学的重要因素。越来越多的中小学生在课余时间涌入校外培训机构，我们应该引导校外培训行业以校内教育课堂教学为中心，充分发挥校外培训的个性化补充优势，与校内教学内容相结合，为中小学生教育教学提供良好条件，全力助推我国中小学教育事业的高质量发展。（4）为校外培训行业的健康可持续完善发展提供指导随着家长们的热力追捧，校外培训机构的有序、可持续发展成为必要。本研究将对校外培训机构的发展提供实践性的价值，并对校外培训内容、形式、消费群体等方面予以实际调查，为校外培训机构的文化与艺术课程设置提供参考，帮助校外培训机构有效管理与发展。二、中小学校外培训概述中小学校外培训机构早在20世纪八九十年代就开始兴起，进入人们生活中，成为为人们关注的社会热点。之前中小学校外培训机构这个概念一直没有出现在我国法律法规规章以及其他规范性文件中。直到2018年国家才印发规范性文件回应了中小学校外培训行业现象。在我国教育领域的行政法律关系中，中小学校外培训机构的挂念内容及其延伸含义是界定校外培训行业领域行政相对人范围的主要依据。只有界定了校外培训行业领域行政相对人的法律范围，才能根据其法律权利义务，进一步研究中小学校外培训行业发展现状、存在的问题以及法律规治。（一）中小学校外培训机构的概念我国整个理论界并没有对校外培训机构的概念进行一个全面、权威的界定。校外培训机构往往作为被认为是“校外”和“培训机构”两个部门组成。“校外”当然相对于“校内”而言。学校一词在我国来讲主要包括中小学、技术学校、大学，校外既非国家教育场所内，其培训的对象主要是中小学青少年。明确了这一点后，再从国家关于校外培训行业领域相关的规范性文件层面。校外培训行业的法律法规规范经历了一个比较漫长的演变过程，各种规范的宗旨青少年的健康教育，梳理校外培训行业领域的各种法律政策规范，校外培训机构这个词语并没有出现在国家的法律法规中，仅仅在近年校外培训行业呈“井喷”式发展，各种问题乱象成为社会广泛关注的焦点后，才出现在各类规范性文件中。20世纪，人们的经济和物资文化生活水平还不是很高，国家教育几乎还都是学校内的课堂教育，校外培训机构在社会中存在量极少，学校通常通过免费或收取少量费用组织学生在校内或校外进行补课、辅导培训来提高学生的考试分数，提高学校升学率。校外培训行业的问题不凸显，没有引起社会各界的广泛关注。问题现象少，管理规范层面也很难引起重视，自然也没有相关的法律规范表述中提及“校外培训机构”的概念。进入21世纪后，国家经济社会发展带动国家教育科学事业快速发展，到2009年4月，国家教育部印发《关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》规定“认真执行国家课程方案，严格遵循教育规律，不随意提高教学难度，不组织学生参加各种有违教育规律的竞赛和不当竞争，不占用学生法定休息时间加班加点或集体补课”，对当时全国中小学教学存在的为提高学生成绩，大量占用学生的课余时间、非主课课堂（比如体育课、美术课、音乐课）以及节假日时间进行大规模校内外补课的现状进行叫停，导致那些平常课堂学习不足或者学习能力差以及“培优拔尖”等需要辅导培训的的青少年学生转向校外培训，再加上“减负”教育机制的推出，家长的陪伴时间没有跟上，校外培训的需求市场进一步扩大，发展商机被进一步挖掘，校外培训机构发展速度远远超越了政府机关的预判政府的监督管理相关法律法规规章没能把校外培训机构规范在健康的发展轨道上，再加上校外培训行业的准入门槛低、监督管理混乱不力，导致校外培训行业卷钱跑路、收费混乱、培训质量不高、超纲教学等问题乱象丛生。在这个阶段，国家开始对校外培训行业的乱象问题进行治理，对校外培训行业进行规范，各地、相关部门的规范性文件中也开始出现“补习班”“辅导班”“校外培训”等表述，校外培训概念的内涵得到进一步延伸和丰富，界限逐步得到明确。