西北师范大学社会发展与公共管理学院《625公共管理学》历年考研真题汇编

目录

第一部分西北师范大学625公共管理学历年考研真题

2015年西北师范大学社会发展与公共管理学院625公共管理学考研真

题

2014年西北师范大学社会发展与公共管理学院625公共管理学考研真

题

第二部分兄弟院校考研真题及详解

2014年首都师范大学管理学院765公共管理学考研真题

2014年首都师范大学管理学院765公共管理学考研真题及详解

2013年武汉大学政治与公共管理学院642公共管理学考研真题

2013年武汉大学政治与公共管理学院642公共管理学考研真题及详解

2012年南京师范大学公共管理学院815公共管理学考研真题

2012年南京师范大学公共管理学院815公共管理学考研真题及详解

第一部分西北师范大学625公共管理学历

年考研真题

2015年西北师范大学社会发展与公共管理学

院625公共管理学考研真题

2014年西北师范大学社会发展与公共管理学院625

公共管理学考研真题

第二部分兄弟院校考研真题及详解

2014年首都师范大学管理学院765公共管理学

考研真题

首都师范大学2014年

攻读硕士学位研究生入学考试试卷

考试科目代码：765考试科目名称：公共管理学满分150分

请将答案注明题号写在答题纸上，试题纸上做答无效。

一、名词解释（共2题，每题5分，共计10分）

1．直线——职能结构

2．民营化

二、简答题（共5题，每题12分，共计60分）

1．试述我国政府间关系的传统模式。（12分）

2．谈谈你对公共决策科学化、民主化和法制化的理解。（12分）

3．分析公共部门绩效评估的困境。（12分）

4．试述公共部门战略管理兴起的背景。（12分）

5．试述加强公共管理伦理建设的途径。（12分）

三、论述题（共2题，每题40分，共计80分）

1．中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报指出，要

全面正确履行政府职能。请结合市场经济体制中政府职能的相关知识，

谈谈你对如何切实推进我国政府职能转变的认识。（首都师范大学2014

年研）

2．中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报指出，创

新社会治理，改进社会治理方式，激发社会组织活力。请结合治理理论

及第三部门相关知识，谈谈你对增强我国第三部门参与社会治理的思

考。

2014年首都师范大学管理学院765公共管理学考研

真题及详解

首都师范大学2014年

攻读硕士学位研究生入学考试试卷

考试科目代码：765考试科目名称：公共管理学满分150分

请将答案注明题号写在答题纸上，试题纸上做答无效。

一、名词解释（共2题，每题5分，共计10分）

1．直线—职能结构

答：直线—职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一

种组织结构形式。各级部门间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。

直线—职能结构形式加强了对水平层次领导部门的协调领导，有助于克

服政出多门的缺点，同时，每个下级部门在只有一个明确上级领导的基

础上，接受其他相关上级部门的指导和监督，有助于决策科学化、民主

化。但这种结构的一个潜在缺陷是，垂直领导有可能排斥水平领导，部

门之间的关系更加复杂。

2．民营化

答：民营化是指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过

程。即政府部门通过契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方

式，将部分职能转由民间部门经营，惟政府须承担财政筹措、业务监

督，以及绩效成败的责任。民营化的类型有：①撤资公营事业或资产移

转至民间；②委托政府部门委托私营部门部分或全部财货与服务的生产

活动，但政府继续承担监督的责任；③替代当大众认为政府所提供生产

或服务不能满足社会的需求，而民间私营部门则意识到此种需求时，私

营部门就可替代政府提供某种生产或服务，以满足社会大众的需求。

二、简答题（共5题，每题12分，共计60分）

1．试述我国政府间关系的传统模式。（12分）

答：（1）政府间关系的含义

政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关

系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，

也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之

间的关系。

（2）中国政府间关系的传统模式：等级控制模式

改革开放以前，我国实行高度中央集权的计划体制，政府间关系在

总体上是一种自上而下的高度一体化的等级控制模式。在这一模式下，

政府间关系主要有三个显著的特征：

①在政府间的结合构造上，主要体现为层级隶属关系

层级化是指各级政府在纵向上分为若干层次，从上到下保持一定的

数额，采取层级控制管理，一级管一级，下级对上级负责，管理范围逐

渐缩小。层级化的上下衔接，是由结构内各个结构单元不同的行政隶属

关系组合而成的。这使得政府间关系在结构上呈现为金字塔的特征。政

府体制结构的这一纵向排列，实为各个地方政府间隶属关系的反映。

由于计划经济是旧体制的根本特征，政府间的层级隶属关系突出地

体现在中央政府与地方政府的职能关系上。中央通过层层下达指令性计

划决定各级地方政府的行为，地方政府主要任务就是执行中央下达的计

划任务。因此，地方政府实际上成为中央政府的派出机关和附属物，成

为中央计划的执行者。在计划经济体制下，中央政府与地方政府的基本

职能具有高度的一致性，并不存在因管理对象的范围和层次的不同而形

成明显的分工。

②在政府间的权力分配上，实行中央高度集权

中央高度集权与计划经济体制是密不可分的。计划经济下的经济体

制、政治体制和社会管理体制，都决定了中央政府的至高无上地位。

a．在财政管理体制方面，中央预算不仅集中了绝大部分的财政资

金，而且完全控制着地方预算的资金使用范围和方向。中央负责再分配

资源，满足社会的各种利益要求，地方政府仅是一级财政核算单位，而

不是具有相对独立性的财政资金管理实体。

b．在事务管理权限方面，中央与地方之间突出地表现为命令与执

行、控制与被控制的关系。中央不仅集中了计划权、重要物资的分配权

和大型项目的审批与投资权等经济管理权限，使地方完全处于被动执行

的地位，而且还通过对地方实行行政领导或业务指导、控制地方编制、

对地方进行行政监督，从而将地方完全置于中央的全面控制之下。

c．在干部管理权限方面，中央对地方干部的任免、提拔、审查和

惩处进行全面管理和控制。首先，党对干部人事工作进行直接领导，实

行党管干部的原则，干部的任免、提拔、审查和惩处，都由党委决定，

由党委组织部批准；其次，在中央与地方干部人事上，干部管理权限实

行各级管下一级的体制，形成了一个层层控制的干部体系。

③在政府间的横向关系上，阻隔多而联系少

等级控制模式下的政府间关系以纵向的上下级关系为主，地方政府

之间是彼此孤立的，并不存在真正意义上的横向联系。这与“条条专

