行政法治与行政伦理讲义

第八章

行政法治与行政伦理2014年12月十八届四中全会

全面推进依法治国，必须贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。全面推进依法治国的重大任务，这就是：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。4.全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。5.党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。6.法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。7.法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。8.公正是法治的生命线。9.法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。第一节法治与德治第二节行政法制第三节行政伦理第一节法治与德治私人生活→公共生活熟人社会→陌生人社会公共生活秩序→道德+法律中华民族传统美德：仁、义、礼、智、信、廉、耻、孝、温、良、恭、俭、让

汉代许慎《说文解字》说：“灋，刑也。平之如水，故从水；廌所以触不直者去之，从去。”

灋由三部分组成：氵、廌、去。氵，平坦之如水，一说喻示法象水一样平，是为公平、公正；一说将人犯置于水面凛去。廌（音zhi），神兽。去，神兽“触不直者去之。”一、法律与道德不可分割（一）法律与道德不可替代法律与道德都是约束人的行为规范，调整着人与人之间、人与组织之间、人与社会之间、人与国家之间的各种利益冲突。法律与道德的区别（二）道德与法律相互依存1、道德是法律的基础，法律是道德的底线；2、法律对道德具有促进作用，法律对道德具有引导功能。3、二者在运动变化中是相互适应的，脱离现实的道德水准，法律就不会被大多数人的道德观念所接受，法律的功能就不能实现。“恶法非法”新加坡鞭刑

1993年，新加坡有3244男性罪犯被判鞭刑。到了2007年时，已经翻了一倍，至6404罪犯。对至少30种罪名，鞭刑是强制刑(必判鞭刑，不能减免)，至今适用鞭刑的罪行的名单还在延长，其中既包括强奸、抢劫、贩毒等重罪也包括较轻的罪行如非法拥有武器(长刀、匕首等都算)、涂鸦(包括在公共场所或公共设施上)、挟持人质、重犯吸毒者、非法金融交易(有几率被判)、逾期逗留超过90天(俗称跳飞机)。携带口香糖是不会被判鞭刑的，只会罚款。(一旦被判鞭刑，至少3鞭)案例：老人告孩子只为让其常回家看看守着空荡荡的家，退休后的李大妈和老伴，内心充满了孤独。最终，两位老人将3个儿女告上法庭，请求法院判令子女们每周末回家和父母团聚。李大妈家住河南宝丰县，她的愿望只是能见到子女，一起吃顿饭、聊聊天。最终，法院以调解方式介入此案。其实，类似的老人要求子女承担“精神赡养”义务的案例还有很多。《老年人权益保障法》第十八条家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人。

与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人。

用人单位应当按照国家有关规定保障赡养人探亲休假的权利。河南省高院刑四庭审判长刘改华说，由于没有明确的法律依据，有些法院会驳回老人的诉讼请求，而另一些法院则支持诉讼请求，争议的焦点就在于“精神赡养”究竟是道德义务还是法律责任。新修改的老年人权益保障法，则将“精神赡养”纳入法律范畴，最终将“精神赡养”从道德责任“硬化”为法律义务。该法明确规定：“家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人。与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人。”二、依法治国与以德治国相辅相成（一）依法治国与以德治国的必要性依法治国是以法律的强制性和权威性规范人们的行为，以德治国则体现了道德的说服力和劝导作用，以道德引导提高人们的思想认识和觉悟。社会主义市场经济中，对利益的追求使得人们的精神生活弥漫着享乐主义、拜金主义、个人主义，道德的天平失去了平衡，权钱交易、贪污腐败、坑蒙拐骗等丑恶现象搅乱了法治社会的秩序。法治并不是万能的，不能解决所有问题，依法治国与以德治国是我们时代的强烈要求。当前中国的食品安全问题