例如2009年国家教育部、国务院纠风办等七个部门（单位）联合下发的《关于规范教育收费进一步治理教育乱收费工作的实施意见》规定“严禁学校、教师举办或与社会办学机构合作举办向学生收费的各种培训班、补习班、提高班等有偿培训”；2010年7月，国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室执法《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“规范各种社会补习机构和教辅市场”；2013年3月，教育部办公厅印发的《关于开展义务教育阶段学校“减负万里行”活动的通知》第三款要求“各地教育行政部门要会商工商等部门探索加强对各类校外培训机构的监管措施”。2021年4月，国家教育部印发的《关于义务教育学校作业管理的通知》要求各地要按国家有关规定，把禁止留作业作为校外培训机构日常监管的重要内容，坚决防止校外培训机构给中小学生留作业，切实避免校内减负、校外增负。目前校外培训机构的概念范围和涵义基本确定。2018年8月，国务院办公厅发布的《关于规范校外培训机构发展的意见》提到“面向中小学生的校外培训机构（以下简称校外培训机构）开展非学历教育培训是学校教育的补充，对于满足中小学生选择性学习需求、培育发展兴趣特长、拓展综合素质具有积极作用。”同时期，国家司法部公布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）》规定“设立招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年，实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办培训教育机构，应当依据民办教育促进法第十二条的规定，由县级以上人民政府教育行政部门审批。”因此，对校外培训机构的定义大概包括针对中小学开展的补充学校内部课堂教育，其他艺术特长的，由学生选择性参加的非专业技能民办教育服务领域的校外培训班、辅导班。当然，随着社会多元素发展发生变化。（二）中小学校外培训机构的法律属性国家公办学校教育具有社会公益性，学校的管理者、教师等编制、工资待遇、教育行为等都受到国家教育行政部门的严格规范管理和限制。但是在其受到严格管理束缚的同时，其稳定的工资待遇和编制身份也引导其严格遵守国家教育相关的法律法规规章以及政策规定，不得参与市场营利因为。而校外培训机构从法理上讲属于社会教育机构，享有社会教育权，在民法中归为“特殊企业”，最显著的特征是其公益性。在行政法中与政府构成行政法律关系，是政府执法机关的新政相对人。中小学校外培训机构具有特殊的法律属性。我国《民办教育促进法》第二条规定赋予校外培训机构社会教育权，非政府机构的利益群体组织或个人为其权利主体，社会投资捐款、集资、经营收益等其经费来源，与公立学校等国家教育事业单位不同，它具有明显的营利性特征。国家的教育机构、学校等事业单位是按照国家教育法等法律规范开展教育活动，校外培训机构则是在国家法律禁止以外、不违背社会道德风气的前提下开展教育培训活动。因此其行使社会教育权的较国家教育机构范围要大得多，受国家法律规范限制的范围就更小。即使其设立程序、退出条件等受到国家民法、消费者权益保护法、公司法等实体法约束，但都是民事上的限制。简而言之，现有的国家教育法、民促法已经不能很好地约束规范校外培训机构的培训教学活动。三、中小学校外培训行业的监督管理现状（一）行政监督管理相关依据《教育法》第二条明确了在我国各级各类教育行业都使用该法，并对行业原则、行业准入、变更、退出，以及权利义务等进行了规范。《民办教育法》第二条明确“利用非国家财政性经费，面向社会会举办学校及其他教育机构的活动适用本法”，将中小学校外培训机构纳入了该部法律的调整范围，该法在校外培训机构的行业领域市场的鼓励政策、设立、变更终止、学校组织活动、法律责任、管理监督、扶持奖励等进行了原则性规定。