制订高校章程应当把握的几个问题

制订高校章程应当把握的几个重要问题

胡学军

2014年12月一、基本要求

章程是高校内部的“宪法”，是现代大学制度的顶层设计，是建设现代大学制度构架的根本举措，也是实现高校治理体系和治理能力现代化的根本保障。制订高校章程时，在指导思想和总体要求上，必须符合下列要求：

（一）合法

章程内容必须符合国家有关法律、法规、规章、条例及上级领导机关有关文件的要求。通过制订章程，使高校各种管理行为都具有法理依据，具有可信度。设计章程时，对上位法及上级有关文件有明确要求或规定的内容，应予尊重并采纳；特别对一些基本职权，原则上可采用上级有关文件的文本表述。例如，关于学校党委与校长职权的表述，原则上可采用中央办公厅今年55号文件的相关表述；关于教代会职权的表述，原则上可采用国家教育部《高等学校教职工代表大会暂行办法》中的相关表述。又如，学校内部二级学院领导体制的表述，国家教育部有关文件规定，二级学院重要事项决策采用党政联席会议制度，会议主持人按会议内容分别由院长或书记担任。对此，应当予以尊重。另有些问题，上位法及上级有关文件未作强制性规定或统一规范的，在设计章程时，可自主做出规定。

(二)合理

合理，亦即适用。根据国家要求与学校实际，制订章程时，要合理把握内容与相关问题表述的“度”。章程内容不必面面俱到，但必须包括国家教育部《章程制定暂行办法》提出的10项基本内容。在有关组织权力运行的表述上，也有个“度”的合理把握问题。例如，关于学术组织的定性、组成与运行规则，均应适度合理地把握，符合学术权力范畴的要求，不能把行政权力写进学术组织的职责中；也不能把学术权力变成行政指挥系统的行政行为。例如，关于“教学指导委员会”与“教学工作委员会”，就是在性质上不相同的两种组织，前者是学术组织，应当写在章程的“学术组织”条款中；后者是“工作组织”，是分管教学的校领导在决策教学工作有关问题时的一种工作机构，就不能写在章程的“学术组织”条款中。有的学校还成立了一些其他行使行政权力的工作委员会（如学生工作委员会等），这些工作委员会并不是学术组织，都不能写在学术组织中。

(三)规范

章程的框架设计、章节条款的逻辑联系、章程语言的表述，均应当规范、准确、科学、合理。其中，章节名称的内涵与外延，应具有逻辑相包含关系，只能以大包小，不能以小包大。例如，在设计“内部治理结构”这一章时，如果冠以“领导体制”一词，那就只能表述党委和校长的相关内容，而不能将其他机构统统包含其中，因为其他机构并不是领导机构，不属于“领导体制”范畴。这一章标题如果改用“管理与机构”，则可包含学校层面的各种机构。此外，章程语言的表述应当符合汉语语法，使用严谨、准确、精练、朴实的文本语言，不要使用文学语言、口头语言或论述性语言，也不要使用简称。例如，不要使用“三重一大”、“三自”“四有”之类的提法。

(四)具有可操作性

制订章程的目的是为了规范学校办学行为，必须具有可操作性。一部好的高校章程，既要符合国家有关法律法规规章与条例的要求，又要紧密结合本校实际，通过制订章程，使高校各种管理行为都具法理依据，具有可信度，能在实际工作中得到贯彻实施。

(五)具有个性和特色

高校章程既要满足法定的普遍性要求，又要突出学校的个性特色；既要参考兄弟院校经验，又不能照抄照搬。总之，既要有共性，又要有个性，不能千篇一律、千校一面。高校章程的个性和特色主要体现在以下几个方面：一是学校精神、学校文化、办学理念的表述；二是学校定位、学校使命、学校发展目标及学科专业特点的表述；三是人才培养模式和规格以及学校服务面向的表述；四是学校内部治理结构和管理制度的设计；五是办学模式的选择与学校功能的表述；六是教师队伍建设与管理的探索和表述；七是章程结构的设计。例如，在内部治理结构中，关于党委会、校长、教代会职权的表述，具有共性，可采用中央或国家教育部有关规章条例的相关表述；而在具体运行规则上，则应有学校的个性，显示学校的特色。(六)体现改革成果