早起，买地沟油炸油条，切个苏丹红咸蛋，冲杯三聚氰氨奶，啃个染色馒头。中午，在食堂要一注水肉炒农药韭菜，有毒猪血和瘦肉精的双汇，来碗翻新陈米饭，泡壶香精茶叶。下班，买条避孕药鱼，尿素豆芽，开瓶甲醇酒，吃个硫磺馒头。晚上，钻进黑心棉被睡觉，辐射算神马，死是迟早的事。（二）依法治国与以德治国相辅相成法治——规则德治——人1、良好的法制离不开人的因素：立法者、执法者、守法者；基本的道德原则需要法律加以确认。2、注重道德建设，以德辅法，要加强精神文明建设，不断探索德治与法治相结合。（三）法治行政与以德治政政府和各级行政长官能否依法行政，以德治政。法治的首要内容就是政府本身受制于法，有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。行政官员的道德建设是依法行政的关键。第二节行政法制行政法制：强调有关国家行政的法律制度，是一种静态的表述；行政法治：强调的是在进行国家治理过程中的法的精神的体现和对法律制度的遵从，是动态的表述。行政法制是实现行政法治的前提，行政法治是行政法制追求的目标。管理论：行政法的作用就在于保障行政权合法、合理、有效的行使控权论：行政法最本质的特征是对行政权的控制综合论：完善法制可以有效地控制行政机关和行政相对人的违法行为，是同现代民主政治相连的，是民主发展不可或缺的条件一、行政法制的作用（一）保障行政权的有效行使1、确认行政权是统一的国家权力中相对独立的一种权力，国家行政机关行使行政权；2、确立国家行政机关行政权的优益地位；3、保障行政机关对其公务员的管理行为及其他合法行政行为。行政法：是指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中而与行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。它由规范行政主体和行政权设定的行政组织法、规范行政权行使的行政行为法、规范行政权运行程序的行政程序法、规范行政权监督的行政监督法和行政救济法等部分组成。我国行政法的渊源宪法：因而宪法中关于国家行政机关的设置、组成及基本职权、职责、活动原则，公民在有关行政法律关系中享有的权利和应尽的义务等规定即是行政法的法源之一。例：《宪法》第三章：国家机构第一节

