十、全国土地利用总体规划纲要修编基本思路

土地利用总体规划修编前期工作培训材料之十全国土地利用总体规划纲要修编基本思路(讨论稿)问题。从实现党的十六大提出的全面建设小康社会宏伟目标、贯彻落实科学发展观和提高构建社会主义和谐社会能力的要求出发，有必要对1999年批准的《全国土地利用总体规划纲要)。一、关于上一轮规划实施的成效与经验全面、客观评价上一轮规划实施的成效和经验，是做好纲要修编工作的前提和基础。原纲要是根据《中共中央国务院关于进一步加强土地管理严格保护耕地的通知》(中发国务院的正确领导下，经过各级人民政府及其国土资源部门的努力，已取得显著成效。土地用途管制提供了重要手段。各级土地利用总体规划成为依法、按规划审批土地、使用土的土地市场秩序治理整顿中，土地利用总体规划和年度计划发挥了关键作用。二是各级土地利用总体规划的实施，在引导、调控和规范城乡土地利用起到了重要作系，保障了重点建设项目等必要的建设用地和环境整治用地。三是在实践的基础上初步形成了以土地利用年度计划，建设项目用地预审和建设用地报批规划审查为主的土地利用规划实施管理制度。与规划相衔接制定全国土地利用年度计划，地审批的主要内容，为实施规划提供了重要保障。原纲要和地方各级土地利用总体规划的实施，也积累了大量宝贵的经验。主要是：自时，必须强化经济机制、社会手段和法制措施。二、关于现阶段我国土地利用的主要问题及其原因利用上积累的问题不仅在当前依然表现得十分明显，而且将随着经济社会发展日益突出：％，矛盾是世界上最尖锐、最突出的。在一个相当长的时期内，耕地问题始终是我国土地；』用圈地为主，近年来则呈现为城镇、工矿、基础设施、村镇等各类建设用地全面扩张的态势。一是盲目兴建开发区，随意圈占土地。二是城镇建设贪大求洋，轻挖潜、重扩张。三是农村超前建设现象并存，占用了大量土地。·民点用地反而增加了1.7％。城乡土地缺乏互动的二元结构，不仅导致对农村建设用地整理地问题的整体解决，制约着城乡的协调发展。别是耕地的潜力十分有限，且60％以上的后备资源分布在西北地区，水资源相对短缺，生属关系等因素的制约，面临的困难很大。39.4％。二是土地盐渍化程度不断加重。近来大部分对中国盐渍化土地面积的估计·在81.8面积的16％。四是不合理利用和各种污染导致农田生态环境恶化。不合理施肥致使部分农田土壤养分失衡、板结、肥力退化；农田基本设施老化、不配套，导致抗灾能力降低；工业“三废”、酸雨等。造成土壤污染日趋严重，特别是经济发达地区部分城市周边和交通干道沿线耕地重金属和有机污染物严重超标。五是森林和草地生态系统不断退化。(二)产生问题的原因客观上，主要是由于我国人口多、人均土地特别是耕地少的基本国情使我们面临的土经济体制有待完善，土地管理机制、法制有待建立健全。主观上，主要是由于：1.一些地方领导没有树立正确的发展观和政绩观，在经济发展和城乡建设利，圈占大量土地建大学城，变相搞房地产开发；有的为了吸引投资、节省建设成本，不惜压低地价甚至以“零地价”招商。这些行为助长了城镇和开发区用地规模急剧扩张，并侵占实行部门分割、条块管理，各部门、各行业在制定相关政策时存在脱节甚至相互挚肘现象，进城打工，其中跨省流动人员约占35由于户籍、就业。社会保障等政策制度未能有效2a进，致使大量农民工年复一年在省际、城乡之间波动，不仅形成大量双重占地，而且造成人口洗出区土地大量闲置，农业和农村凋敝，人口流入区建设用地供求紧张关系加剧，在前几年制定和执行退耕还林产业政策时，无视有关规定，争指标、赶速度，强调“先易后3.相关专业，专项规划与土地利用总体规划缺乏协调衔接，影响到土地利用总体规划统筹协调和宏观调控功能的发挥。我国规划体制中长期以来重缺乏衔接，严重影响土地利用总体规划对土地利用的整体控制作用。