《民办教育法》是目前我国中小学校外培训行业领域的最高法律，它于1997年7月开始实施，2018年8月修订一次，但并无实质性修改，只是将将第二十六条第二款中的“经政府批准的职业技能鉴定机构”修改为“经\o"浏览关于\“备案\”的文章"备案的职业技能鉴定机构”；将第六十四条中的“工商行政管理”修改为“\o"浏览关于\“市场监督管理\”的文章"市场监督管理”。作为《民促法》的行政法规《民办教育促进法实施条例》至今都没有颁布修订生效的规定。2019年，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》才被发布，在学校党建、支持措施、设立和审批制度、规范民办学校办学行为、规范培训机构、维护举办者合法权益、强化教师权益保障、健全监管机制和其他实际问题的回应等八个方面做出修订，其中对营利性和非营利性学校的监管和扶持政策、教育机构的关联交易、培训机构整顿和规范等热点问题，做出更加明确的规定。明确培训机构办学和收费的规范：学科类辅导需要前置审批，即先办学许可证后营业执照，取得教育部门颁发的办学许可证后再到市场监管部门申请营业执照；素质教育及成人培训，可直接申请法人登记，无需前置审批；规范预付费管理。将民办培训机构纳入规范。首次对在线培训做出准入规定。修订稿指出：利用互联网技术在线实施前款规定的文化教育活动，以及职业资格培训或者职业技能培训活动的，应当取得相应的互联网经营许可，并向机构住所地的省级人民政府教育行政部门、人力资源社会保障部门申请办学许可。此外2016年12月颁布的《营利性民办学校监督管理实施细则》将校外培训机构纳入监督管理范围，2017年1月教育部等五部门关于印发的《民办学校分类登记实施细则》规定了校外培训机构的登记准入程序。2018年8月国务院办公厅不发布的《关于规范性校外培训机构发展的意见》是首个从国家层面明确、专项规范校外培训机构的系统性文件，也是目前校外培训机构管理监督的最重要、最系统的依据，从宏观上、原则性对治理规范、分类管理进行了规定，并细化了校外培训的场所、培训时间、收费管理等要求。总体上来看，目前校外培训行业教育发展较快，我国的相关法律法规存在一定的滞后性。（二）管理监督主体及内容中小学校外培训行业行政执法里面，行政关系的相对人事中小学校外培训机构。根据准入是否需要办学许可，分为两类。一类是需要县级以上政府教育行政部门审批：招收幼儿园、中小学适龄儿童、少年，实施与学校文化教育课程有关；与升学、考试相关补习辅导等其他文化教育活动的民办培训教育机构。二类是实施雪雁能力、艺术、体育、科技等有助于素质提升、个性发展的教育教学活动的民办培训教育机构；面向成年人开展文化教育、非学历继续教育的民办培训教育机构。我们这里研究的校外培训机构主要指第一类。对于营利性校外培训机构，管理监督主体主要一教育行政管理部门为主。根据《民促法》及其实施条例，《营利性民办学校监督管理实施细则》《关于规范校外培训机构发展的意见》相关规定，教育部门主要监管事项主要包括：查处未取得办学许可违法经营的校外培训机构，办理办学许可审批工作、监督管理培训内容、培训班次、招生范围、教师师资、培训行为，牵头组织校外培训市场综合行政执法。市场监督管理部门监管事项主要包括：做好工商营业登记、培训机构收费、广告宣传、反垄断等方面。人社部门主要做好职业培训机构未经批准向中小学生开展培训的监管工作。机构编制和民政部门做好校外培训机构违反相关登记管理规定的管理工作。公安、应急管理、卫生、是药品监管部门责做好校外培训机构的安全、卫生、食品安全保障的监督管理。监管内容包括事前、事中、时候监管三个环节。事前监管是按照《民促法》及其实施条例，《关于规范校外培训机构的意见》对文化类的中小学校外培训机构财务事前准入的要求，审核其市场准入条件。包括举办主题、条件等、在取得办学许可后，在根虎营利性质向市场监督管理部门、非营利性向民政部门进行法人登记或非企业法人登记。取得营业执照后才能进行教育培训业务，筹备期限为3年。