政”的中央集权体制有着内在的联系。我国于1957年确立了“条块结合，

以条条为主”的经济管理体制。“条条”实际上是中央集权管理的主要方

式。

在这一体制下，地方政府间的横向阻隔不可避免：

a．缺乏合作的内在动力与需求。地方完全隶属于中央，其主要任

务是服从并执行中央的计划安排，即“条条管理”排挤了“块块管理”。因

此地方政府本身并不是独立的利益主体和行政主体，不可能主动去寻求

地方政府间的合作。

b．缺乏合作的物质基础。经济与社会发展所需的物资资源、财力

资源等主要资源控制在中央各部手中，地方政府掌握的资源十分有限，

导致地方政府间缺乏联系与合作的物质基础。

2．谈谈你对公共决策科学化、民主化和法制化的理解。（12分）

答：（1）公共决策科学化

决策科学化，是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术、知

识及方法，特别是公共决策（政策科学）的理论和方法来进行决策，并

采用科学合理的决策程序。实现决策科学化的要求，是建立完善的决策

系统，提高决策参与人员素质，按照科学的决策原则进行决策。

①建立健全公共决策系统。公共决策系统是由以决断子系统为核

心，以信息、参谋、监控子系统为支持而组成的有机整体。

a．合理设置各子系统。决策系统的设置应该贯彻精简、统一、效

能的原则，合理设置机构，确定各机构人员的资格和能力要求。

b．充实参谋咨询机构和信息工作机构。充实完善的信息机构，灵

敏、畅通的信息网络，可避免信息的片面性和短缺，使决断子系统和参

谋子系统能获得更准确、全面的信息。

②遵循科学的决策原则。决策原则是决策过程中一些固有的运行规

律的概括和反映，是决策科学化的一个重要条件。

a．信息原则。科学的决策必须进行调查研究，搜集、传递、整理

和应用准确、可靠、全面、系统的信息，并对信息进行正确的分析判

断。决策实际上就是信息的收集、加工和转换的过程。

b．预测原则。决策是针对现实来规划未来和影响长远的行动。有

效的决策离不开为决策者提供决策对象可能发展的方向和趋势。没有运

用未来学或预测学研究的理论和方法，进行科学地预测未来及其后果的

决策是盲目的决策，往往会铸成大错或失败。

c．程序原则。不同问题的具体决策分析步骤不尽相同，但其基本

程序却是一致的。这个基本程序就是政策问题的分析界定、政策目标的

确立、政策方案的设计、政策效果的预测和政策方案的抉择。这些步骤

的顺序有其合理性和科学性，是决策过程所必须遵循的。

d．可行性原则。决策是为了付诸行动并解决问题，力求切实可

行。一个政策问题的解决方案，要考虑经济的、技术的、政治的、行政

的和社会心理等各方面的因素。

e．民主集中制原则。决策者要充分发扬民主，营造自由、平等的

讨论气氛，调动决策参与者的积极性和创造性，共同参与决策活动；要

善于集中和依靠集体的智慧和力量进行决策，要广泛听取专家、学者和

有实际经验的人的意见，走群众路线，集思广益，避免个人认识上的倾

向性和片面性。

③提高决策者和参与者的素质。决策人员素质的高低决定了决策的

水平，提高决策人员素质是决策系统改进的重要内容之一。

a．要加强决策者集体的班子建设；从班子成员的年龄、知识、能

力、性格等方面入手，合理配备决策班子，提高决策者的整体功能。

b．提高参谋咨询人员的业务素质。要充实参谋咨询部门的力量，

并考虑人员学科知识的搭配问题；加强对咨询人员的教育培训，可采取

邀请咨询专家、学者上门培训，也可以选派人员到民间的咨询机构中学

习实践；要大胆吸收借鉴国外尤其是西方国家一套成熟的公共决策理

论、方法及技术，特别是一整套定性、定量和创造性思维的方法及技

术，取长补短。

c．提高信息人员素质。对信息工作人员进行思想政治和科学文化

知识、信息管理技术培训；加强他们对信息工作的热诚和敏感性的培

养，对政策问题认识越深，紧迫感、责任感就越强，对信息的捕捉和吸

附能力就越大，就能对决策提供更有效、及时对路的信息。

（2）公共决策民主化

决策民主化，是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策

研究组织能够充分参与公共决策的过程，在政策中反映广大人民群众的

根本利益和要求；并在决策系统及其运行中，形成民主的体制、程序及

气氛。决策民主化是决策目标民主化和决策过程民主化的统一。

①把民主机制引入决策系统，营造良好的决策氛围

②重视发挥参谋咨询人员在决策中的作用

加强专家学者在决策中的地位和作用，这既是在更高层次上民主化

的体现，也是实现决策科学化的重要保证

a．保证参谋机构的相对独立性。决策者要允许和欢迎咨询人员唱

对台戏，鼓励他们相对独立地进行科学研究，充分挖掘政策问题的各个

方面因素，促使研究结论的客观性和多样化，形成多个不同的方案。

b．在咨询机构内营造民主气氛，激励不同观点的自由讨论，既要

有对决策者的顺向思维，也要有对决策者的逆向思维，鼓励思想交锋。

提倡对决策者负责和对事业负责的一致性，在重大问题上敢于向决策者

表达不同的意见。

c．参谋咨询人员要准确定位。他们与决策者关系是“谋”与“断”的

关系。咨询人员是帮助决策者筹划方案，不能越俎代庖，代替决策。

③提高政治生活透明度，实现决策目标的民主化

a．建立重大问题的通报制度，诸如一个时期内的经济形势，即将

出台的重大改革措施、重大项目的立项及进展状况、物价指数以及人民

实际收入等事关人民群众切身利益的情况，应通过各种渠道直接向社会

通报；对于各种热点问题，党政机关应与社会公众直接对话交流，听取

社会的意见和呼声，体察民情，尊重民意，获得决策的直接依据。

b．强化对决策的新闻舆论监督。政务公开即办事的制度、程序和

结果的三公开，是实施新闻监督的基础。新闻传媒要为民立言，敢于监

督。各级党政部门要支持监督，特别是允许对重大决策的原因、过程和

效果进行报道，还要允许对重大的决策失误进行曝光。

c．增强社会公众参与决策的意识和水平。各级党政部门要广泛开

展决策民主教育，不断提高社会公众的政治觉悟、科学技术和文化知识

水平，提高公众对决策民主化的重大意义和实现途径的认识，引导公众

参加公共管理活动的积极性，提高决策的民主化程度。

（3）公共决策法制化

决策法制化，是指通过宪法和法律来规定和约束决策主体的行为、

决策体制和决策过程，特别是通过法律来保障广大人民群众参与公共决

策的民主权利，并使党政机关及领导者的决策权力受到法律的和人民群

众的有效监督。决策法制化是我国实现“依法治国”战略方针的一个重要

方面，也是实现决策科学化和民主化的重要保证。

①理顺公共决策主体关系，完善决策规则

特别是要理顺同级政权机关的中国共产党组织、人民代表大会与政

府这三个决策主体之间的关系。理顺这三者决策权限、范围的原则是：

既要保证党组织对决策工作的领导，又要保证人大的最高决策权，以及

保证和发挥政府在决策中的独立地位和作用。具体措施有：

a．党政分开；

b．理顺党委对决策的领导权与人大的最高决策权的关系；

c．处理好人大与政府的相互关系。

②决策程序法制化

决策程序法制化，是指将决策过程中最重要的步骤、程序以法律规

范的形式确立下来。目的是防止少数决策者草率行事，滥用职权，或有

意把一些方案不经过审议而出台的行为。应加以规范的程序有：

a．调查程序。在决策前，决策系统应针对政策问题进行广泛调查