4。城乡二元经济结构和土地分割管理形成了城乡土地二元结构，制约了差异的经济根源。从管理体制来看，城乡土地分割管理的现状又进一步加剧了这一不平衡。拥挤，环境污染等城市问题提供有利支撑。5。土地要素市场的培育和发展不足，市场配置土地资源的基础作用尚未的实践支撑。从这方面来看，还有很长的路要走。三、关于规划期间我国土地供需的总体态势(一)现阶段我国土地利用和管理面临的机遇与挑战凸显时期”。历史地看，今后·地利用和管理机遇与挑战并存的关键时期。在面临的机遇方面：又是以资源环境约个阶段将是我匡土。性。这从根本上有利于节约和合理利用土地，缓解高速经济增长对土地资源的需求压力。发挥市场在土地资源配置中的基础作用。这将有利于建立健全土地使用者集约和节约利用土主体，强化以经济手段为基础的耕地保护措施。的投入。这将有助于增加对基本农田保护建设、土地整理复垦特别是农村建设用地整理的投入，全面提升土地的数量、质量和生态水平，境。在推进社会主义民主法制建设的进程中，土地立法。执法、司法力度将不断加大，公众对土地管理的参与程度将日益提高，农民维权意识和土地使用者依法用地意识都将逐步加强。这些都为规范，约束、监督土地利用起到重要作用。五是科技进步及其在土地利用和管理中的应用不断拓展，将为建立土地节约型社会提后，也是十分重要的一点是，党中央、国务院高度重视土地管理工作，为土地管理事业提供了一系列旨在深化改革。严格土地管理的重大措施，为新阶段的土地管理工作指明了方向，提供了重要保障。在面临的挑战方面：一是全面建设小康社会历史阶段与资源瓶颈凸显阶段的不期而遇，进一步加剧了用地矛盾。实现2020年全面建设小康社会的宏伟目标，经济增长、社会发展和生态改善等各方内生产总值每增加一个百分点的增量是原来的4倍，若维持原有的经济增长方式和资源消耗其是耕地资源瓶颈约束日益增强。这一增一减，使我国上地资源安全的腾挪空间显著削弱，土地管理的难度显著加大。工业化高峰，形成了对用地的刚性需求。我国人口总量将继续增加，人口规模高峰、流动人求的增加。同时这一时期还是我国世界工厂的地位逐渐形成，工业化高峰即将到来的阶段，供需形势面临前所未有的挑战。三是我国正处于经济上升时期，由区域经济过热引发的局部用地热潮在一些地方十分大批等待用地的项目，投资再度膨胀得压力仍然存在。城市群、经济带的培育，交通、水利等基础设施建设，石油、石化、钢铁、煤炭等重大生产力布局，机械、农产品加工等区域特色产业发展，沿海港口、交通枢纽的建设等，每一项都调整和工业化、城市化加快发展的情况下，能源、交通、水利等基础设施建设仍将长期保持五是我国的社会消费结构正处于由“生存型”句“发展型”转型升级的过程中，对汽美元，居民需求会从“万元圾”商品(家用电器等，向“十万元级”商品(汽车、住房等)升产，需要耗费相当数量的土地资源。同期，对休闲、娱乐、自然保护等用地的需求也必将大幅度增加。国外发达国家的经历早就验证了这一用地趋势。六是抓住全球产业结构调整和转移加快的历史机遇进一步扩大对外开放和经济技术合作，将继续增加建设用地需求。新的科技革命加速了世界产业结构调整的步伐。，发达国门、行业发展对各业，各类土地的需求预测入手，对各部门报送的用地需求数据进行汇总；二是从地方经济社会发展对土地的需求预测入手，对各省区市上报的用地需求数据进行汇土地供给和需求状况的基础上，综合平衡提出用地预测方案。(一)指导方针严格保护耕地作为根本指导方针，落实最严格的土地管理制度，统筹兼顾，突出重点，正确处理发展与保护、需要与可能、局部与整体、当前与长远的关系，推动土地利用方式由粗放足国内资源，实现粮食基本自给，始终是经济发展、社会稳定和国家自立的基础。保护和提量不减少，质量不降低。