一部好的章程应当适度地体现学校的改革成果和诉求，体现学校长期办学以来形成的管用的制度，反映学校教职工的呼声和要求，体现学校文化、学校传统、办学特色，建设目标。例如，在教授治校、民主管理，二级学院（系部）决策机制等方面，各校都作了不少探索和改革，其中的成功经验可在章程中适度地予以体现。

(七)具有开放性

高校章程应在较长一段时期内发挥作用。因此，制订章程时，要考虑内容的开放性。例如，《高教法》明确学校拥有的自主权在目前实施中尚有政策障碍的，可在章程中提出诉求，作出有前置条件的表述；按照“法无禁止即可为”的原则，学校对应当拥有的自主权而目前又一时难以做到的，可作宣言性表述；高校目前尚未实行、但国家有要求、改革有需求的制度（如理事会、基金会等组），可作原则性表述。这些表述，可为下一步发展留出必要的空间。此外，原有制度设计形成的结果、现在已经取消的，可在章程中适度表述。如高校原来可设置正副校级督导员，2012年1月1日后规定不再设置，目前多数高校暂未消化这一设置。在此情况下，章程可保留校级督导员提法；如不保留，则相关同志任职的合法性会易受质疑。

(八)履行民主程序

制订章程必须遵循民主、科学、公开的原则，采取开门“立法”的方法。要把章程制订过程作为凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程。因此，在制订章程的过程中，一定要广泛征求校内外意见，一定要经由教职工代表大会讨论、校长办公会审议、党委会审定这三道必要程序，最后由法定代表人签发，上报省教育厅核准。

二、关于章程框架

章程框架设计是撰写章程前应当首先考虑的一个重要问题。主要从三方面考虑：

一是法理依据要认真学习并把握国家《教育法》、《高等教育法》和国家教育部《高等学校章程制订暂行办法》的基本精神和要求。例如，《高等学校章程制订暂行办法》规定的10项基本内容和学校的9条基本办学自主权，都是设计章程时的重要考虑。后来国家教育部又提出了制度章程的56条具体内容，也要作为重要参考。

二是实践经验国家教育部部属高校在制订章程中已有不少成功范例，我省也有九所高校章程通过教育厅核准。这些高校的章程设计都值得借鉴，都是我们设计章程框架时的重要参考。

三是学校办学的实际需要设计章程框架及表述相关内容时，要充分考虑学校自身发展的需要，提出自己的发展诉求，体现自身办学特色。

按照以上基本考虑，在一般情况下，高校章程基本框架可设计为一个序言、10章。这10章分别是：第一章“总则”，第二章“职责和任务”(或称“职能”、“学校功能与教育形式”)，第三章“管理与机构”(或称“管理体制与组织机构”、“组织机构”)，第四章“教学科研单位”，第五章“教职工”，第六章“学生”，第七章“学校与社会”，第八章“财务、资产、后勤”，第九章“校徽、校旗、校歌、校庆日”(或总称“学校标识”)，第十章“附则”。以上框架是高校章程中必不可少的基本框架。在一般情况下，设置以上十章比较可行。

在上述基本框架的基础上，各校在具体设计时，可各有特色。例如，有的学校在第一章“总则”和第二章“职责与任务”间，增设一章“举办者与学校”，专门表述举办者与学校的权力与义务；“管理与机构”这一章则有多种表现形式，有的学校在这一章中设节，如武汉理工大学在此章中设有领导体制、决策机制、组织结构、二级单位管理体制与机制、学术组织、民主管理等六节；也有的学校在这一章中设党委、校长、学术组织、民主管理、职能机构、教学科研机构等节。在各章排列的先后顺序上，不少高校为突出“以人为本”的治学理念，把“教职工”和“学生”这两章放在“管理与机构”章前面，如清华大学、北京大学、中国人民大学均如此；有的学校甚至把“学生”章放在“教职工”章前面，以突出学生在教育教学活动中的主体地位，如中国人民大学和我省的中医药大学即如此；有的学校则把“学生与教职工”合列为一章，清华大学、北京大学和湖南文理学院、邵阳学院即是如此；多数学校将“教职工”和“学生”章放在“管理与机构”章后面。总之，各校章程框架的设计应有自身特色。