研究，了解问题性质；了解分析现有的法律、法规和政策规定；进行实

地调查，听取有关部门的情况反映，收集相应材料。

b．方案设计程序。在调查研究界定问题性质之后，提出政策目

标，起草政策方案。

c．可行性论证程序。建立可行性研究报告制度，规定重大决策必

须经过可行性论证。不同的政策问题应进行不同内容的可行性研究。

d．社会交流程序。社会交流程序，是指决策系统在决策全过程都

要与社会公众进行双向信息交流，吸收社会代表参政议政，建立起决策

系统与社会群体之间良好的互动关系，使决策目标、方案能广泛地集中

民智，充分地反映民意。

③充分发挥决策监控子系统的作用

在我国当前法制建设尚不健全的情况下，决策监控子系统的作用十

分重要。可以考虑从以下两个方面强化监控作用：

a．发挥内外两大监控体系的作用。由于各部门之间业务活动联系

密切，相互比较了解，内部监控作用是较有效的。但由于上下级之间的

隶属关系，内部监控很难避免自我封闭。因此需要外部监控体系发挥有

益的补充。

b．依法保护监控子系统成员的权利，既要保护他们言论、批评、

监督政务的权利，也要保护他们不致因为监督而受到打击、报复。

3．分析公共部门绩效评估的困境。（12分）

答：（1）公共部门绩效评估的含义

在微观层面，公共部门绩效评估是对个人工作业绩、贡献的认定；

在中观层面，公共部门绩效评估是对政府分支的各部门，包括事业单

位、非营利组织如何履行其被授权的职能，如政策制定执行的效果，项

目管理实施的状况影响，给民众提供服务的数量、质量等；在宏观层

面，公共部门绩效评估是整个公共部门尤其是政府的绩效的测评，政府

为满足社会和民众的需求所履行的职能，体现为政治的民主与稳定、经

济的健康、稳定与快速发展、人们生活水平和生产质量的持续提高、社

会公正与平等、国家安全和社会秩序的改变、精神文明的提高等方面。

（2）公共部门绩效评估的困境

①公共部门的产出难以量化

绩效评估的一个重要前提就是必须将所有绩效都以量化的方式呈

现，再据此进行绩效评估。此项做法在私人部门基本不构成问题，因为

私人部门的服务是可以出售的，并且可以以金钱价值衡量。公共部门的

绩效评估远比私营部门复杂，因为它要面临如何将公共服务量化的问

题。

a．由于行政组织是一种特殊的公共权力组织，所生产出来的产品

或服务是“非商品性”的产出，它们进入市场的交易体系不可能形成一个

反映其生产机会成本的货币价格，这就带来对其数量进行正确测量的技

术上的难度。

b．公共部门缺乏提供同样服务的竞争单位，因此就无法取得可比

较的成本与收益数据。

c．即使绩效可以量化，以量化形式表现绩效是否适宜，如美国警

察部门曾以警车行程里数作为一个指标去评估警察业绩，结果便导致被

评估者驾车高速巡行于高速公路，根本不去理会车窗外是否正有犯罪行

为发生。

②公共部门目标缺乏准确性

a．公共部门绝大多数体制中存在着多重的甚至相互冲突的目标。

对于这些多重目标的选择和权重排序往往受到权力因素的干扰而难以取

得共识。

b．公共部门所设定的目标经常具有抽象性和笼统性。公共部门的

管理者出于政治上的需要，或是不愿受明确目标的限制，或是希望获取

更多的支持，往往故意把目标表述得模糊不清。

c．有些公共服务的目标过大过高，不仅难以达到意欲实现的绩效

目标，也使评估人员的实际操作更加困难。

③公共部门绩效标准指标难以确定

a．如何制定与品质有关的指标仍是绩效评估的主要限制。政府的

服务绩效有三个基本面向：经济、效率、效果，而服务产出的品质也是

一个关键之处。服务不仅要关注效率、效果，也要关注服务的品质。问

题是大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体的标准来衡量。

b．功能相同的公共组织有地区性的差异，其规模、大小亦不一

样，以同样的绩效指标来衡量它们之间的绩效，并不公平。

c．评估标准指标难以摆脱主观判断的片面性。由于公共服务产生

的效果与影响既有长期的，又有短期的，有些是有形的，有些是无形

的，甚至有些可能是相互矛盾和冲突的，很难找到一种社会全体成员都

认同的、准确的计算方法。选择和采用何种评估指标来衡量这些效果与

影响不可避免地受评估者的主观判断倾向，特别是那些明确以价值为取

向的社会发展指标和政治性指标的影响。

④评估信息系统的不健全

绩效评估活动的过程，从信息论的角度来看，是个信息的筛选、加

工、输出、反馈的过程，评估的有效性在很大程度上取决于信息本身及

其传输的质量。目前，公共部门尚未建立健全评估信息系统，严重影响

了评估活动的开展，这集中体现在两个方面：

a．信息收集的困难。由于全面、系统地收集评估材料是一项相当

麻烦而琐碎的工作，需要花费大量的人力、物力、财力和时间，这就为

信息的获取带来一定的难度，进而影响了绩效信息资料的真实性、客观

性、全面性。

b．信息沟通的障碍。公众要表达自己的意愿常常受制于信息传递

渠道，而得不到及时、准确、畅通地表达，这显然不利于公众与政府之

间的沟通和了解，大大地降低了绩效评估的质量。

⑤管理者与评估者的对立

a．由于绩效评估者常常扮演社会和政治的角色，这可能使得评估

者同承担一线指挥职能的管理者之间存在着紧张的关系。

b．因为管理者将评估者看成自以为是的预言家，对管理者解决长

期存在的实际社会问题的努力妄加评判。在某种程度上，评估者确实有

不同于一线管理者的眼光、意图和价值观，这往往使管理者感到受到了

一种威胁，冲突肯定会发生

c．本来就缺乏的工作人员被重新分配去从事收集绩效评估数据等

工作，而这可能并不是高层行政官员最需要的，因而易于引起对评估的

抱怨，无疑加大了绩效评估的难度。

4．试述公共部门战略管理兴起的背景。（12分）

答：公共部门战略管理的兴起绝不是偶然的，或只是对私人部门战

略管理的一种响应。它的兴起有其自身的根源，它是作为“新公共管理

运动”以及新公共管理范式的一个重要组成部分而出现的，它是公共与

非营利组织对急剧变迁的不确定环境的能动适应。公共部门战略管理途

径兴起的背景主要有以下几点：

（1）复杂的不确定环境的挑战

公共部门战略管理途径的兴起是与其面临的复杂变迁的环境紧密相

关的。进入20世80年代以来，公共与非营利组织所处的环境发生了深刻

的变化。它表现为以下几个特点：

①不确定性。在现代社会，信息技术的迅猛发展使得公共部门面临

的环境正在变得更加动态和不确定。

②相互关联性。环境的变迁伴随着世界的相互关联和交错。这种提

高的关联性在三个传统界限（即国别、政策领域的划分及公共、私人和

非营利组织间的界限）的模糊化中十分明显地表现出来了。

③限制性。在如今的“限制时代”，公共与非营利组织正受到两股

相反力量的驱使，即严峻的财政紧缩和要求快速有效反应的压力。

（2）政府改革的产物

①过去几十年中，复杂变迁的环境正促使公共与非营利组织去改变

传统的运作方式，它们正深深陷入重塑、重构和重理的改革中。这种新

的努力在本质上是对一个明白无误的使命的关注，即在严重的财政危机

和历史性的改变中，如何以较少的成本为高需求的顾客提供更高质量的

服务。

②在这种背景下，公共部门尤其是政府的职能、角色、地位、组织

结构及其与社会的关系都发生了深刻的变化。公共机构经常面临重组、

合并和私有化的威胁，并被置于与私人部门竞争来提供公共物品及服务