全国人民代表大会；第二节

中华人民共和国主席；第三节

国务院；第四节

中央军事委员会法律：全国人民代表大会及其常委会制定的作为行政法渊源的法律包括两种情况：一是某一项法律的全部法律规范均属于行政法规范；二是某一项法律的一部分或某一条款属于行政法规范，其他部分或条款属于其他性质的法律规范。如《中华人民共和国国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政处罚法》等行政法规和部门规章：行政法规是国务院制定的规范性文件的总称。部门规章则是国务院各部门制定的规范性文件的总称。行政法规和部门规章是行政法的最主要的渊源。如国务院2003年5月公布的《突发公共卫生事件应急条例》地方性法规和地方行政规章、自治条例和单行条例：地方人大和地方人民政府制定的地方性法规、地方行政规章，民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例中关于地方国家行政机关的职权、活动方式等行政管理的行政法规范是行政法的重要渊源。与行政法有关的法律解释：国务院及其组成部门以及有权进行解释的地方人大和地方人民政府对有关行政法规范所作的解释，也是行政法的渊源。行政法的其他渊源：包括有关国际条约、中共中央与国务院联合发布的有关法律文件等。（二）防止行政权的扩张，维护相对人的合法权益1、合理界定政府的行政职能——凡社会个体和组织能够通过市场机制解决的问题，就不要纳入政府职能范围；2、在合理界定行政职能的基础上，对行政权力加以法律规范，明确行政机关行使权力的范围和方式。例：《行政处罚法》第四十九条行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据;不出具财政部门统一制发的罚款收缴的，当事人有权拒绝缴纳罚款。（三）保证行政改革成就，促进政府治理能力的提高全能政府→有限政府服务型政府（四）保障公民民主权利和其他权利的实现行政公开制度行政听证制度二、行政法制的原则（一）行政合法性原则（二）行政合理性原则（三）保障公民权利自由原则（一）行政合法性原则良法——恶法行政主体的设立必须合法行政职权的拥有应当合法行政程序应当合法违法行使行政职权应当承担法律责任（二）行政合理性原则行政机关不仅应当按照法律、法规规定的条件、种类和幅度范围作出行政决定，而且要求这种决定符合法律的意图和精神，符合公平正义等法律理性。行政合理性原则是根据实际行政活动的需要，基于自由裁量权而产生和存在的。例：《中华人民共和国道路交通安全法》第九十一条饮酒后驾驶机动车的，处暂扣六个月机动车驾驶证，并处一千元以上二千元以下罚款。因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的，处十日以下拘留，并处一千元以上二千元以下罚款，吊销机动车驾驶证。醉酒驾驶机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，吊销机动车驾驶证，依法追究刑事责任；五年内不得重新取得机动车驾驶证。饮酒后驾驶营运机动车的，处十五日拘留，并处五千元罚款，吊销机动车驾驶证，五年内不得重新取得机动车驾驶证。醉酒驾驶营运机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，吊销机动车驾驶证，依法追究刑事责任；十年内不得重新取得机动车驾驶证，重新取得机动车驾驶证后，不得驾驶营运机动车。饮酒后或者醉酒驾驶机动车发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证，终生不得重新取得机动车驾驶证。合理的标准：正当性、客观性、适度性权利—权力，个人利益—公共利益如果一个行政行为不合法，那么就是无效的。如果不合理，依然有效，但是会影响落实的结果。（三）保障公民权利自由原则行政机关违法行使行政职权，作出行政行为，侵犯了公民的合法权益，行政机关应当承担相应的法律责任，行政法要为公民提供有效的法律救济。《行政复议法》《行政诉讼法》三、行政法制的建设（一）行政立法（二）行政执法（三）行政诉讼（一）行政立法1、行政立法的含义广义：一切有关国家行政的立法。狭义：国家行政机关的立法活动，行政机关依照法律规定的权限和程序制定有关国家行政管理的规范性文件的活动。立法机关立法与行政立法的区别

有行政立法权的市市包括省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市这三类城市。

较大的市共有49个，名单如下：

省、自治区的人民政府所在地的市27个：

哈尔滨市、长春市、沈阳市、石家庄市、呼和浩特市、太原市、济南市、合肥市、南京市、杭州市、南昌市、福州市、郑州市、武汉市、长沙市、广州市、南宁市、海口市、乌鲁木齐市、兰州市、银川市、西安市、西宁市、成都市、贵阳市、昆明市、拉萨市

经济特区所在地的市4个：深圳市、汕头市、厦门市、珠海市

经国务院批准的较大的市18个：1984年批准的唐山市、大同市、包头市、大连市、鞍山市、抚顺市、吉林市、齐齐哈尔市、无锡市、淮南市、青岛市、洛阳市，1988年批准的宁波市，1992年批准的淄博市、邯郸市、本溪市，1993年批准的徐州市、苏州市。2、行政立法产生的原因行政事务量的增多使行政职权不断扩大立法机关的能力不适应专业化的行政内容立法机关的工作制度不能适应立法任务不断增多的状况补充立法机关立法之不足应对紧急情况的需要3、行政立法的分类（1）一般授权立法—行政机关直接依据宪法和组织法授予的职权，制定行政法规和规章的活动，如《宪法》第89条规定国务院可以根据宪法和法律规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。

特别授权立法—行政机关依据特定法律、法规的授权或有权机关的授权，制定行政法规和规章的活动（2）中央行政立法与地方行政立法（3）执行性立法—为了贯彻法律、法规等作出如何实施该法律、法规的具体规定，如《道路交通安全法实施条例》