还有一个问题需要注意：不少学校在设计章程框架时，只涉及到资产、财务、后勤管理，而在实践工作中，学校管理还包括招生、人事、教学、科研、机构编制、学生工作等多方面内容。因此，在章程有关内容中，对学校各方面管理要适度予以反映。高校章程程框例举清华大学章程设有一个序言、七章：序言第一章总则第二章职责和任务第三章学生和教职工第四章管理和机构第五章学校和社会第六章标识和校庆日第七则附则

北京大学章程设有一个序言、共八章：

序言第一章总则第二章职责第三章人员第四章组织机构第五章教学科研单位第六章资产、财务第七章校友及社会第八章标识与校庆日湘潭大学章程设有一个序言、共12章：序言第一章总则第二章学校功能和教育形式第三章管理体制和组织机构第四章教学科研机构第五章教职员工第六章学生与学员第七章校友第八章举办者和学校第九章外部关系和社会合作第十章投入和保障第十一章校徽校旗校训校歌校庆日第十二章附则

湖南农业大学章程设有一个序言、共10章：序言第一章总则第二章学校与举办者第三章学校功能第四章组织与结构第五章教职工第六章学生与学员第七章校友第八章财务、资产和后勤第九章校徽校旗校训校歌校庆日第十章附则

湖南中医药大学章程设有一个序言、共11章：

序言第一章总则第二章举办者与学校第三章学生第四章教职工第五章组织机构第六章教学科研单位第七章附属医院第八章校友与社会第九章经费和资产管理第十章校徽校旗校歌校庆日第十一章附则吉首大学章程设设有一个序言、共10章：

序言第一章总则第二章学校功能第三章学校主体第四章学校管理体制与组织机构第五章学院和研究院所第六章

投入与保障第七章

外部关系第八章学校标识第九章章程实施第十章附则邵阳学院章程设有一个序言、共11章：

序言第一章总则第二章举办者与学校第三章学校功能与教育形式第四章治理结构第五章教学科研机构第六章教职工第七章学生第八章校友及社会第九章财务、资产与后勤保障第十章校徽

校旗校歌

校庆日第十一章附则湖南文理学院章程设有一个序言、共7章：

序言第一章总则第二章学校成员第三章组织与机构第四章学校与社会第五章资产、经费和后勤第六章校徽校旗校歌校庆日第七章附则三、关于序言

序言的基本要求是塑造学校形象（所谓“自我画像”），反映学校的办学特色、学校文化、人才培养规格和建设目标。一般情况下，序言可分作三段，撰写三层意思：

第一段，描述学校沿革，使人一目了然地知道学校的发展历程。在表述学校沿革时，要处理好详略关系，不必太详，也不要太略。目前存在的主要倾向是过于详细，当然，也有过于简约的。要注意适度掌握。

第二段，概述学校办学成就，使人清楚地理解学校的社会地位及其为国家和社会做出的贡献。例如，清华大学这样表述：“建校以来，本校始终与国家民族共命运，走在社会进步前列，全力培植人才，发展学术，服务社会，形成了优秀文化传统和光荣革命传统，在实现中华民族伟大复兴的奋斗中写下了隽永篇章。”