既要严格控制建设占用耕地，又要严格控制非建设性占用耕地，并积极补充质量有保证、不破坏环境的耕地。目时，也要注意保护林地，草原，湿地等重要稀要严格控制城镇建设用地规模，切实纠正主要依靠扩大用地规模推进城镇化的做法。交通、水利、能源、军事、环保等基础设施和重点建设用地也要合理安排，防止重复建设、搭车占地·3、大力推进节约和集约用地。节约和集约用地，是调整经济结构。转变经济增发展的根本途径。城乡建设要把节约用地放在首位，切买通过内涵挖潜、提高利用效率，解地；确实需要利用增量土地的，必须符合规划和计划，符合集约利用土地的要求。农业用地也要注重内涵挖潜，切实提高利用效率和土地生产率。要求，统筹安排城乡用地，促进农民居住相对集中，工业项目集中布局；适应区域协调发展的要求，统筹安排各区域用地，促进区域土地合理配置；适应人与自然和谐发展的要求，统(二)目标地生态环境明显改善，促进经济社会全面协调可持续发展。综合生产能力稳定提高，确保国家粮食安全。全国耕地保有量“十一五”末保持在xx亿亩持稳定，促进农业的规模化，专业化生产，促进农业发展、农民增收、农村繁荣。到2020到有效遏制，基础设施及其他重点建设的必要用地得到保障，建设用地利用效益显著提高，促进城乡。区域协调发展。规划期间城乡居民点用地总规模控制在xx万公顷以内，人均面重点加强基本农田和农村建设用地整理。％，按照上述预测和规划目标，综合考虑经济社会发展需要和土地供给能力，对规划期间和“资源限制型”方案。四种方案的名称只代表土地调控的途径、方式和力度的相对差异。善，土地集约利用水平有所提高；但耕地面积有较大幅度减少。·——土地利用水平。每增加亿元二三产业产值需增加建设用地面积由目前的41公约利用水平明显提高；严格控制耕地面积的减少。固和加强农业的基础地位，这也要求必须把农用地特别是耕地保护放在土地利用的战略地耕地，又要严格控制非建设性占用耕地：既要严格保护耕地数量，又要注重提高耕地质量；友好型土地利用模式，促进经济发展与耕地保护，生态建设相协调。耕地具有养育、社会保障、生态保护等重要功能，是国家最基本的战略资源之一。保——基于耕地粮食生产增长趋势预测的耕地需求量。农业结构调整按照四种方案确定的“全面小康型”方案和“集约循环型”方案为推荐方案，其主要实xx％左右。其中，又以“集约循环型”方案为首选，其与“进一步加大农村建设用地整理力度，落实城镇建设用地扩大与农村建设用地缩小相挂钩政查整改、合理预测和做好协调的基础上，确定各省(区、市)耕地保有量指标。——按照各项非农业建设尽量少占或不占耕地的原则，在严格核定建设用地规模。优化建设用地布局的前提下，预测规划期间必须占用耕地的数量；的规划退耕标准，预测规划期间生态退耕和农业结构调整占用耕地的合理规模；——分析历年因灾损毁耕地面积变化情况及演变趋势，预测灾毁耕地的数——按照建设占用耕地占补平衡的要求，结合当地宜耕土地后备资源数土地整埋复垦潜力和经济发展水平，预测土地开发整理复垦补充耕地的数量。达的粮食综合生产能力指标测算的耕地需求量进行校核：经济社会可持续发展的重大举措要针对基本农田保护中存在的问题，在检查整改的基础上，进一步严格保护规定，落实现有基本农田总量不减少、质量不降低的要求。农田保护总量按照不低于大检查统计结果控制，确保人口高峰期人均xx亩基本农田。——认真落实基本农田检查整改措施，对于已经退耕的25度以上坡度或严重沙化的基本农田，不再作为基本农田保护，不作为基本农田减少考核。对于违反生态退耕政策，退耕、绿色通道建设要严格限定条件和范围。现有基本农田中坡度在25度以上需要退耕的按照国家批准的生态退耕规划逐步退耕；对25度以下的基本农田生态退耕必须严格控制。本农田面积不因农业结构调整而减少。塘养鱼，退耕还林、建设“绿色通道”、营造城市森林、建速生丰产用材林等行为。