第三部门在社会救助中的功能

PAGEPAGE1第三部门社会救助的必要性及其功能摘要：第三部门指独立于政府和企业以外的第三种社会组织。20世纪80年代，随着市场调节与政府调节神话的破灭，第三部门在各国蓬勃发展起来。第三部门具有促进社会和谐、优化资源配置、弥补政府救助资金不足、提高社会救助的供给效率、承担政府职能转移等功能。关键词：第三部门；社会救助；必要性；功能第三部门指独立于政府和企业以外的第三种社会组织。这一概念由美国学者T.列维特最先使用。以前人们往往把社会组织一分为二，非公即私[1]。T.列维特认为这种划分太粗陋，忽略了一大批处于政府与私人企业之间的社会组织。如果把人们的社会活动分为政治、经济和社会活动三大领域，那么与此相适应，人们的社会组织也可分为三类，即政府组织、营利组织和非政府非营利组织。其中，政府组织是第一部门，营利组织是第二部门，第三部门就是各种非政府非营利组织的总称。在我国，有的学者认为，中国的第三部门，就是指政府以外的其它公共组织。包括社会团体、某些具有公共管理职能的事业单位甚至企业单位、社会中介组织、民办非企业单位等[2]。一、第三部门的兴起上世纪80年代以来，第三部门在全球得到蓬勃发展，在一些国家，第三部门进入制度化发展阶段。它们致力于企业—市场体制和政府—国家体制所无法解决的社会问题，涉及社会福利、教育培训、医疗保健、社区服务、环境保护、科学技术、文化艺术、宗教等各个领域。社会学功能主义学派认为，任何一种社会组织和社会秩序的存在，是因为它们满足了社会的某种需要[3]。因此，任何一种新兴力量的出现都与产生它的时代密不可分。二十世纪八九十年代，全球政治、经济、社会、文化领域所发生的变化，成为第三部门在世界范围内兴起的重要因素。首先，20世纪60年代，福利国家政策在西方国家大行其道。到了70年代，政府支出规模过度膨胀，加上经济滞胀，政府已无力维持福利国家的政策，而民众对福利的热情并未随着经济的萧条而减弱。伴随着福利国家的危机，还有发展中国家的发展危机和全球范围内的环境危机，人们开始认识到，市场失灵未必都能通过政府来弥补，政府也存在失灵现象，政府失灵同样未必都能通过市场来解决。政府逐渐将部分职能向第三部门转移，在政府的支持和民众的要求下，旨在提高社会福利水平的第三部门迅速发展了起来。其次，20世纪90年代兴起的治理理论，为我们思考和研究中国政府改革提供了新的理论视角和思路。这一理论在政府、社会与市场三者角色的定位，以及如何通过相关制度和机制实现三者之间的协调与合作等问题上取得了成效，逐渐成为公共管理的一个重要价值理念和实践追求。它主张把政府改革放在整个社会公共治理系统中，以市场经济、有限政府和公民社会三者相兼容，构建一个现代公共治理的基本框架，把政府改革的价值取向和实践取向有机地结合起来。治理理论为第三部门参与社会救助提供了理论支持和保证。最后，社会结构的转型与变迁迫切要求第三部门的出现以承担相应的社会管理与服务职能。新一轮政府改革不能仅仅局限于政府机构自身的行政体制、组织结构、行为方式和人事制度等方面的改革与创新，必须要合理地界定政府职能，适当调整政府、社会和市场的关系，发展和壮大社会自我管理与自我组织能力，以第三部门作为部分政府公共职能的承担者，通过构建健全的社会组织结构来促进政府改革的深化。经济领域的市场化，利益结构的多元化，推动了社会管理的民主化进程，同时，也促进了第三部门的繁荣和发展。随着社会功能的分化和自治力的增强，非官方、非营利、服务于社会的组织体系日益成为社会公共事务管理的主体。从80年代开始，我国陆续建立了很多社会福利、慈善救助、助学培训、医疗保健、科学研究、文化艺术、生态环境、国际合作等涉及各类公益事业的第三部门，在促进社会发展中发挥着积极作用。