内容有：①合格的举办者（举办者行为能力、政治能力、信用状况，公办学校不能举办或参与营利性培训机构）；②合格的出资（货币、实物等可以货币估价转让的财产，财政性经费以及其他法律法规规定不得作为出资的财产不算出资）；③办学场所原则就是保障绝对安全硬件设施，包括消防、空间、人身安全保险防范等；④稳定师资队伍力量，培训从业人员必须具备符合相关规定的职业资格证书，中小学在职教师不能参与培训；⑤培训机构的管理保障，《关于规范校外培训机构发展的意见》规定：“管理条件方面，校外培训机构必须坚持和加强党的领导，做到党的建设同步谋划、党的组织同步设置、党的工作同步开展，确保正确的办学方向。必须有规范的章程和相应的管理制度，明确培训宗旨、业务范围、议事决策机制、资金管理、保障条件和服务承诺等。”事中监督管理主要包括：一是正在营业中的校外培训机构主题合法性进行监督管理，是否证照齐全，并进行相应的查处，以及之后的整改情况进行监督管理；二是培训活动的合法性进行监督检查查处，是否符合国家教育制度、相关规范规定；三是诚信方面的虚假宣传进行监督管理，实地核查培训内容、教育质量；四是收费方面的监管，以部门联合的方式防范学杂费风险、收费项目与标准等。事后监管，主要包括：根据培训机构章程注销登记的，由审批机关批准终止；被吊销吊销办学许可的终止由审批机关组织清算，因资不抵债无法继续从业的由法院组织清算。（三）监督管理的方式中小学校外培训的监督管理的方式主要有事前许可、行政检查、年检年报、行政处罚和黑豹名单制度。事前许可的行政监督管理主体依法审查申请人的办学条件、自制能力、抗风险能力等，发挥风险防范功能。年鉴年报通过定期对培训机构的登记信息、经营状况、资本情况等进行审查并向社会公布审核监察结果，督促其正常经营。相对于年检年报，行政检查具有时间上的随意性，也是重要的执法手段，包括随机检查和专项检查。行政处罚则是一种惩戒性的事后监管方式，通过制裁违法行政行为，实现规范发展。黑白名单是近年来的一种新型行政执法方式、监管制度。根据《关于规范校外培训机构发展的意见》规定，国家通过校外培训机构管理平台，根据对行政执法部门对培训机构日常监管和年检、年度报告公示情况，建立负面清单。对已经审批登记，但有负面清单所列行为的校外培训机构，及时将其从白名单上清除并列入黑名单;对未经批准登记、违法违规举办的校外培训机构，予以严肃查处并列入黑名单。将黑名单信息纳入全国信用信息共享平台，按有关规定实施联合惩戒。将营利性校外培训机构的行政许可信息、行政处罚信息、黑名单信息、抽查检查结果等归集至国家企业信用信息公示系统，记于相对应企业名下并依法公示。对于非营利性校外培训机构的失信行为，依据社会组织信用信息管理有关规定进行信用管理并依法公示。四、现阶段我国中小学校外培训行业乱象（一）发展无序，教学质量难保证近年来，我国的辅导班市场非常混乱。中小型校外培训机构多数没有得到教育部门等相关部门机构审批，校外培训教师教学水平参差不齐。很多校外培训机构为了吸引学员，甚至会超纲教学，严重影响校内教育教学。很多培训机构的相当一部分教师甚至都没有教师资格证，另一方面除了本专业教学知识水平之外，对其他的思想素质、心理素质、身体素质等等都没有足够的了解。校外培训的老师大多都是年轻人，虽然在校大学生授课活跃，有鲜活的教学因子，但因没有从事过在校教育经历，对教育孩子和整个教学体系没有充分的把握，教学经验不足，教学效果也相对较差。即使他们在工作过程中尽心竭力，恪尽职守，但很多情况下都事倍功半。另外，参加校外培训的人数多、时间长，一个老师要带不同年级的学生，培训的质量很难保证。（二）收费混乱，缺少制约根据地域不同，家庭教育支出的比重也不同。城市化水平越高的家庭，子女的教育支出也就越高，校外培训费用占家庭年收入比重和整个教育支出的比重都较高，城乡差异比较大。