的境地。因此，任何公共部门都再也不能像过去那样对自身的生存、发

展和未来高枕无忧了。

③考虑组织所面临的环境（优势、劣势、机遇和威胁），考虑组织

的长远发展目标和未来，提高自身竞争力成为公共部门管理者最基本的

管理任务及内容。故在这种重塑和改革的背景下，作为一种新的管理途

径或思维方式，战略管理日益受到公共部门管理者的重视。

（3）新公共管理主义的推动

①战略管理的产生本身不仅是政府改革的产物，而且它也构成由传

统的公共行政范式向新公共管理主义（或“管理主义”）范式转变的一个

重要组成部分。

②传统的公共行政模式是内部取向的，关注行政过程和日常管理，

文官被假定为仅仅是执行政治家（政务官）所制定的政策与法律；无论

过去还是现在，“行政”没有战略的意义，没有优化资源去达到目标的概

念，丧失了对外界环境和长远目标的关注，故在传统的行政模式中，战

略管理是没有地位的。

③随着新公共管理的出现，公共部门现在变得更关注长期战略了。

新公共管理是外部取向的，其本质在于要得到结果。这种结果取向促使

公共和非营利组织不得不更多关注组织的目标、责任和使命，不得不通

过确定总体战略来促进组织使命的实现，而不再只依靠政治官员制定战

略。

（4）私人部门战略管理的示范性影响

①自20世纪60年代以来，西方企业在运用战略管理方面取得了巨大

的成功。美国哈佛商学院著名的案例教学充满了有关“福特公司是怎样

利用‘成本优先’战略起死回生的，通用汽车公司是怎样利用‘差别化’战

略而夺得美国汽车霸主地位的，而第二次世界大战后的日本汽车企业又

是如何将小型轿车打入‘汽车王国’美国的”的描述。

②私人部门运用战略管理的神奇经历对公共部门产生了巨大的示范

性影响，成为公共与非营利部门使用战略管理技术的先声。

5．试述加强公共管理伦理建设的途径。（12分）

答：公共管理伦理建设是一个由政治、经济、法律、文化、道德等

诸多方面综合作用的系统工程。只有从实际出发，各种措施协调配合，

才能达到预期的目的。加强公共管理伦理建设的措施和途径是多种多样

的，要根据中国的实际情况和现阶段存在的问题，要有针对性。加强公

共管理伦理建设的途径主要有以下几个方面：

（1）加强公共管理伦理教育

①良好的公共管理伦理，有赖于正确的行政价值观的确立，行政意

识、行政理论、行政认知、行政情感、行政态度等行政文化的诸多要

素，构成了行政模式取向，直接决定着公共管理伦理的状况。因此，加

强行政文化建设，使行政系统各层级人员树立正确的公共管理伦理观，

形成内在的约束机制。

②行政文化建设，要通过政治社会化的过程，也就是学习、教育、

培训的过程。

a．加大公共管理伦理建设的力度，提高公务员对公共管理伦理的

认知水平，使公务员认识到良好的公共管理伦理是为政之本。

b．加强公务员思想政治教育。树立科学的世界观、人生观、价值

观；树立共产主义的理想信念，并把共产主义理想信念和现阶段的历史

任务和本职的行政工作结合起来，切实用邓小平理论来指导行政实践。

c．强化公务员的道德自律意识，道德是他律和自律的统一。自律

是内在的约束机制，只有提高自律意识，才能将外在的强制变为内在的

自觉，形成良好的道德习惯。

d．公共管理伦理教育的内容应当体现时代精神，把握时代的脉

搏，内在地显示时代的本质和历史发展趋势。

（2）强调公共管理伦理立法

①公共管理伦理立法，是指把伦理行为上升为法律行为，使伦理具

有与上层建筑的政治、法律同等地位的监督、执法权力的法律效力和作

用。

②道德良心作为软件必须通过政治法律等硬件系统的功能才能很好

地发挥作用，如果没有相应的硬件设施，再好的道德体系也很难对社会

产生实际的影响。所以，需要有一种外在的力量来制约行政权力运行过

程中的负效应和被滥用的现象。

③在现代国家中，越来越多的伦理规范被纳入社会的法律规则体系

之中。文明发达、法制完善健全的国家，法律几乎已成了一部伦理规则

的汇编。如果不通过法律这样的赏罚机制来行使道德规范的作用，就很

难保证伦理规范不被大量地破坏。

（3）发展公民社会对行政活动的干预和监督

①政府活动的两个基本方面：政府工作与政府行为

a．政府工作，是指政府作为公共政治生活以及一般公共生活的组

织者与服务者的活动，这方面的基本问题是政府工作的效率与质量的问

题，即政府“是不是把该做的事做好了”的问题。

b．政府行为，则是与政府作为公共政治生活及一般公共生活的组

织者与服务者的活动有关，其基本问题是政府是否能获得广大民众的基

本信任的问题，它包括两层相互联系的含义：一是指政府“所做的事是

不是该做”，二是指“该做的事是不是做了”。

②在民主政治中，行政人员的公务活动是公共责任的行为，应当面

向整个公民社会而不是一部分与自己“有关系”的人，发展这种公共政治

传统是消除公共生活中私人化倾向和无契约、无承诺、无准则的行为倾

向的基本方法。促进社会成员对公共决策的干预和参与，加强公民的政

府责任意识，尤其在行政系统的输入方面要强化，民众不仅仅是行政系

统输出方面的被动接收器，而且应该在输入与输出双向都是积极的参与

者。公民社会应当创造出更多的途径和机会。

③要特别注重发挥社会舆论的监督作用。社会舆论反映整个社会对

人的行为的一种监督，具有明显的行为约束的优势。正确的舆论表达着

社会和集体中绝大多数人的愿望和意志；社会舆论主要通过对某一行政

行为的褒贬向有关成员传达社会反应，指明行为准则，引导行为方向，

从而起到规范行政行为方式的作用，它作为一种“看不见、摸不着的人

类精神力量”，促使行政人员遵循最起码的行政道德秩序。

三、论述题（共2题，每题40分，共计80分）

1．中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报指出，要

全面正确履行政府职能。请结合市场经济体制中政府职能的相关知识，

谈谈你对如何切实推进我国政府职能转变的认识。

答：（1）市场经济体制中我国政府的职能

市场经济条件下的政府管理或政府作用具有不同于计划经济体制条

件下的政府管理的一系列新特点。在市场经济发展的不同时期，政府干

预的范围、内容、力度和方式是不同的，而且，由于经济发展水平、政

治文化和历史传统方面的差别，各市场经济国家的政府干预模式也是不

同的。在市场经济条件下尤其是在转型期，我国政府在社会经济运行中

扮演的角色和履行的职能主要有以下几个方面：

①加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境；目前

市场经济法制建设不健全，无法可依、有法不依、执法不严的情况比较

普遍，平等竞争的市场秩序和环境尚未真正形成。因此，在转型期，政

府应当履行好市场秩序的创立者和维护者的职能，下大力气加强市场经

济的法制建设，确立起市场竞争的良好秩序。

②深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体；政府在转型期的

一个基本任务是要深化企业制度改革，让企业成为自主经营、自负盈

亏、自我发展、自我约束的独立法人主体，让企业独立于政府机构而生

存和发展，实现政企分开，构造起社会主义市场经济运行的微观基础。

当前特别要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企

业制度的要求，推进国有企业改革，完善国有企业的自我发展和自我约