二、第三部门参与社会救助的必要性为解决失业、疾病、养老等社会问题和社会矛盾，国际的通行做法是建立和完善社会保障体系。社会救助作为社会安全和正义的最后一道防线，它的存在能够对全体社会成员给予必要的基本生活保障，从而消除由现代社会竞争机制运行所带来的不安定因素和其他突发性事件诱发的社会震荡[4]。多年来，我国政府为解决贫困等问题做了大量卓有成效的工作，社会救助工作也取得了很大成绩，但我国社会救助依然面临范围小，城乡救助严重不平衡，社会救助资金不足，救助管理体制不科学等问题，严重制约社会救助事业的发展和贫困人口生活水平的提高。尽管国家在开展社会救助工作中进行了不懈的努力，并取得了很大成就，但与庞大的被救助群体相比，光靠政府的力量显然不行，这就需要社会力量来参与其中。在我国社会救助主体多元化的今天，政府依然是第一责任主体。由于政府失灵和市场失灵，不能完全由政府或市场来完成的工作，需要一个介于政府与市场之间的非营利的、非政府的自治组织来承担和完成，这种组织就是第三部门。第三部门的出现与介入，必将使其发挥越来越重要的作用，成为救助弱势群体的另一支重要力量。第三部门在转型时期不断壮大和发展，在一定程度上是为解决改革中出现的社会问题的需要。社会保障需求的多样化给政府带来巨大的压力，而政府在提供保障服务的过程中又难以克服自身的缺陷，在这种情况下，社会保障领域的改革应运而生。在社会救助领域，第三部门由于其自身的公益性、志愿性、非营利性以及灵活性决定了其在提供某些救助服务时比政府具有更多的优势。无论是解决现实困境还是着眼于长远发展，第三部门作为社会救助的一支重要力量，在弥补政府救助不足方面，扮着重要的角色。第三部门参与社会救助，有助于尽快建立科学、规范、高效的社会救助体系，对于减少社会震荡、保持社会稳定具有重要意义：首先，第三部门参与社会救助可以化解体制转轨时期的社会矛盾、缓解转型时期社会成员之间的利益摩擦、减少社会震荡，使困难群众感受到政府和社会的关怀，消除对改革的冷漠与隔阂。其次，第三部门参与社会救助体现了国家和社会的良性互动，通过国家发动社会各个层面参与，体现了国家服务社会、发展社会的要求。最后，第三部门参与社会救助，通过依托市场经济、走共同富裕之路，在农村建立救助基地，在城镇建立救助市场，从而把困难群众融入到市场经济建设之中。面对我国十分严重的贫困问题，政府在社会救助中出现能力不足。由于第三部门具有政府在社会救助中不具备的灵活性、创新性、快速适应性、专业性等优势，在社会救助服务的具体提供上，政府与第三部门的差距很大。第三部门作为一个重要的创新组织，在我国社会救助中具有很大的潜力。因此，政府并不是社会救助责任的唯一承担者，在社会救助中，我们需要在政府主导的前提下，充分发挥第三部门的救助作用，弥补政府救助的不足和力不从心，从而达到最佳的救助效果。我们应该在完善、健全政府救助的同时，创造条件开发社会救助资源，推进第三部门和社会成员之间的良性互助，充分发挥第三部门的救助作用。三、第三部门参与社会救助的功能1.维护社会公平，促进社会稳定发展公平是人类社会发展的永恒目标，不同时代的人对公平有着不同的理解与要求。建立社会公平机制，通过二次分配，把社会贫富差距调整到合理的范围之内，缓解贫困，使社会成员在社会发展中的结果不公平在程度上得以缩小。第三部门参与社会救助可以有效促进社会公平，主要表现在：首先，社会救助可以促进起点的公平；其次，第三部门参与社会救助可以一定程度地促进过程的公平；最后，第三部门参与社会救助可以一定程度地促进结果的公平。当某些社会成员连最基本的生存需要都得不到满足，而这个群体又达到一定数量时，对社会稳定就构成一定的威胁。第三部门不是为本组织成员谋取利益的组织，它是非营利的志愿组织，其主要服务对象是被主流社会组织体制所忽视或排斥的边缘性社会群体。