通过对有关校外培训机构的侧面调查，辅导班的收费高低和教学效果的好坏，并没有直接的关系，有的收费高的培训效果并不一定好，有的只是做一些表面文章来满足家长的虚荣心，让家长觉得物有所值。例如建立一个学习档案或者定期和家长反映学生的学习情况。在调查中发现初中（晚自习辅导培训）收费一般在200—250/月元之间，小学收费在180—230/月之间不等。教育和物价部门对校外培训的各项收费缺乏必要的监管，而且许多家长存在的一个心理就是收费越高，效果越好，这也无形中助长了辅导班学费虚涨之势。（三）培训机构存在虚假宣传根据调查，市面上很多校外培训机构都会定期组织培训，并且有一套比较完善的教师考核和评估制度，教师的编制数量也基本符合教学需求。但是绝大部分校外培训机构都存在不同程度的夸大宣传现象，还有一些校外培训机构则存在诸如师资紧缺，教学不规范、虚假宣传等不合理的现象。“名师授课”是许多校外培训机构的主要招生口号，但其实一些所谓“名师”的头衔有待考证。有时学生太多，而教师数量又不足的时候，一些大学在读或者刚刚毕业的大学生、甚至很多连教师资格证都没有的人，也会被吹嘘为经验丰富的“名师”而推上讲台。绝大多数校外培训机构处于无序的竞争状态，为了从竞争中获取利益，进行价格上的恶性竞争，低价导致了低质，大大降低了辅导水平和服务质量。除了那些专注于校外培训的机构，大学生在校外培训机构担任老师己成为普遍的现象。（四）课堂内教师推荐或指定校外培训机构教师对个人利益的追求使他们成为校外培训的推手。与经济增长的幅度相比，老师的工资远远跟不上物价增长的步伐。为了摆脱经济压力，老师也不得不用自己的知识来换取金钱。虽然政府三令五申禁止在职老师有偿家教或者办课外辅导班，但在经济利益的驱使下，仍然很多辅导班甚至设“回扣”联合在校老师拉生源，存在课堂内教师推荐或指定校外培训机构的情况，将学生关注度与是否参加校外培训相关联，参加了老师推荐校外培训的，老师给予高度关注；未参加老师推荐校外培训的，老师相对给予少量关注；更严重的现象是部分公立学校老师兼职校外培训，将考试重点、难点放在校外培训课程中讲，校内课堂不讲或少讲，这无疑是欺骗家长和学生的信任，将教育功利化。（五）校外培训场所条件简陋，存在安全隐患校外培训场所的教学环境简陋，存在安全隐患。为了节约成本，大部分小规模的校外培训机构为了节约成本，租用民用房间，狭小而拥挤，相对应的卫生及消防条件并不能达到要求，为学生在房间内学习增加了安全隐患。教学硬件设施跟不上，非常简陋，有的教室很小，只能在里面挂一块很小的黑板，学生作为拥挤，没有消防通道，在遇到火灾的时候难以逃生。有的培训机构会包餐，卫生条件并不能达到规定的标准，学生们的健康条件也会受到影响。简陋的教学设备有的不能满足学生的学习要求，影响了教学水平，同时，由于一些辅导班所处的位置交通状况复杂，也存在诸多安全隐患。校外培训行业的乱象“变异”近年来，各地各部门严格落实党中央、国务院的教育相关决策部署，共同整顿教育行业领域突出问题系统治理，一批不合规的教育培训机构被整顿整、关停后，教学内容超纲、虚假宣传、乱收费等问题现象依旧是屡禁不止，大有“按下葫芦浮起瓢”之势。甚至衍生出新的问题：一些校外培训机构转为“地下”运作，明面上被关停了，实际上变换方式重新运营；有的甚至趁着线上营业监管机制不健全，转移至线上教育培训。校外培训是很多家庭的刚需产品，学生需要课外培训辅导，家长没有专业能力和时间精力来培训辅导，只能交给校外培训机构，因此，很多家长在纪检监察机关、教育部门等单位整治查处违法违规校外培训机构的时候甚至出现家长为培训机构打掩护、对暗号、帮助转地下等怪象。校外培训行业领域市场中，大小机构都存在，参与培训教育的多为自由职业者、艺术特长人员、各大高效学生等，监督管理对象数量越来越大、范围越来越分散。通过对中小学培训机构的调研，从培训机构的开设门槛到培训机构内部的管理问题，师资力量、教学内容、教学环境等都作出了具体的分析。在不同阶段，研究者发现问题的重点不一样，这些问题大部分培训机构都有存在，这就给建立完善校外培训行业法律规范、强化监督管理行政执法队伍要求提供了依据，也表明对中小学校外培训行业的治理迫在眉睫。