第三段，表述学校办学特色。办学特色主要包括办学理念、学校文化（校训、校风、教风、学风等）、人才培养规格、发展定位和建设目标等。其中，关于学校定位的表述，应以相关批复文件、明确的历史记载等为依据，分别使用研究型、教学研究型、教学型等提法。列入“985工程”的高校可表述为“研究型大学”；列入“211工程”的高校原则上可表述为“教学研究型”；其他院校一般表述为“教学型”；还可根据高校设立批复时的相关文件精神，表述为综合性、多科性、师范类等；对“高水平”、“世界一流”等表述，可以提及，但仅作为建设目标，不作为现状表述。高职院校中，列为国家示范性高职院校与国家骨干高职院校的，一般不要求在表述中出现，因为这种称呼还有阶段性性质。

四、关于总则

“总则”主要表述章程的制订依据、学校名称、学校住所、学校举办者和管理机构、举办者权利与义务、学校办学方向教育方针与根本任务、学校基本职责、学校领导体制、学校治理原则(依法治校、教授治学、民主管理等)、学校基本制度（实行现代大学制度、校务公开制度、信息公开制度等）等重要问题，约10条左右。

首先，关于学校举办者及学校组织属性的表述，需要准确把握。高校组织属性的表述应包含以下要素：举办者、管理者、类别、层次定位、组织性质、法人类别等，并基本按上述次序予以表述。如国家教育部直属高校的举办者、管理者、组织属性和法人类别是一致的，可以表述为：某某学校是国家举办的，由国务院确定由教育部管理的主要为全国培养人才的高等学校，属非营利性事业单位法人。省属高校的组织属性可表述为：由湖南省人民政府举办，主要为全国特别是为湖南培养人才的全日制普通高等学校；主管部门为湖南省教育厅，属非营利性事业单位法人。此外，有些学校实行省部共建，实际上是一种新的举办机制，在章程中，可对合作共建协议内容适当予以表述，以赋予共建协议以法律上的意义。按照上述规则，高校可选择在“总则”章的一个条款中，集中表述学校的组织属性。其次，关于举办者与学校的关系，是高校十分重视的一个问题。目前对这一问题的表述主要有两种形式：一种是专列“学校与举办者”章，分条具体列述举办者和学校的权力与义务；另一种则是原则性地概要表述举办者的权力与义务，而学校的办学自主权则放在其他各章尤其是“职责与任务”章中，与学校管理活动紧密结合在一起进行表述。考虑到高校举办者实际上是各级人民政府，在章程制订中，由学校具体列述各级人民政府的权力与义务，在法律效力层面上不很合适。而且，集中列述学校的办学自主权，往往与其他各章有关内容重复。因此，建议不单列“举办者与学校”章，对举办者的权力与义务，可采用原则性、概括性表述方法，放在第一章“总则”中；而学校办学自主权的有关内容，则可同学校管理活动结合在一起，在“职责与任务”章及其他各章中进行表述。

五、关于学校内部治理结构

（一）学校内部治理结构一般要处理好以四个关系

一是党委和校长的关系高等教育法对党委和校长的职权分别作了规定，尤其是中央办公厅今年第55号文件，对党委和校长职权及其相互关系的表述更为全面和准确，不少提法具有时代感，而且对党委书记与校长的基本工作规则作了概括性表述，在制度层面解决了党委与校长的关系问题。对此，各校可原则采用。在具体操作层面，各校则应有自身特色，可参照高等教育法、党的组织条例和中央办公厅55号文件要求，进一步细化党委会、校长办公会组成人员、开会程序、议事规则等，明确各自分工，以在符合基本原则要求的前提下，做出有自身特色的规定。但同时要注意，对运行规则不必写得太细，不要将党委会与校长办公会议的议事细则都搬到章程中来。

二是行政权力与学术权力的关系

所谓行政权力是指以校长为首的行政指挥系统行使教学、科研与行政管理的职权；所谓学术权力是指专家教授通过学术组织行使学术决策、审议、评定和咨询等职权。

关于校长行政权力，中央办公厅今年第55号文件做出了明确规定，共10个方面；关于学术组织的学术权力，国家教育部《高等学校学术委员会规程》，也提出了规范要求和指导意见。这是高校在设计和处理行政权力和学术权力关系时的基本依据。