束机制。

③培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体；改革开放十几年

来，我国的市场体系已开始发育，但发育程度低且畸形，各类市场发育

不平衡。商品市场发展较快，生产要素市场发展较慢，地方和部门之间

的条块分割仍然存在，严重地制约了全国统一大市场的形成；价格体系

也未理顺。因此，在转型期，政府要采取有力的措施，投入必要的资

源，发展和完善商品市场，培育和规范包括金融、土地、劳动力、技术

和信息市场在内的要素市场，逐步形成统一开放、竞争有序的全国市场

体系。同时深化价格改革，大幅度缩小国家定价的品种和范围，扩大市

场调节价格范围，形成市场决定价格的有效机制，为市场运作创造良好

条件。

④依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长；在转型期，政

府要依靠宏观调控手段尤其是财政、货币和产业政策手段及指导性经济

计划来调控宏观经济运行，力求同时达成增长、效率和稳定等基本经济

政策目标，使国民经济健康高速发展。

⑤参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供者；市场经

济主要是一种由市场来配置社会资源的经济运行方式。在市场能较好发

挥作用的经济领域尤其是私人物品的生产和供应上，政府应放手让市场

机制起作用，不必参与社会资源的配置；而在一些领域尤其是公共物品

的生产和供应上，市场机制难以起到有效的配置资源的作用，必须由政

府参与社会资源的分配。

⑥制定并实施分配与再分配政策，形成收入与财产公平分配机制；

一方面，政府要制定并执行好收入的分配和再分配政策，用有效的政策

手段干预分配领域；另一方面，下大力气进行社会保障制度改革，在医

疗、事故、退休、失业保险的社会救济等方面取得突破性进展，从而形

成收入和财产公平分配的机制，为其他方面的改革和制度建设特别是国

有企业改革创造必要的前提条件。此外，政府有责任促进社会中介组织

的发展，建立与完善社会性的服务体系。

⑦扩大对外开放，加强国际经济合作；我国政府要进一步扩大对外

开放，发展与完善我国全方位、多层次的开放格局；继续大力鼓励和吸

引外资，减少政府对外贸的行政干预，建立起一整套符合国际惯例的外

贸制度；鼓励和支持国内大公司跨国经营，参与国际经济大循环，实现

国内市场与国际市场对接。通过扩大对外开放，加强国际经济合作，促

进我国市场经济的国际化。

⑧扩大对外开放，加强国际经济合作。政府职能的转变以及机构改

革既是市场经济体制发展的重要内容，又是各项配套改革的主要因素，

是理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会等方面关系的前提。因

此，在两种体制的转轨时期，政府必须加快自身改革的步伐。

（2）现阶段我国政府角色定位的缺陷

改革开放以来尤其是提出建立社会主义市场经济体制以后，我国政

府职能转变取得了实质性的进展，政府逐渐向市场、企业和社会放权，

在国企改革、公共服务及基础设施市场化、民营化等方面取得了成效。

但是，目前我国政府职能转变还没完全到位，市场化仍然处于低级阶

段，政府垄断公共服务供给的局面还没有彻底改变。究其原因，重要的

一点是我国政府的生产角色、提供角色、安排角色的定位不合理，存在

越位、缺位和错位等方面的问题。

①政府生产角色的越位

生产角色越位表现为政府所有的企业事业单位垄断生产大量的物品

和服务，政府对社会和市场的管制过多过滥。

a．由政府所有的国有企业生产着大量具有排他性、能够由市场提

供的个人物品和自然垄断性质物品。

b．政府事业单位垄断公共服务。

c．政府管制过多过滥。

②政府提供角色的缺位

政府提供角色对应的制度安排有合同承包、补助、凭单三种。目

前，这三种制度都没有得到充分的应用。

a．合同承包应用不足。

b．补助和凭单的制度安排欠缺。

③政府安排角色的错位

政府安排角色的错位主要表现为过分强调中央集权的官僚制组织，

对私有产权和契约进行限制、政府垄断多数企业、政府控制资本、中央

计划所有投资，在各个领域过分强调政府垄断。

（3）转型期我国政府角色合理定位的思考

萨瓦斯认为市场化有四种形式：从政府服务转为政府出售，即从政

府垄断服务到使用者能够在政府和私人供应者之间进行选择；从政府服

务转到合同承包、补助、凭单、特许经营、志愿或市场安排；取消补助

（对生产者的补贴），由凭单、志愿或市场安排取代；放松对特许经营

的管制，取消价格控制和进入障碍，允许通过市场安排来满足人们的需

要。这四种转变形式意味着要从较少依赖市场的制度安排向较多依赖市

场的制度安排的转变，也意味着政府在生产角色、提供角色、安排角色

之间比重的改变，即生产角色比重的降低及提供、安排角色比重的提

高。我国政府角色的越位、缺位、错位的调整，可以借鉴这一思路。总

的说来，我国政府角色合理定位需要从下列三个方面来努力：政府放弃

不必要的生产职能，规范市场秩序和社会秩序，提高管理能力行使。

①政府放弃不必要的生产职能

我国政府角色合理定位的关键在于降低政府生产角色的比重，为市

场和社会的生产及市场和社会提供空间。这就意味着政府要放弃大量不

必要的生产职能。有三种途径可以帮助政府放弃生产职能，即委托授

权、政府撤资以及政府淡出。

②规范市场秩序和社会秩序

政府对公平秩序的维持以法律和规则体系为载体，为各种力量（包

括政府、市场、社会）提供基本的行为规范，是市场和社会正常运转的

基础，也是政府顺利实现各种制度安排（如合同管理、市场安排、凭单

制度、特许经营）的基础。

a．公平竞争秩序——不为竞争者设置市场准入障碍，不存在保护

主义，政府在提供贷款、外汇、出售原材料和采购时不徇私情。

b．规范的市场秩序——为货币、度量衡、公司章程、破产、专

利、版权提供标准，以及维护法律、秩序（合同具有法律约束力是由于

政府为其制定法律并最终由国家强制力予以保障）。

c．健全、公平的公法和私法体系——公法包括宪法、行政诉讼

法、国家赔偿法、公务员法等，私法包括证券交易法、产权法、合同

法、公司法、税法、反垄断法、劳动和社会保障法、破产法、银行法、

信息披露制度、会计准则等。

d．公正的仲裁制度——独立的规制机制和司法体系，以保障在政

府与私人合作方发生纠正时，能够进行不偏不倚的仲裁。

③提高管理能力

政府在放弃部分生产职能后，必须能够承担更多的管理和控制责

任。为了承担这些责任，政府要能够管理合同、有效促进竞争、进行合

理规制、增强风险共担意识、进行有效金融支持；“管理非常重要，特

别是在市场不发达的情况下，市场化要求政府承担更多的责任，否则会

导致无序和混乱”。

a．提高合同管理能力；

b．促进竞争；

c．建立规制框架，进行合理规制；

d．提高降低或分担风险的能力；

e．提高融资能力。

2．中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报指出，创

新社会治理，改进社会治理方式，激发社会组织活力。请结合治理理论

及第三部门相关知识，谈谈你对增强我国第三部门参与社会治理的思

考。

答：（1）治理理论

①治理是指对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，指