在社会冲突发生以后，第三部门可以充当化解矛盾的润滑剂、稀释剂，起到减轻冲突影响的作用。因此，第三部门的活动打破了人与人之间的隔阂，消除人与人之间的冷漠，不仅在组织成员之间，而且在同组织之外的社会成员之间，在组织与组织之间，以及在同政府的关系上，培育相互信任和相互关心，进行合作。所以，第三部门参与社会救助不仅保障了救助对象生理上的生存需要，还利于消除他们心理上的不安全感，从而促进和维护社会稳定发展。2.整合救助资源，优化资源配置我国的第三部门有着特定的目标——为弱势群体谋福利，提供特定的产品和服务—社会救助。第三部门将人们组织起来，聚集资金、技术、物资、管理以及信息等各种资源，投入到社会救助领域。我国现有的救助资源主要来自六个方面：财政投入（如扶贫资金、社会保障基金、社会保险基金、灾害救济款、五保供养转移支付、城市失业救济金等）、福利彩票公益金、慈善募捐资金、政府各部门、群众团体和企业在住房、教育、医疗等方面采取的政策性优惠减免、临时性的社会捐助、志愿者提供的社会服务[5]。其中，政府有限的财政投入是救助资源的主体，却又分散在各政府部门。社会救助的资源分散、来源多且不稳定，如果这些零散的救助资源得不到集中利用，就发挥不了应有的救助作用。因此，如何有效的整合有限的资源，合理利用分散的资源成为迫切需要解决的问题。显然，政府的能力是有限的，它不可能把全部精力用在社会救助中来。这时，第三部门的引入就显得十分必要。第三部门作为非营利的自治组织，结构单一，使命单纯——为公益事业作贡献，可以全力以赴地投入到救助这个领域来。第三部门的参与，能够建立起一种有机的统分结合模式，整合救助资源，最大限度地发挥有限资源的救助效益，保证每项救助的性质、发放条件和发放数量与其筹资来源相适应。3.弥补政府在社会救助中的资金不足第三部门的资金主要来源于政府资助、社会捐赠和有偿服务收费三个方面。第三部门的目标在于追求公共利益，比起政府和企业更有利于接受私人的捐赠，能广泛吸纳闲散资金用于公益事业。美国家庭平均向第三部门捐款650~700美元它能弥补政府资源的欠缺，扩充社会救助资金的来源。美国有非营利组织160万个，财产总额达到2万亿美元，年收入为1万亿美元[6]。我们应学习美国的成功经验，将第三部门导入社会救助的体系中来，充分吸收社会闲散资金，有效弥补政府在社会救助中的资金不足。同时，第三部门在社会救助领域的导入，将会有效地推动我国救助体制的改革和发展。我国的社会救助体系处于试验探索阶段，第三部门的开创性和灵活性，能够活跃思维、开阔视野，消除改革可能遇到的阻力。同时，第三部门参与社会救助，能够避免仅靠政府机构专职行使社区服务所必然带来的成本增大、效率不高、服务机制难以适应的弊端。这样既可以促使政府痛下决心调整我国传统的由政府包办的保障体制，也可使人们得到更具适应性的服务，从根本上推动社会救助体制的改革。4.整合社会救助服务，提高社会救助的供给效率与政府的社会救助相比，第三部门参与社会救助可以有效改善政府救助服务单一的现状。因为，第三部门参与社会救助可以提供形式多样的救助服务，满足不同人群的多样化需求。第三部门可以提供的服务有：满足基本生活的基础服务，满足特定人群的指定服务，也可以称为专项服务。基础服务主要用来满足救助对象基本的生活需要，用于解决受助者的食品、衣着和日常开支等费用，每个受助对象都可以平等享受。同时，对于特殊人群的特殊需求第三部门也可以满足，比如提供专项服务，主要包括提供特殊费用服务、健康服务和精神卫生服务。这些都是第三部门可以提供的救助服务，它的优势就在于整合救助服务，以多样化的形式满足人们多样化的需求。第三部门参与社会救助能够提高社会救助的供给效率，迅速满足社会救助需求的变化。其中，一方面是提供收入保障，另一方面是提供服务保障。第三部门是政府进行社会救助服务的依托。