政府权力纵向横向配置课件

政治学导论政府权力纵向横向配置政治权力的配置是指政治权力的划分问题。政治权力的配置包括两个方面：一是空间上的配置，二是时间上的配置。政府权力纵向横向配置政治权力的空间配置包括两个方面：一是政府组织的划分问题（政治权力的横向配置）；一是国家结构的划分问题（政治权力的纵向配置）。国家结构的划分政府组织形式政府权力纵向横向配置第9章政府权力的纵向配置国家结构形式的政治学意义国家结构形式选择的理论基础单一制模式联邦制模式当代中国的中央与地方关系政府权力纵向横向配置9.1国家结构形式的政治学意义国家结构形式要解决什么问题从传统国家向近代国家转型中，首先要解决的就是中央集权问题。对于现代国家而言，面临两个基本问题：一方面要维护必要的中央权威和适度的全国性政府集权一方面必须给予地方性政府适当的自主权和自主权这一问题就是政府权力的纵向配置问题或称国家结构形式问题政府权力纵向横向配置国家结构形式如何定义国家机构形式一般用它来表达宪法制度上国家整体与其组成部分之间的关系从实践来看，国家爱结构形式只有两种基本类型，即单一制和联邦制在当今世界各国的政治实践中，单一制与联邦制的边界正在逐渐模糊化政府权力纵向横向配置9.2国家结构形式选择的理论基础中央集权理论中央集权之所以必须存在，是因为一个主权国家必须具有一个强有力的中央政府来维持国家的统一和主权独立。在现代社会中国，中央集权理论的依据在于：有利于社会大生产的发展有利于提高中央政府的权威有利于社会资源的合理利用和有效配置是后现代化国家实现现代化的重要保证政府权力纵向横向配置地方分权与自治理论地方分权的核心是地方自治，地方自治是一种治理地方社会的理念、制度、方式。地方分权与自治被认为是对全国性政府过度集权的一种制衡力量，其背后有深刻的社会政治理念作为其制度支撑。地方分权与自治理论还体现了国家与个人关系的深刻思考。政府权力纵向横向配置均权理论当中央高度集权和地方过度分权呈两个极端的发展态势，均权理论成为调和矛盾的理想选择。孙中山是均权理论的倡导者，其构想包括：关于均权的原则关于均权的主体关于均权的前提均权主义所理想的中央与地方关系模式政府权力纵向横向配置9.3单一制模式单一制及其特征全国只有一部宪法，一个中央机关体系；各个行政单位和自治单位都接受中央政府的统一领导，没有脱离中央政府的独立权力；不论中央政府与地方政府的分权达到什么程度，地方政府的权力都由中央政府通过法律文件予以规定或改变，地方政府权力没有宪法保障。