的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第

三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境

中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。对政府部门而言，治理就

是从统治到掌舵的变化；对非政府部门而言，治理就是从被动排斥到主

动参与的变化。这是一种以公共利益为目标的社会合作过程——国家在

这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用。由于该途径强调，多

中心的公共行动者通过制度化的合作机制，可以相互调适目标，共同解

决冲突，增进彼此的利益。所以，从这一意义上讲，治理实质上是一种

合作管理。

②治理理论的研究途径

a．“政府管理”的途径

这一途径将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市

场化条件下的公共管理改革，主要包括“最小国家的治理”、“新公共管

理”和“善治”等用法。

b．“公民社会”的途径

第一，在“公民社会”途径看来，治理是公民社会的“自组织网

络”，是公民社会部门（或称第三部门）在自主追求共同利益的过程中

创造的秩序，在公共资源管理、社区服务与发展、同业协会和跨国性的

问题网络中普遍存在。

第二，公民社会的自组织网络是一种“没有政府的统治”，是独立于

国家体制之外、由个人组成的多元且自主的领域

第三，自治的公民社会是共同利益的自愿结合，通过不受国家支配

的公民团体或民间组织，社会的各个部分完全可以自我建设、自我协

调、自我联系、自我整合和自我满足，从而形成一个制度化的、不需要

借助政府及其资源的公共领域；组织成员也完全可以在这一领域中通过

公共讨论和公共对话，自主地治理生活领域中的公共事务。这既是保护

公民权利、促进社会参与的途径，也是制衡政治权力、防止国家威胁的

机制。正如罗伯特·达尔所强调的，相对独立的自治组织或社团有助于

防止政府通过等级制对公民实行单向控制，这是实施民主制度的先决条

件和必然结果。

c．合作网络的途径

第一，它认为，20世纪90年代以来，私营部门、第三部门以及各种

社会运动出现在管理公共事务的大舞台上，这些非政府部门与政府部门

联结起相互依存的合作关系（即网络关系），就共同关心的问题采取集

体行动。

第二，“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状

管理系统”。一方面，它继承“自组织网络”的主要观点，将治理看作是

相互依存状态下的管理，将公民社会部门看作是治理的主体，并用它来

解释公私部门分享权力、合作治理的新型关系，从而脱离了“社会中心

论”的窠臼，确立了多中心的公共行动体系论；另一方面，它也吸收

了“政府管理”途径的重要观点，承认一个负责、高效、法治的政府对有

效治理的重要意义，认同“掌舵而非划桨”等新公共管理的思想精华，并

认为在网络中，政府与其他主体是平等的关系，需要通过对话、建立伙

伴关系和借助其他主体的资源来实现依靠自身无法实现的目标。这就在

公共管理中建立了新的工具箱，而不仅仅是市场竞争机制和工商企业的

管理方法。

（2）第三部门

①第三部门的含义

第三部门是指介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会

费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入，从事前两者无力、无法

或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与

发展的宗旨的社会公共部门，其组织特征是组织性、民间性、非营利

性、自治性和志愿性。

②西方第三部门在社会发展中的作用

a．促进经济增长；第三部门为西方国民经济的增长贡献了巨大力

量。

b．增加就业机会；第三部门创造了大量的就业机会，而且还蕴藏

了巨大的就业潜力。

c．提供公共物品和弥补政府缺陷；现今的西方第三部门已经进入

了教育、卫生保健、社会服务、环保、文化等社会公共部门的核心领

域，以其巨大的经济能量和社会号召力，动员社会各方面参与社会发

展，填补政府用于社会发展方面的资金不足，帮助政府解决一些容易被

忽视的边缘问题。

d．增加资源运用的透明度和合理性；由于广大群众的参与，这一

部门在社会的直接监督下进行，能够较好地避免贪污、浪费，而且能够

充分利用社会过去闲置或未能利用的各种资源。

e．扩大社会公平；第三部门有利于扩大社会公平，推动社会关注

与帮助在经济和社会发展中资源和人力薄弱的某些部门，以及遭遇困难

的弱势群体，缩小经济发展中产生的贫富悬殊。通过为他们提供各种信

息、资金和其他资源，第三部门能促使发展滞后的地区和弱势企业转

变，帮助他们脱离困境。

f．培养人们的互助协作精神；第三部门的发展有利于培养人们的

互助协作精神。培养伦理品德的最佳方法就是让思想渗透到实践中，第

三部门中志愿性的工作不仅让人们感觉到互助合作的好处，而且在潜移

默化地影响着行动者、收益者和旁观者。

g．在国际事务中发挥监督、协调作用；第三部门逐渐参与到国际

事务中，在其中发挥了越来越重要的监督、协调作用，参与政府间国际

组织的决策。

（3）对增强我国第三部门参与社会治理的思考

社会管理，是指通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组

织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩

序和社会稳定；加强社会治安综合治理，保障人民群众生命财产安全；

保护和治理生态环境加强社会环境，必须加快建立健全各种突发事件应

急机制，提高政府应对公共危机的能力。

①更新管理观念，树立科学发展观

作为一个现代政府，我国政府职能应该重新定位。具体说，要实现

下列几个转变：

a．从生产建设型向公共服务与社会管理型转变；

b．从行政管制型向公共服务型转变；

c．从旧发展观、片面政绩观向科学发展观、正确政绩观转变；

d．从集中管理型向依靠市场调控型转变；

e．从提供经济物品向提供制度物品转变。

②调整组织结构，再造管理流程

a．优化组织设计。社会管理职能的组织设计上要充分注意因地制

宜和因时制宜。

b．合理划分中央与地方的事权关系，理顺社会管理中的条块关

系，实行合理的分权。

c．借鉴国外的经验，设置独立管制机构。

d．再造社会管理流程，实现社会管理和服务的“简便、透明和高

效”。

③强化关键的管理职能，落实政府的社会目标

a．健全社会治安综合治理机制，强化社会安全管理，维护社会秩

序和稳定

为适应社会转型对公共安全多样化的需求，政府在社会公共安全事

务上应趋向于多元化的治理主体和方式。具体说来，就是要打破由政府

包揽的单一公共安全体系，建立国家、社会、公民共同参与的公共安全

体系。

b．强化劳动就业服务职能，创造良好的劳动就业政策环境

“就业是民生之本”。扩大就业是促进经济发展和社会稳定的重要保

证，也是政府宏观调控的重要内容。

c．完善社会保障制度，构筑社会稳定的“安全网”