在美国，国家资助大量的救助服务，并转交给第三部门，避免了仅靠政府机构提供社会救助服务所产生的成本增大、效率不高、服务机制难以适应的弊端。一般情况下第三部门不受政府的委托也不受市场经济的诱惑，而是根据组织的目标和宗旨，发挥自身的机制和能力，组织千千万万个志愿者主动承担社会救助的服务。正如美国基金理事会主席吉姆·约瑟火所指出的：几乎每个国家的人民都在为他们自己政府和企业之间保留一个空间，在这个空间里个人的能力可以发掘出来为公共利益服务[7]。所以，第三部门对社会救助的贡献就是整合社会救助服务，把各种救助形式和方式运用到实际的救助活动中来。同时，第三部门参与社会救助可以克服政府官僚作风的弊端，减少运作环节和相互之间的推诿、扯皮，提高社会救助的效率。5.协调社会关系，促进社会和谐从治理国家来讲，政府是主导；从管理社会来讲，第三部门是主力[8]。第三部门不是为本组织成员谋取利益的组织，它是非营利的志愿组织，其主要服务对象是被主流社会组织体制所忽视或排斥的边缘性社会群体，也就是我们通常所说的弱势群体。同时，第三部门又是自治的，它是自我组织、自我管理、自我运行的，这一特性促使它必然以服务为天职。第三部门整合社会资源，当然也包括政府资源，提供优质的救助服务，让困难群众可以度过难关，在服务人民的同时，也把政府的好政策和对人民的关怀送到。一方面，第三部门向人民及时、准确地传递政府政策，提供切实有效的帮助；另一方面，第三部门向政府真实反映人民群众的利益和意愿，做到上传下达，对政治稳定和社会和谐产生积极影响。因此，第三部门参与社会救助具有协调社会关系，促进社会和谐的功能。在这里，它既有协调社会组织内部成员之间利益的功能，也具有协调国家与企业、政府与社会之间关系的功能。由于第三部门既没有企业那样的营利目标，也不像政府那样需考虑税收、安全等多方面事务，所以可以用主要精力为边缘社会群体服务，将他们带入经济、政治与社会发展的主流。第三部门是为弱势群体、为了社会公益而组织起来的，互助合作精神、公益精神以及志愿精神支配和贯穿在第三部门的活动和资源配置中。第三部门通过交流、服务、互惠、协商以及容忍等方式，增进社会凝聚力，促进和维护社会和谐。第三部门参与社会救助，能够起到协调和衔接各救助主体关系的作用，使救助信息能在政府各部门之间、政府与社会之间自由流转，从而使政府各部门、各社会团体各守其职、各尽其责。第三部门参与社会救助不仅可以增加社会救助的资源供给、提高供给效率，而且可以创造新的组织形式和组织网络，以新的方式参与和影响现存的社会救助机构。第三部门在资源整合，弥补资金不足，提供多样化服务，提高救助效率，维护社会公平、稳定，促进社会融合，转移政府职能等方面发挥了重要作用。第三部门在我国社会救助领域正发挥着越来越重要的作用，但是由于其发展还不完善，受到内外环境的制约，法律政策不健全、自身组织能力较弱，还需要政府、第三部门自身以及社会的共同努力，以充分发挥其在社会救助服务领域的独特优势。参考文献：[1]TLevitt．TheThirdSector：NewTacticsforaResponsiveSociety[M]．NewYork：AMACOM．1973．[2]事业单位登记管理暂行条例[S]．第2条．[3]余少祥．法律语境中弱势群体概念构建分析[J]．中国法学，2009（3）．[4]王芳．行政给付——弱势群体的保护伞[J]．甘肃农业，2006（4）．[5]朱小泳．我国社会救助的功能分析综述[J]．时代经贸，2007（4）．[6]苗红培．非营利组织与社会保障资金筹集研究[J]．山东省工会管理干部学院学报，2006（2）．[7]陈树文，王玲．非营利组织社会保障的功能[J]．科学与管理，2003（4）．[8]周颉．和谐社会理论与中国公共行政体制改革[J]．宁德师专学报，2008（3）．Functionand