政府权力纵向横向配置单一制的类型宪法按民主集中制原则划分中央与地方权力宪法具体规范中央权力，对地方权力只作原则规范宪法在详尽规定中央权力并对地方权力作原则规定时，附带地方主要权力内容宪法对中央和地方的权力都详尽列出宪法在对中央和地方权限划分的同时，设立某类特殊的地方自治机构，赋予该类机构特殊的地方权力宪法对中央和地方权力进行规定的同时，强调中央集权的核心由神权控制政府权力纵向横向配置单一制框架下中央集权制的优势：权力集中在中央，中央在决策上与地方相比更有远见中央集权有助于中央集中资源办大事通过中央对地方的财政控制和转移支付制度，有利于平衡各地经济可以节省资源，减少地方政府不必要的开支地方自治型单一制的优势：地方政府能够因地制宜、灵活机动处理本地事务分权分工，可防止中央专断与个人独裁有利于培养地方的主动性和创造性政府权力纵向横向配置9.4联邦制模式联邦制及其特征联邦制是一种由若干个享有独立权限的组成单位联合而成为统一联盟国家的国家结构形式。联邦制是联邦主义的制度体现，联邦主义被认为是一种在相反和敌对的利益之间以权力制约权力的政府理论。政府权力纵向横向配置制度形态的联邦主义有五个主要特征：一个明确说明分权并保证中央和地方政府所分得的权力不能够被剥夺的书面宪法一个两院制的立法机关联邦政府议院里较小的组成单位的代表人数超出比例组成单位踊跃参与联邦宪法修订过程的权力以及单方面更改自己宪法的权力分权的政府政府权力纵向横向配置实行联邦主义的三大优点：保护个人自由、落实公民权和扩大民主参与有利于保持政治的灵活性有助于推进国家的稳定繁荣政府权力纵向横向配置联邦制的类型联邦政府事权列举、地方成员单位事权概况联邦政府事权概况、地方成员单位事权列举既列举中央事权，又列举地方事权，即采取并列制既列举联邦事权，又列举联邦和地方成员单位共同管辖的事权，而将未列入的事权归属于地方成员单位行使政府权力纵向横向配置9.5当代中国的中央与地方关系法律的规范以单一制为基础，以民族自治区和特别行政区为补充立法领域权限划分行政领域权限划分司法领域权限划分政府权力纵向横向配置实践的过程20世纪40-50年代：中央权力过大、地方权力过小20世纪50-70年代：收权-放权20世纪80年代：放权改革20世纪90年代：加强中央权威的改革政府权力纵向横向配置目前中央与地方关系的格局在党政领导体制上在决策体制上在经济管理上在对外开放上在权限划分上进一步规范化和法制化政府权力纵向横向配置第10章政府权力的横向结构政府权力的分与合立法权与立法机关行政权与行政机关司法权与司法机关政府权力纵向横向配置10.1政府权力的分与合分权的理论基础基于人性考虑,关于人性的基本假定有两个：一是追求自我利益最大化的假定；二是认知能力有限的假定。分权的目的有二:一为“避免专权暴政”，保障人民自由；二为追求“效率”，在不同政府部门间进行分工。政府权力纵向横向配置一般认为，开创近代分权学说的是英国哲学家洛克。他首次从理论上论证了权力分立的理由和设想。约翰·洛克（John