在处理二者关系时，目前存在的主要倾向是学术权力偏弱，教授治学的作用未能得到充分发挥。因此，在设计和表述学术权力时，要着重考虑除行政化理念，促进和保障学校内部的学术自治，平衡学术权力与行政权力的关系。在具体表述中，原则上要明确学术机构、特别是学术委员会的定位、组成、职权及运行规则，确立学术委员会在学校的最高学术机构地位，明确决策、审议、评定、咨询以及学术纠纷裁决权，健全完善学校学术体系。

学术机构的设计可以有多种模式。本科院校的学术机构一般是学术委员会、学位评定委员会、教学指导委员会并列为校级层面的三个学术机构；也有的高校将学术委员会设计为校级层面的最高学术机构，学术委员会下再设若干分委员会，分别履行科研、学位、教学指导等有关学术职责；也有的高校在学校层面设置教授委员会，下设若干分委员会，分别履行学术、学位、教学指导等有关学术职责。

高职高专同本科院校情况略有不同，设置学术组织时，可根据自身实际进行。在一般情况下，高职高专院校可考虑只设学术委员会（或教授委员会），下设若干分委员会，分别履行科研、教学等方面的学术事务。总之，各高校应按教育部《高等学校学术委员会规程》的原则要求，结合自身实际，自主设计学校内部的学术机构。在学术机构的组成、职责和运行等方面，可有一定的自由度，如校级领导是否担任学术机构负责人，可留有一定的余地，但对学术委员会的地位和职权的表述，则应与国家文件保持一致。三是行政权力与民主管理权力的关系

目前，在行政权力与民主管理权力的关系问题上，需要着重加强的是民主管理与监督。教职工代表大会是教职员工行使民主管理权力的基本形式。在制订章程时，要明确规定教代会的地位、职权和基本运行规则。有的高校在表述教代会基本职权时，往往不够全面和准确。建议对教代会定位和职权的表述，原则采用国家教育部《学校教职工代表大会规定》的相关表述。而对教代会的组成和运行规则，则可做出有自身特色的规定。四是权力运行与制约机制的关系

在章程制订过程中，有的高校往往重视内部管理权力的设计，而忽视内部制约机制的设计，难以体现和反映学校对自主权的自我监督机制和运行规则。在学校内部监督机制中，章程需要明确的内容主要有：党委会、党内纪律检查委员会、学术机构、教职工代表大会，有的学校还设计了监察委员会、董事会或理事会等。对这些机构的民主监督作用要作原则性表述。

如纪检会属党内监督机制，本来一般不属章程范畴，但考虑到高校特殊性，应对纪检机构的职责和权限做出概括性规定。教代会是教职工行使民主管理和监督权力的基本形式，要着重地予以加强，切实保障教职工参与学校的民主管理与监督，学校专业技术职务评聘办法、收入分配方案等与教职工切身利益相关的制度、事务，均应经教代会审议通过；同时，要积极拓展学生参与学校民主管理和监督的渠道，进一步完善高校学生代表大会制度，推进学生自主管理；要完善多元参与的校内治理体系，加强议事协商，积极探索师生代表参与学校决策的机制，充分发挥群众团体以及社会参与的监督机制。

（二）关于治理结构的设计有关治理结构的内容一般可以设置两章：一是“管理与机构”章。这一章主要设计校级层面的管理机构，包括四方面内容：一是党委领导，二是校长负责，在是教授治学，四是民主管理。每方面内容主要表述定位、职权、运行三方面内容。其中民主管理包括教代会、工会、学代人与学生会。在一般情况下，这一章可不分节。

二是“教学科研机构”章这一章主要阐述学校内部二级教学科研机构的设计。有的学校设二级学院（系、部），有的学校设系（部、中心）。对应于校级层面机构的设计，这一章对二级教学科研机构的设计，也要有党组织、行政、学术