五、中小学校外培训问题乱象的原因分析（一）中小学校外培训行业的法律规制不健全现阶段中小学校外培训机构的法律法规不健全，对校外培训机构的约束和规范只能从其他相关法律中搜寻，缺乏具有针对性的法律法规。尽管《民办教育促进法》《教育法》为校外培训机构教育活动提供了基础性法律规范，但这些法律不能完全解决校外培训机构的市场新问题。出现《民办教育促进法》不能规范管理其民事行为程序，《公司法》等法律规范又不能满足其教育领域的公益性。在现有的规范性文件中，比较系统的当属《关于规范中小学校外培训机构发展的意见》，它是目前出台的唯一一个专门治理中小学校外培训机构的监管依据，具有一定的原则性和具体性，但在制度建立、监管要求等方面仍然过于原则、宏观，在年检制度、黑白名单制度、联合执法制度等具体落实上都没有细化。加之，各地在贯彻《意见》的时候，大豆停留在穿冲的中审批（准入）请日常监管的监督管理模式上，后续的监督管理制度制度缺失。很多地方层面没有建立起系统完善的治理政策，导致中小学校外培训行业的长效常态治理成为口号的巨人，实效的矮子。总而言之，现有的国家法治系统，仅涉及到了校外培训机构设立、自身管理层面，还没有上升到国家强有力的法律规制上，使得国家教育执法部门对校外培训行业乱象执法无法可依。即使有规范性的文件，在地方上缺乏可操作性，也使校外培训行业的监管效果大打折扣。（二）政府部门（单位）的监督管理缺位以2018年国务院印发实施《关于规范校外培训机构发展的意见》为指导，全国自上而下掀起了校外培训行业专项整顿治理，当时取得了明显效果。但之后，校外培训行业乱象依旧“任性”，政府对校外培训机构的监督管理出现了分工不明确、监督执法范围不明确等问题。校外培训机构的教育和商业的双重属性，收到教育部门和市场监管双重监督管理。设立时办理办学许可证要找教科局，办理工商营业执照要找市场监督管理局。但《民办教育促进法》没有明确规定教科局和市场监督管理局对校外培训机构的具体监督管理职责范围、权责体系，在加上这两个局又是不同的单位，一旦出了问题谁也不想管、也管不着，面临管理权力的时候，争相恐后；面临管理责任义务的时候，互相推诿，往往不了了之。国家也没有完善校外培训机构的监督管理范围，培训机构的设立、教学质量、教师师资、收费、财务、机构变更、终止等都没有明确的监督管理规定。比如设立方面，对举办者门槛太低，《营利性民办学校监督管理实施细则》中，指示规定举办者要提供的身份证、存款相关证明材料，没有对举办者学历、身心健康、道德素养等进行考核、限定，会造成校外培训行业里面的培训机构质量远小于数量，教学质量也自然无法保障。从培训教育和教师师资上看，培训机构的师资力量、教育水平等指标严重不均衡，存在校外培训机构与学校同是从事教育活动，但教育水平和专业能力却是千差万别，同样的教育功能，不同教育成效，甚至对国家的教育体制背道而驰。从收费、财务监督管理来看，校外培训机构乱收费、退出机制不健全等问题依然存在。（四）校外培训行业领域监管执法难度大行政执法权，只有法律法规规章规定授予。校外培训行业领域的监管行政执法行为必须有法可依。校外培训行业领域执法困难，原因有二。一是执法队伍力量不足。校外培训机构的管理机构很多：教科局、市场监督管理局、人社局。按照现行法律法规规定，教科局承担了办学许可、监督管理等大部分工作。而教科局虽然有执法权，但没有执法队伍，对校外培训机构的无证培训等不能扣押、不能查封，毫无威慑力。而且教科局的行政执法人员大多数没有法律知识，对行政执法程序、方式不专业。有的地方教科局相关执法股室配备人员才两三人，而辖区内的已登记的校外培训机构就达50个，未登记的、非法开展校外培训的组织或机构也不再少数。有的县（市、区）教科局行政执法人员还被抽借市级部门。其次教育部门行政执法队伍在行政执法领域缺乏专业性，对非法、违规办学的校外培训机构很难辨识。