创制性立法—行政机关根据特定法律、法规或决议的授权，在其授权范围内就其尚未规定的事项创设新的法规和规章的行政立法活动4、行政立法的程序（1）立项报请立项汇总、审批（2）起草组织起草起草要求征求意见协商（3）审查主要审查以下几方面：是否符合宪法、法律、其他上位法的规定，国家的方针政策和立法原则是否与有关行政法规、规章协调、衔接是否正确处理了有关机关、组织或公民对送审稿主要问题的意见其他（4）决定（5）公布（6）备案（7）解释（8）修改、废止（二）行政执法行政执法是国家行政机关执行和适用法律规范的活动，即国家行政机关依据法律的授权，将具有普遍约束力的宪法、法律、行政法规、行政规章等规范性文件适用于具体个人和组织的行为。行政处罚行政强制执行行政裁决1、行政处罚—《行政处罚法》行政处罚是行政机关对于公民、法人或其他组织违反法律、法规和规章予以制裁的行政行为。目的是对违法者进行惩戒和教育，保证国家行政管理的实际效果，从而维护公共利益和社会秩序。补充：行政处罚的种类1、人身罚——限制或者剥夺人身自由（1）行政拘留：1日以上，15日以下（2）劳动教养：2013年12月28日全国人大常委会通过了关于废止有关劳动教养法律规定的决定，这意味着已实施50多年的劳教制度被依法废止。（3）驱逐出境、禁止进境或出境、限期出境2、财产罚（1）罚款（2）没收3、行为罚（1）责令停产停业（2）暂扣或吊销许可证、执照4、申诫罚：精神罚或影响声誉罚（1）警告（2）通报批评不予行政处罚的情形：第二十五条不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教;已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。第二十六条精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。2、行政强制执行行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政义务时，依法强制其履行义务的行政行为。如：代履行3、行政裁决国家行政机关依照法律规定，对公民、法人和其他组织之间发生的与行政管理有关的民事纠纷进行裁决的行政行为。行政裁决的结果具有法律效力，为使行政裁决公平、公正，司法机关对行政裁决具有司法监督权。（三）行政诉讼1、行政诉讼的含义与特征含义：行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和法律法规授权的组织的具体行政行为侵犯其合法权益，在法定期限内依法向人民法院起诉，人民法院对被诉行政行为的合法性进行审查，并依法作出裁判的活动。特征：行政诉讼的原告必须是行政相对人，即公民、法人或其他组织被告是作为行政主体的行政机关或法律法规授权的组织主管机关是人们法院核心是审查具体行政行为的合法性内容是解决行政争议2、行政诉讼的作用是保障公民、法人或其他组织合法权益的重要手段是监督和制约行政机关行使职权的主要措施【案例】郭甲是运煤司机，一日运煤经过309国道某交通检查站时，执勤人员宋丙（身着交通警察制服，佩带执勤袖章）向郭甲走过来，递给了郭甲一张处罚决定书，说：“交20元钱再走。”郭甲接过处罚决定书，见上面印的全部内容是：根据有关规定罚款20元。决定书印着某省某市交通大队的印章。郭甲对宋丙说：“为什么要罚我？”宋丙说：“你超载。”郭甲辩称：“我只拉半车煤，怎么就超载？”宋丙不耐烦地说：“让你交你就交，啰嗦什么”。郭甲说：“不说清楚，我就不交”。这时，宋丙又递过一张处罚决定书，并说：“就你这态度，再罚20元。”郭甲怕争辩不下，又要罚款，只好交了40元钱离去，宋丙未出具收据。问：本案中的行政处罚行为哪些地方违反行政处罚法的规定？（1）罚款决定没有事实根据。行政机关实施行政处罚，是以当事人确实存在违法行为为前提的，违法行为的构成又以存在违法事实为条件。因此，作出行政处罚，必须首先查明当事人是否有违法事实。行政处罚法第30条明确规定，对于违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中宋丙对郭甲所实施的罚款行为，没有对事实进行查实，是在没有事实依据的情况下作出的处罚。（2）未向当事人郭甲说明理由和告知权利，直