完善城乡养老保险、用工保险和医疗保险制度；发展和完善其他保

险事业，包括社会福利、社会救济、社会优抚、社会互动和社会慈善等

社会保险事业，推进社会福利的社会化进程；提高社会保障资金的管理

水平，加强社会保障行政监督和社会监督，推进社会保障管理和服务的

社会化；加快社会保障立法。

d．强化卫生服务职能尤其是食品药品监管职能，确保人民群众的

生活和生命安全

针对我国当前突出的公共卫生体制薄弱的问题，必须加强公共卫生

体系建设，为全体人口提供基本卫生服务是加强公共卫生体系建设的目

标。

e．强化收入分配职能，调节收入分配，维护社会公正

f．强化人口与环境管理职能，保障经济和社会的可持续发展

g．构筑有效的公共帮助机制，维护与保障弱势群体合法权益

④推动“多中心主体”治理，提高社会自治与自我服务能力

a．大力培育和发展社会中介组织。要积极鼓励各种非政府、非营

利性的民间组织、社区组织、公共组织以及利益团体等介于政府和营利

性私人企业之间的所谓“第三部门”参与社会管理的积极性和主动性，从

而增强整个社会的自组织性，重新理解、定位政府的社会管理职能。

b．拓展公民参与社会治理的渠道。公民不是被动接受管理和服务

的消极参与者，他们是积极主动的参与者，是具有前所未有的参与公共

事务管理的动力和能力的人群。不能大幅度地提高公民的社会参与程

度，政府社会管理就无从谈起。

c．推进社区建设，还权于社区。社区能办的事情自己办，提高社

区自自治与自我服务能力，这是完善政府社会管理职能的一件重要工

作。

d．重视政府公共关系建设。政府公共关系是政府为了塑造公共组

织形象，通过传播、沟通手段来影响社会公众的一种管理思想和实践活

动。

⑤引入现代化的管理技术，改进政府的社会管理方式

借鉴西方发达国家社会管理尤其是“新公共管理”改革的经验，引入

现代化的管理方法和技术，改进我国政府的社会管理方式。这些经验包

括：

a．重视社会管理对外部环境变化的适应性；

b．把社会管理的政治取向和管理取向合二为一，即在关心行政的

民主性、合法性和公正性等问题的同时，重视管理的效率、效能和效益

等问题；

c．把市场竞争机制引入政府的社会管理及公共服务领域，倡导政

府机构“为质量而竞争”；

d．坚持顾客导向、结果控制、简化程序的原则；

e．增强政府公务员的管理和服务意识，要求政府官员由官僚转为

管理者，确立服务意识、公共责任感；

f．采用更多的商业管理手段来改造执行机构，提高管理的效率，

创造一个少花钱多办事的政府；

g．提倡公民至上原则，满足公众（顾客）的要求和愿望，政府提

供回应性服务等。

⑥建立社会运行状况监测体系，创造一个“有预见性”的政府

在我国，政府的社会管理同样要有预见性，尤其是可以借鉴西方发

达国家的有效做法，建立健全社会运行状况的监测体系及危机预警系

统，对可能出现的问题及危机做出预测，将问题及危机消灭在萌芽状

态，或及早制定出应对的措施。

a．在组织保障方面，构建正式的体制内社会监测机构，辅之以社

会第三方的独立评估机构，逐渐形成纵横交叉式、立体网状型的监测体

系。

b．重构社会信息的采集、整理和披露渠道，开拓广泛的社会信息

收集源。

c．研制并运行社会发展的监测（指标）体系，将社会发展综合评

价指标体系纳入政府决策和绩效评估过程中。

d．构建社会稳定的预警预控管理系统。该系统以现代社会预警的

理论和方法进行研制，并且在计算机系统软件支持下实现的，一种对社

会运行的安全质量和后果进行监测、评估、预防、测警和对策选择的一

整套人机智能化的高效能现代化管理系统。

e．加快建立健全各种突发事件应急管理机制（包括危机事件的预

防机制、筹备机制、应对机制和修复机制），提高政府公共危机的管

理能力。

2013年武汉大学政治与公共管理学院642公共管理

学考研真题

武汉大学

2013年攻读硕士学位研究生入学考试试题

科目名称：公共管理学（A卷）

科目代码：642

一、名词解释（共6小题，每小题6分，共36分）

1．公共组织

2．公共部门战略管理

3．公共权力监控

4．拥挤性公共物品

5．公共权力与公共责任

6.WO战略

二、简答题（共6小题，每小题12分，共72分）

1．（12分）简述公部门管理与私部门管理最重要的区别。

2．（12分）简述发达国家公共服务民营化对我国的肩示。

3．（12分）简述非营利组织在我国转型时期拥有的独特功能。

4．（12分）简述政府间接生产公共物品的方式。

5．（12分）简述公共管理的绩效所包含的内容

6．（12分）简述政府机构工作低效率的原因。

三、论述题（共2小题，每小题21分，共42分）

1．（21分）试论公共政策的性质。

2．（21分）试述市场经济中公共管理职能的内容。

2013年武汉大学政治与公共管理学院642公共管理

学考研真题及详解

武汉大学

2013年攻读硕士学位研究生入学考试试题

科目名称：公共管理学（A卷）

科目代码：642

一、名词解释（共6小题，每小题6分，共36分）

1．公共组织

答：（1）公共组织是以实现公共利益为目的、以提供公共服务为

基本职能的社会组织。政府是典型的公共组织，现代政府作为全体社会

成员共同利益的代表，通过民主程序产生，其权力得到社会公众认同，

具有合法性和强制性。在社会生活中，政府负有承担公共服务的主要责

任，政府是公共管理的主要组织依托。

（2）随着社会生活的复杂化和多样化，社会公共事务也日益呈现多

样性的特点。为了有效地弥补政府功能的不足，保证社会生活的正常进

行，人们在政府之外组建了各种非政府的公共组织。因此，非政府公共

组织也逐渐成为公共管理的重要组织形式。

2．公共部门战略管理

答：公共部门战略管理是指公共部门的管理者通过有意识的政策选

择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标的行为。即制

定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术和科学。其

中战略是指一个组织的总目标，它涉及到一个时期内带动全局发展的方

针、主要政策与任务。战略管理的特征在于：①战略管理是未来导向

的；②战略管理着重于较长远的、总体的谋略；③战略管理是一个组

织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程；④战略管理是直觉和理性分

析的结合；⑤战略管理是持续性与循环性的过程；⑥战略管理是前瞻

性思考和由外而内的管理哲学。

3．公共权力监控

答：公共权力的监控是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控

主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合理性、合法性和有效性进

行监督和控制。正确处理监控问题要：①建立监控机构；②完善监控

机制；③提高监控机构绩效；④发挥社会监督的作用。

4．拥挤性公共物品

答：公共物品也即公共产品，是指那些在消费上具有非竞争性和非

排他性的产品和服务。经济学家认为，就纯粹的公共产品而言，对任何

一个消费者来说，他为了消费而实际可支配的公共产品的数量就是该公

共产品的总量，这意味着公共产品在消费者之间具有不可分割性。不同

公共产品所具有的非竞争性和非排他性的程度也不同。根据非竞争性与

非排他性的程度，一般将公共产品分为纯公共产品与准公共产品。拥挤

性公共物品即准公共物品，它们是不纯粹的公共产品，包括俱乐部产品

（clubgoods）和共同资源（commonresources）两种类型，其共同特点

是没有严格地满足非竞争性和非排他性两个特征条件。

5．公共权力与公共责任

答：（1）公共权力

公共权力是在公共管理活动中，由政府和其他公共组织掌握并行使

的、用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。公共权

力是由社会共同需要而产生的，是全体社会成员共同意志的集中表现，

对全体社会成员具有普遍的约束力。

（2）公共责任

①广义的公共责任指国家公共管理部门的行政人员，在工作中必须

对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为国民谋利益。

②狭义的公共责任指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的

规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。

③从公共权力的动态使用过程来把握公共责任的概念

a．公共责任是每一位在职公共管理人员的职业责任，这里的职业

责任是指其在行使公共权力之前就指导自己的职责和义务，即实现公共

利益，为人民服务。

b．在行使公共权力时，公共责任是要接受人民的监督，并主动向

其汇报、解释、说明原因、反映情况和提供相关信息，公开行使公共权

力。

c．在行使公共权力之后，公共责任是接受评判，并对不当使用公

共权力或使用产生的不当后果承担责任，接受惩罚，并对损失进行赔

偿。

6.WO战略

答：SWOT分析是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具。

从某种程度上来看，战略乃是将组织内部的资源因素与外部因素造成的

机会与风险进行合理的、有效的匹配。SWOT分析乃是通过了解自己组

织的优势（strength）与弱势（weakness），掌握外部机会

（opportunity），规避威胁（threats），从而制定良好战略的方法。

SWOT分析的主旨在于给出一个有关组织内外环境、问题的集中图画，

并激励组织调动其优势，以便最大限度利用机会，规避风险。WO战略

（Weakness—Opportunities，劣势一机会）：其目标是利用外部机会来

弥补内部的劣势。运用这一战略的基础是，组织存在着外部机会，但内

部存在着劣势，妨碍着外部机会的实现。

二、简答题（共6小题，每小题12分，共72分）