擅自在(2)完善基本农田保护制度。严格控制基本农田的建设占用和规划调整。凡涉时必须按照基本农田的有关费用标准计算征地补偿费和耕地开垦费。建立国家重点基本农田保护区域制度。将粮食主产区、商品根基地县、国家投资的农业重点开发项目区等，划入国基本农田保护区投入，切实保护和提高基本农田生产能力。基本的口粮来源，使得退耕还林工程等在实施补贴完成后，有稳定的粮食来源。折算，防止占多补少，占优补劣。新。重点开发保护性耕作、地力培肥、中低产田改良、退化耕地修复等技术。深入研究、建立耕地保护的预警、预报、评估技术体系，使国家粮食安全和耕地保护成为可动态监测、及包括园地、林地、牧草地、养殖水面等在内的其他农用地，既是农业发展的基础，又是生态环境的主体，要因地制宜，统筹安排，严格保护，积极改造，全力提高利用管理水1、调整改造现有园地，着力提高单产和效益。园地发展应逐步由外延扩展逐步转交到内涵提高上来，即完成由“量的增加”到“质的提高”的转变。规划期间应控制品质量，提高园地单产和效益，着力发展优质果园，建立优质果产品基地。2、营林与改造相结合，努力提高森林覆盖率。未来应确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，坚持严格保护、积极发展、持续利用，将扩大植被面积为主变为提类管理。为提高森林覆盖率，改善生态环境，提升资源环境容量，应继续充分利用荒山等非发展生态林。在增加林地面积的同时，着力提高对现有林地的管护水平，加强对疏林、灌木林等低效林地的改造，提高森林蓄积量。禁止毁林开垦和过度采广，严禁天然林的采伐，变伐木为营林，切实保护大江大河中3、转变草地利用方式，加强草地基本建设。要坚持“保护为主，治理、建草原鼠虫害防治、划区轮牧等为主要内容的草原生态环境综合治理工程。尤其牧区要逐步改立基本草地保护制度，把人工草地，改良草地，重要放牧场、割草地及草地自然保护区等具有特殊生态作用的草地，划定为基本草地，切实加强保护。合理利用草场资源，防止超载过牧，严禁盲目开垦，严禁滥挖、滥采、滥搂。坚持用养结合，不断完善草地基础设施。要调农区和半农半牧区发展人工种草，实行草田轮作。通过上述措施，遏制牧草地面积的减少，要任务是：严格控制建设用地规模，着力调整建设用地结构，保障重点建设必要用地。控制规模，是转变土地利用方式、推进节约集约用地，促进经济增长方式转变的前提。调整建设盾，促进经济结构优化和城乡、区域协调发展的关键。保障重点建设必要用地，包括保障基(一)规划期间全国新增建设用地总规模和分类用地规模用地的合理需求，保障必要的建设扩展用地；具体预测采用“总量控制，分类落实，综合平在分析历年建设用地扩展水平与人口增长、城市化水平提高。匡定资产投资增长、二三产业产值、科技投入等因素相关关系的基础上，采用适当方法进行预测和综合。(1)城乡居民点新增建设用地长时期内仍将保持增长态势。委。建设部、发改委等部门对未来城镇化发展水平的预测，规划期内城镇化水平年均增长1个百分点左右，其中“十一五”期间城镇化水平年增长略高于后十年。——合理核定城乡居民点用地新增建设用地规模及其扩展占用耕地规模。用地整理。规划期内力争人均居民点用地面积不增加，农村居民点总量规模相应缩小。(2)交通、水利新增建设用地运用趋势外推法、回归分析预测法和部门预测法综合预测新增建设用地规模。总体上看，规划期间交通。水利用地将呈平稳发展态势。(3)矿新增建设用地通常不适宜在城乡居民点选址的用地范畴内，主要包括能源生产、矿产采掘和钢铁、冶金。石化等重化工业用地。各类开发区用地和生产生活混合用途土地，应划入城乡居民点用地关系，合理测算工矿用地新增规模。——合理控制工矿新增建设占用耕地量。