即使发现了，缺少公安、卫健、食品安全等部门配合，也难以准确判定，行政执法，提高行政执法效率。二是联合执法机制不健全。中小学校外培训机构的监管涉及部门多，而且部门之间相互独立，分头执法往往会带来监管真空、妨碍经营发展的后果，联合执法成为必要，《关于规范校外培训机构发展的意见》健全工作机制部分规定：“建立由教育部门牵头、有关部门参与的联席会议制度，制订详细的工作方案，细化分工、压实责任、大力推进。”但现实状况中，各地各部门的联合执法并未有效落实。实际执法过程中，执法队伍大都是为临时性完成一项专项工作任务被临时组合，这种突击式的组合队伍执法方式如果不充分考虑到部门之间协调成本，往往会造成部门之间权责不明、推诿扯皮，不能应对新情况、新状态，更不能实现长效常态化监督管理。（五）校外培训机构守法意识淡薄要全面建立法治国家，实现法治社会。除了建立完善的法律规范体系外，还需要行政相对人做到守法，做到有法可依、有法必依。由于商业利润的驱动，我国相当一部分校外培训机构只注重经济利益，忽略教育培训质量，没有把国家教育事业放在重要位置。这就导致那些违规违法办学的培训机构被国家自上而下进行专项治理关停后，仍然改头换面继续违法经营，卷款跑路、虚假宣传等乱象继续存在。六、中小学校外培训法治化途径针对中小学校外培训机构存在的问题和原因分析，在法律法规、政府监管和行业自身等方面提出以下改进措施，以促进中小学校外培训机构的健康可持续发展。（一）制定校外培训机构等营利性社会教育行业领域的专门性法律现行的《教育法》《民办教育促进法》《营利性民办学校监督管理实施细则》等关于校外培训机构的法律法规文件规范，范围笼统原则，不够全面，需要进一步建立健全法律法规，制定专门的“社会教育法”，规范社会教育事业发展。为此，可以综合国家现有校外培训行业领域有关的政策法规中管与校外培训机构工作章程、设立审批、组织机构、监督管理等进行完善汇编，制定社会教育领域的专门法律促进校外培训机构的合法有序运转，严格明确立法宗旨、监督管理对象、培训机构权利义务、监督管理主体、法律责任等。通过立法明确校外培训机构的经营从业者的权利义务、强化监督制度机制、建立完善严密的法律责任体系，促进校外培训机构合法有序运行。（二）要完善权责统一全面的校外培训机构的监督管理体系国家通过制定法律规定公民应享有的权力和义务，规范社会公众的行为。国家机关的行政行为依据也是国家制定的法律法规规章，规范和监督行政相对人的行为进行规范监督，实现社会管理职能。在有效的法律规范体系里面，首先要明确政府机关的监督管理责任，各地各部门单位要结合工作实际，明确监督管理部门及相关联系部门的职责分工，分清责任，明确管理权限和管理方式，使校外培训机构的监督管理行政行为由法有据可依，保障行政行为依法规范有序。一是教育行政部门应当侧重监督培训业务内容，配合其他部门做好办学许可等方面的非法行为查处及执法工作。二是市场监督管理局要做好校外培训机构登记管理等工作，对未取得营业执照、未取得办学许可、超许可范围经营的校外培训机构进行严厉查处，加强培训机构注册登记、招生宣传等方面的监督管理。三是卫生健康、公安机关、应急管理局等按照其职能职责范围，对校外培训机构食品卫生、场所安全、治安管理等方面进行监督管理。要完善政府监督管理规范体系。在设立条件方面要提高行业准入条件，特别是在培训机构经营者办学之歌标准要提高。要严格务实审查培训机构从业资质，对培训场所、收费标准、财务管理等方面进行具体详细地规范，不符合标准，坚决不予办理。在培训行为活动方面，要加强对校外培训机构办学理念、培训内容、教学质量等方面法律法规规定，防止教育培训质量差进入校外培训行业。严格规范校外培训机构的变更、终止清算程序规定，加强破产退出的法律规制，强化退出条件、方式、程序的监督管理，切实有效保护接受培训房的合法权益。（三）加强教育行政部门对教育培训机构的综合执法力度目前，教育行政部门是包括校外培训在内教育行政执法的主体，加强教育行政执法工作是当前教育系统落实全面依法治国、推进依法治教的重要举措。