1．（12分）简述公部门管理与私部门管理最重要的区别。

答：（1）从现实来看，公共部门与私部门的界限尽管不是那么明

晰，但是二者皆为整个社会不可或缺的有机组成部分，公域或私域往往

是相连的和互动的，而不是分离的。但是以政府为核心的公共部门与企

业管理毕竟是两种不同类型的组织和实体，其组织性质决定了二者之间

存在着本质的差别，反映在组织管理和运作中，不可避免地出现差异。

（2）基本目的不同

私部门管理追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相

关利益者服务，而不是为全社会服务。例如，企业目的是为企业所有者

提供经济效益，以营利为目的。公部门管理则以实现公共利益为目标，

负责向社会公众提供公共服务、管理公共事务、供给公共物品，目的是

促进整个社会经济、政治、文化、教育、科技、卫生、体育等各项事业

的全面发展。它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全体社会成员

的整体利益。

（3）提供产品不同

私部门管理以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各

种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。公

部门管理则为社会提供公共产品。消费者在消费公共物品时无需单独付

费或只需支付有限的费用。

（4）管理对象不同

私部门管理只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他

社会成员的活动则无权干涉。公部门管理的管辖范围则可以是整个社

会，以全社会的公共事务为自己的管理对象。对其职权范围内的管理措

施，全体社会成员都必须遵从。

（5）活动依据不同

私部门管理主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、

共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关

系之上。公部门管理则以国家强制权力为活动依据，具体而言，就是以

国家法律作为活动的依据和准绳。法律是国家权力的象征，依法管理是

公共组织的重要特点。

2．（12分）简述发达国家公共服务民营化对我国的启示。

答：改革公共管理、削减预算、公共事业的民营化成为了发达国家

普遍的现象；官僚制组织已不再是政府提供商品和服务，许多发达国家

采用了私人部门首创的灵活的管理系统，政府可以通过补贴、管制和合

同的形式进行间接运作，而不一定是直接的提供者。发达国家公共服务

民营化对我国的启示在于：

（1）提高公共组织的生产绩效，目的是加强对员工个人的激励因

素，测量组织绩效，提高人力资源管理水平，并改善与顾客的关系。

（2）充分利用私人部门建立一个可靠的、有效的、竞争性的和公开

的采购体制，将原来由公共部门提供产品和服务的生产承包出去，通过

合同形式购进中间形态的产品和服务，并终止供应的垄断现象和其他保

护形式。

3．（12分）简述非营利组织在我国转型时期拥有的独特功能。

答：中国的非营利组织在社会经济发展中正在发挥越来越重要的作

用，这已经逐步得到了社会的认可。非营利组织在我国转型时期拥有的

独特功能主要表现在以下几个方面：

（1）分担政府责任，促进社会公平和稳定。

中国的非营利组织正在逐步向原先由政府完全把持的公共领域的核

心地带渗透。教育、医疗卫生、社会福利、扶贫、农村发展以及救灾等

领域已经成为非营利组织开展工作的主战场。如中国青少年发展基金

会、中国扶贫基金会、中国人口福利基金会在扶贫工程，自然之友、北

京地球村、绿色家园志愿者在环保领域，都正发挥着越来越大的作用。

（2）对社会资源进行公正、合理和高效率的配置。

非营利组织的发展环境还比较脆弱，需要它们以其强烈的进取精神

和较高的行动效率去赢得社会的信任，换取生存所需的发展空间。与政

府部门相比较，非营利组织运作更加透明、灵活，其一举一动将受到社

会更为严格的监督。这将促使非营利组织更为谨慎地运作，不断提高行

动绩效，从而保证社会资源得到公众、合理和高效的配置。

（3）净化社会风气。

非营利组织将给中国社会带来清新的伦理道德空气。改革开放和市

场经济建设带来的一些道德疑惑始终困扰着中国这个转型社会，腐败问

题、社会诚信问题、公共责任问题等越来越突出。非营利组织以其实际

行动表现出当前社会缺乏的志愿精神、社会公德、责任感和同情心，成

为中国转轨时期一股健康、有力的道德力量，为提倡社会公共精神树立

了榜样。

4．（12分）简述政府间接生产公共物品的方式。

答：因为政府直接生产公共产品并非政府供给公共产品的惟一途

径，所以寻求其他途径就成了公共产品高效生产的必然。政府间接生产

公共物品的方式主要表现在以下几个方面：

（1）私人与政府的联合供给，指在公共产品的生产和提供过程中私

人和政府形成了某种联合。如政府对私人提供公共产品给予一定的补贴

和优惠政策，如政府补贴私人治理沙漠等；再如政府和私人签订合同，

私人负责生产，政府进行采购后再提供给公众，这样公共产品的生产和

提供就分开了。如私人生产某些国防产品，政府进行订购等等。

（2）私人与社区的联合供给，指私人与社区通过有条件的联合来提

供公共产品。社区可给予私人一些优惠政策如提供场地等，这样私人可

以以较低的价格来提供社区公共产品；或者社区从私人那里购买一定量

的公共产品，再提供给社区成员等等。

5．（12分）简述公共管理的绩效所包含的内容

答：绩效管理作为一个管理工具，其最重要的意义在于在政府运作

和管理上加上了成本一效益的考虑，改变了政府机关的浪费现象。从某

种角度上说，它是公共部门进行有效资源配置的一个重要手段。公共管

理的绩效主要包含以下几个方面的内容：

（1）经济

经济指标一般指组织投入到管理项目中的资源水准。经济指标关心

的是“投入”的项目，以及如何使投入的项目作最经济的利用。换句话

说，经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量

和质量的公共产品或服务。经济指标并不关注服务的品质问题。

（2）效率

效率指标通常包括：服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的

数目、每项服务的单位成本等。如医院可以计算病人求诊人数；图书馆

可以衡量借书册数；大学可以用学生接触老师的时数衡量其成果。因

此，效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系，效率关心的是

手段问题，而这种手段经常以货币方式加以表达与比较。

（3）效果

效果关心的问题在于：“情况是否得到改善？”这样，效果通常是指

公共服务实现标的的程度，又可称为公共服务对于标的团体的状态或行

为的影响，如福利状况的改变程度，使用者满意程度，政策目标的成就

程度等。因此，效果指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结

果之间的关系加以衡量，效果关心的是“目标或结果”。

（4）公平

公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于“接受服务的团

体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体是否能够享受

到更多的？”因此，公平指标通常系指接受公共服务的团体或个人所质

疑的公正性，通常无法在市场机制中加以界定出来。

6．（12分）简述政府机构工作低效率的原因。

答：布坎南在提出“政府失效”之后，又对政府工作机构低效率的原

因进行了分析。他认为，导致政府机构工作低效率的原因有以下几个方

面：

（1）缺乏竞争机制。

在美国，由选民直接选举产生的代表只占政府工作人员总数的很小

比例。由于部门领导与当选代表之间存在着密切的利害关系，不会因工

作低效率而遭到解雇，所以他们也就没有压力去高效率地工作。另外，

由于约束政治家个人活动的限制体制不以盈利为目的，提供公共服务的

各部门之间也不存在竞争，因此政府官员拥有的自由比私人企业经理要

大得多，而过多的自由又使他们没有努力工作的积极性。可见，从纵向

（逐级任命）和横向（部门之间）来看都缺乏竞争压力。

（2）缺乏降低成本的激励机制。

从客观上看，由于政府部门的活动大多不计成本，而且即使计算成

本，也很难做到精确，这样就有形或无形地促使政府部门对公共物品的

供给超出社会财富最优分配时所需要的数量，进而导致社会资源的浪

费。

（3）政府机构自我膨胀。

它包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。之所

以会出现这种情况，在布坎南看来，是因为政府官员也是个人利益最大

化者，他们总是希望不断扩大机构规模，增加其层次，扩大其权力，以

相应地提高其机构的级别和个人待遇，同时也使他们去制定更多的规章

制度，增加自己的俸禄和享受。

（4）监督信息不完备。

监督机构为了执行监督职能，必须对被监督部门的运行情况了如指

掌，但是向它们提供运行情况信息的正是被监督部门。由于前面所提到

的垄断性，监督者可能为被监督者所操纵，从而使被监督者能够实现自

身利益最大化的政策得以实施。

（5）政府的寻租行为。

布坎南这里所说的“寻求租金”，不是指地主收取地租，而是指为人

们凭借政府保护进行的寻求财富转移而造成的浪费资源的活动，其本质

在于获得更大的利润。用布坎南自己的话来说就是：“租金是支付给资

源所有者的款项中超过那‘些资源在任何可替代的用途中所能得到的款

项的那一部分。租金是超过机会成本的收入。从某种意义上说，这是不

需要吸引资源用于特定用途的一种分配上不必要的支付款项。……只要

资源的所有者想多得而不愿少得，他们大概就要去寻求租金，寻求租金

无非是寻求利润的另一说法。”

三、论述题（共2小题，每小题21分