工矿用地往往受到特殊选址要求的限制，规避耕地的余地通常要小于农村居民点用地。(4)新增建设用地总规模及占用农用地量际要大于建设用地总量扩展规模。因此，要在分类预测的基础上，割除重复计算的部分。(二)规划期间各省(区、市)新增建设用地控制指标由于人口迁移，经济发展、重大基础设施布局等的不平衡性，规划期间各省(区。市)新增建设用地规模应在全国总指标控制下，进行分类预测，并做好与区域政策、用地管——按照人口迁移变化趋势合理预测各省(区、市)总人口。——按照人口城镇化发展趋势合理预测各省(区、市)城镇人，和农村人——综合经济发展和人均用地现状水平确定各省(区、市)人均用地标堆——合理确定各省(区、市)新增城镇村用地规模和占用耕地规模。用耕地量依据各地近年来分类用地实际占用耕地的比例确定。工矿用地新增规模分解参照部门规划口比例等分解。占全国比例、资源消耗需求和进出除重复计算的部分。测算结果还要根据全国总量、区域政策等进行综结合“四查清，四对照·,对违法违规未处理部分按比例进行扣除。(三)实现目标任务的主要措施l、立足内涵挖潜，加大存量建设用地盘活力度。要坚决贯彻挖潜为主、扩建设用地整理，认真落实城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩的要求。入制度建设，考虑不同地区自然、社会、经济条件，建立切实可行、动态调整的建设用地定额指标体系，制定项目用地控制标准。3、建立建设用地综合评价制度，促进集约利用；通过与土地利用总体规划确定的建设用地数量、效益等目标的对比、建设用地经济效益、社会效益、投资强度等指标的分析以及存量建设用地内涵挖潜的实施力度等情况分析，对上一时段(季度，半年度、年度等)的建设用地使用情况进行综合评价，作为下一时段调整、确定建设用地供给数量和投促进土地流转和避免土地闲置等。以内部流转为主要途径合理调整建设用地内部结构。探索利用非耕地进行建设的有效途径和七、关于土地开发整理复垦安排点，坚持内涵挖潜为主，突出土地整理和复垦，推进土地利用方式由粗放向集约转变；坚持要通过规划引导、控制资金投入方向、实施重大工程、建立建设占用耕地与补充耕自然条件、建设占用耕地规模和耕地保护目标确以后可根据国家政策调整，但耕地占补平衡，数量与质量并重作为法定义务必须坚持。(一)适度开发宜农土地后备资源从我国人多地少的基本国情出发，应当将适宜开发利用的宜农后备土地资源积极稳改善生态环境为前提，逐步降低开发补充耕地在土地开发整理复垦补充耕地总任务中的比根据宜农土地后备资源潜力和生态限制因素等，确定国家重点土地开发区域。（二)大力推进土地整理确定国家重点土地开发区我国无论农地整理潜力还是农村建设用地整理潜力都很大，整观条件，应当加大力度，全面推进。从统筹城乡发展出发，在全面开展农地整理的同时，要加强农村建设用地整理。根据土地整理潜力和社会经济发展条件尤其是城镇化水平和资金投入保障程度等，确定国家重点土地整理区域。(三)积极开展土地复垦农村人口迁移土地复垦具有明显的社会效益、经济效益和生态效益。积极推进土地复垦极的作用。规划期内，要积极开展土地复垦，在消化历史旧帐的同时保证新增工矿、水利交通沿线废弃地得到全面复垦。根据煤炭、钢铁、有色金属、化上基地和重点交通定国家重点(四)促进土地开发整理复垦的主要措施l，组织实施重大工程。依托土地开发整理重点区域，重点组织实施七项重大工提高重大工程实施的规模效益。按照“谁投入、谁受益”的原则，完善适应市场经济要求的利益分配机制，吸引社会更多资金投入土地开发整理，推进土地开发整理的产业化。3，大力开展基本农田整理。统筹安排耕地后备资源的开发利用和基本农田整施重大工程外，也应向基本农田整理倾斜。4、完善土地开发整理项目管理。