一是要有行政执法的人员。要设立专门执法部门，2014年发布的《教育部办公厅关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知》要求“整合调整行政执法力量，设立专门执法机构或者队伍，充实基层执法力量”。其中，上海、青岛、深圳等城市成为改革试点。这些先行地区探索设立专门的教育行业行政执法部门和直属事业单位等机构。上海市成立了教育行政执法事务中心，浙江义乌市成立了义乌市教育监察大队等，这些做法对我国设立教育行政执法机构具有重要的借鉴意义。同时，要提高执法人员的法律素养，教育部门的行政人员代表国家执行实施法律法规。作为行政执法人员必须要有较高的法律素养，以身作则，在要规范执法程序，依法依规严格执行。提高执法人员的法律素养，一方面是整合各部门行政执法领域人才队伍建设，尽快适应执法环境、解决执法难的问题。另外一方面是对现有的执法队伍定期进行法律培训，学习掌握相爱难改观法律知识，不断增强教育行政执法力度。其次，要严格教育培训执法程序，做到公平公正，最重要的就是严格按照法律程序来强化执法力度。一般来讲，教育行政执法程序应包括：公民提出申请，教育行政部门依法受理；查明案件事实，提出案件处理意见建议。随后向培训机构当事人及社会公众反馈案件查办结果和处理建议，并进行听证，在充分听取当事人说明后，依法作出处理决定，制作法律文书，送达当事人。最后，由教育行政部门按照文书规定来进行教育执法。同时，教育行政部门要依据宪法和法律对行政机关职权的规定，依法行使行政命令、行政处罚、行政强制、行政许可及行政奖励等措施，以保障法律法规落地落实。最后，要创新执法方式，为了规避教育行政部门单独执法的局限性，解决执法难的问题，各部门应加大联合执法力度，明确相关部门的职能分工，相互配合与协调，由教育、市场监督、公安、消防等部门划出重点区域，聚集执法力量，建立联合执法机制。此外，纪委监委、社会公众、人民代表大会等也要加强政府工作人员的履职尽责进行监督，纪委监委要加强对校外培训行业执法领域的行政行为的监督执纪审查调查，提高政府工作人员的服务意识和工作积极性。（四）提高校外培训行业领域人员的守法意识防止校外培训行业法律纠纷或案件发生的关键在于学法懂法用法，促进执法守法，依法办事，依法维权，实现法治。首先，校外培训行业从业人员要不断提高守法意识，这是推动校外培训行业市场健康稳定发展的内在驱动力。第一，应增强法律意识，严格遵守《民办教育促进法》《公司法》《教育法》等法律法规的规定，按照国家法定程序设立校外培训机构，依法诚信经营，不能一味追求利润而枉顾甚至超越法律红线。第二，行业间要互相加强监督、形成良性竞争，可以通过成立专门行业协会来增强行业领域内部自律机制，一旦发现有培训机构在办学资质、招生、教育教学等方面存在违规行为，及时向有关部门反映，共同抵制不正当竞争。第三，经营者在与学员签订服务合同时，严格遵守合约规定，履行义务，不断增强社会责任感。其次，校外培训机构的学员及家长要增强自身维权意识。对于学员，特别是学员家长，要提高自身维权意识，增强维权能力。学员要学习法律知识，提高自身辨别能力，一旦权益受到侵害，能够运用法律途径来维护。第一，学习法律知识，不断增强自身法律素养，依法履行法定义务，对待教育培训机构要理性消费，不能盲目听信其虚假宣传。在选择培训机构时，要仔细审核其办学许可及资质证明，防止一些校外培训机构有意隐瞒相关事实。第二，与培训机构签订合同时，要认真阅读条款内容，包括其教学内容、师资水平、学费标准等基本情况，查看有没有不合理甚至不合法的条款以及其他预支收费情况，防止侵权行为的发生。如发现有不合理的条款，可要求教育培训机构充分解释，予以调整或保留。第三，当其合法权益受到侵害时，可以通过法定程序使受损害的权益获得法律救济。法律救济对于保障学生合法权益具有重要意义。当