加强和完善土地开发整理年度计划管理，落实建设占用耕地计划、土地开发整理补充耕地计划和上地开发整理项目计划挂钩制度。严格安排在《规划》确定的重点区域内，并优先保障重大工程的实施。防止发生新的土地权属争议。开发整理前，要明确土地权属和土地利用现状；开发整理后，要及时进行土地变更调查和土地变更登记。把保护和改善生态环境作为主要目标之一，协调好经济发展与土地利用、生态环境建设的关降的趋势得以扭转，保障国土的生态安全。(一)水土流失治理I程建设。对长江、珠江上中游等水资源丰沛地区，要充分发挥自然修复能力，加大封育力度，同时结合坡耕地整治，有效保护好土壤资源，提高土壤涵养水分能力和生产能力。黄河合，山水田林路综合治理。在西北于旱半干旱地区，实行乔、灌。草相结合，加强风沙草原区防治；对内陆河流域，继续实施塔里木河，黑河流域近期治理规划，有效控制人工绿洲的盲目扩大，保证水资源对河流的有效补给。加强南方丘陵红土区、东北黑土漫岗区。西南石漠化区和大别山。沂蒙山的水土流失综合治理。一江两河等地。通过划定一批沙化土地封禁保护区、退耕还林、退牧还草工程、划区轮牧、禁牧舍饲、有计划的生态移民、发展沙产业、进行小流域综合治理和水利配套设施建设等，推进京津风沙源治理、三北防护林体系建设四期、退耕还林退牧还草和草原沙化防治四个国(三)加强湿地保护区建设有计划地恢复天然湿地面积，恢复湿地生态系统功能。开展湿地保护湿地恢复的重点工程。针对东北湿地区、黄河中下游湿地区、长江中下游湿地区、滨海湿地区，东南华南湿地区、云贵高原湿地区、西北干旱湿地区以及青藏高寒湿地区等8个湿地保护类型区域制定相应的保护、利用和建设措施。(四)加强耕地、林地和草地生态系统建设加强农田生态环境建设。按照山水路林村统一规划、合理布局，与土地整理项目结合，形成耕地生态环境建设示范工程。充分利用农业地质调查、农用地分等定级和国土资源与生态环境监测的成果，按照耕地风蚀沙化、耕地盐碱化、耕地污染、采矿破坏耕地等类型，分然林资源保护、退耕还林，京津风沙源治理、重点防护林体系建设，野生动物保护及自然保护区建设、重点地区速生丰产用材基地建设等六大工程。对确认具有保护价值的自然和人文景观资源化遗产，特别是列入名录的自然和文化遗产，要划定保护范围，加大保护力度。促进区域协调发展，是党中央、国务院在新的历史时期审时度势提出的战略性任务。统筹区域发展，对统筹区域土地利用提出了新的更高要求。我国幅员辽阔，区域差异显著，不域比较优势，促进区域协调发展。根据统筹区域发展的需要和为解决土地利用面临的主要问题按以下两个层次划分土地(一)土地利用综合区“十五”以来，国家相继提出了实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中略和政策。纲要以加强土地宏观调控、协调土地资源开发利用与经济建设战略目标为目的，向、调控措施以及土地利用结构。强度指导性指标(二)土地利用功能区在综合分区基础上，根据“十一五”规划划分优化开发地区、重点开发地区。限制开发地区和禁止开发地区的设想，综合考虑不同地区开发现状、开发潜力和资源环境承载能力，产资源重点开发区、土地开发整理复垦重点区域、基本农田保护重点区域。土地生态环境保局和用地规模，提出防止重复建设的土地调控目标和措施。(一)改革规划体制·——理顺与相关规划的关系。按照有利于全面落实科学发展观和五个统筹、有利于提高运用土地供给手段加强和改进宏观调控的有效性。有利于加强对耕地等重要土地资源的保护的要求，明确土地利用规划的功能，确定土地利用规划在城乡建设和土地管理中的龙头地位，加强土地利用规划的宏观调控作用。——进一步完善土地利用规划体系。建立健全层次分明、功能清晰、衔接统一。运下的控制作用；增强县级规划和