Locke，1632—1704）政府权力纵向横向配置洛克认为，立法权与执行权不能置于同一群人手中，理由：一是考虑人性弱点。“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。”政府权力纵向横向配置二是基于性质不同。“立法权是指享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力。由于那些必须经常加以执行和它们的效力总是持续不断的法律，可以在短期间内制定，因此，立法机关既不是经常有工作可做，就没有必要经常存在。”与立法权不同，“由于那些一时和短期内制定的法律，具有经常持续的效力，并且需要经常加以执行和注意，因此就需要有一个经常存在的权力，负责执行被制定和继续有效的法律”。——[英]洛克：《政府论》（下篇），商务印书馆1964年版，第89-90页。因而，分工的不同使立法权和执行权往往是分立的。政府权力纵向横向配置到了18世纪，孟德斯鸠承袭洛克分权思想，将政府职能进行三重划分，并确立了一种完善的分权模式，被资产阶级政治家奉为经典。孟德斯鸠(1689-1755年)政府权力纵向横向配置孟德斯鸠权力配置的出发点是：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是千古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。

——[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1961年版，第154页。政府权力纵向横向配置孟德斯鸠认为，每个国家都有三种公共权力，即立法权、对外执行权和内政执行权。依据第一种权力，君主或当权者颁布临时的或永久的新法律，修正或废止旧法律。依据第二种权力，他们媾和或宣战，派遣或接受使者，维护安全，防御侵略。依据第三种权力，他们惩罚犯罪，裁决民事诉讼。最后一种权力是司法权。——《论法的精神》政府权力纵向横向配置(1)当立法权和执行权集中在同一人或同一群执政官时，自由便不复存在；因为人们将害怕这个君主或元老院制定残暴之法律，并用残暴之手段执行之。(2)如果司法权不和立法权及执行权分立，便无自由可言。假如司法权与立法权结合，市民之生命与自由将受专制之控制，因为法官就是立法者。倘若司法权与执行权结合，法官将握有压迫者之暴力。(3)如果由同一个人，或由达官贵族或人民组成之同一机关兼行这三种权力——立法权、执行公共决议权、及裁判私人犯罪或争讼权，则一切自由皆不复存在。政府权力纵向横向配置信任我们的代表，忘了我们的权利的安全问题，这是危险的事。信任是专制之母，自由政府不是建立于信任之上，而是建设于猜疑之上。我们用限制政体以拘束我们托其行使权力的人，这不是由于信任，而是由于猜疑。我们宪法不过确定我们信任的限界，是故关于权力的行使，我们不要表示信任。我们须用宪法之锁，拘束有权的人，使其不能做出违法的事。

——托马斯·杰斐逊政府权力纵向横向配置人类若是天使，就不需要任何政府的统治。而如果是由天使来统治人类，也不需要对政府有任何外在的或内在的控制了。

——詹姆斯·麦迪逊政府权力纵向横向配置政治权力在空间上的横向配置——政府组织形式议会至上三权分立政府权力纵向横向配置权力分立纯粹分权学说职能的分享机构的分设人员的分离议会制和总统制职能的交叉人员的交叉政府权力纵向横向配置议行合一议行合一的理论权力分享的虚伪性资产阶级议会不过是虚伪的“清谈馆”，是欺骗和愚弄人民的制度人民代表大会制度全国人民代表大会是最高国家权力机关政权组织并不排斥政府权力内部的合理分工政府权力纵向横向配置10.2立法权与立法机关立法权制定和修改宪法的权力制定和修改普通法律的权力立法机关立法机关的结构院制委员会政府权力纵向横向配置院制：议会的组织形式各国的议会普遍采用一院制或两院制的组织形式。密尔在《代议制政府》认为：“在关于代议制政府的所有论题中，没有比一院制还是两院制这个论题讨论得更多的了。”政府权力纵向横向配置一院制，指议会只设一个议院并由它行使议会全部职权的制度。两院制，指议会设两个议院并由两院共同行使议会职权的制度。两院的名称各国有所不同，如英国为贵族院和平民院，后改称上院和下院，美国、日本等国称参议院和众议院。政府权力纵向横向配置主张采取一院制的理论是以卢梭的人民主权学说为基础的。此派从卢梭的“法律是公意的行为”的观点出发，认为代议机关是代表公共意志的，而公共意志只有一个。如果两院意见分歧，其中必有一院不能代表公共意志；如果两院意见一致，其中必有一院是多余的，故没有设立的必要。再者，议会内部的矛盾会使行政机关有机可乘，容易导致行政机关操纵议会，这是与人民主权的原则不相符合的。而实行一院制，可避免办事拖拉，同时可以简化机构。政府权力纵向横向配置两院制理论的首创者是孟德斯鸠。他从分权学说出发，认为“立法机关由两部分组成，它们通过互相的反对权彼此箝制”。此说认为，两院制可以防止团体专制。上院可以发挥“慎重”的作用，以防止下院“轻率”的立法行为。另外，两院制可以缓和议会和行政机关之间的矛盾冲突，当议会中的一院与行政机关不能协调时，另一院可以从中斡旋，不至使双方陷入僵局。政府权力纵向横向配置一院制和两院制各有利弊，各国都从国情出发作出选择。1787年美国联邦宪法规定，议会为两院制。其原因之一是为了解决大州和小州之间的矛盾。众议院按人口比例选举代表组成，有利于大州，而参议院则由各州选出议员二人组成，借以照顾小州的利益。华盛顿给杰斐逊的回答：设立参议院是为了压抑众议院的热情与冲动，起一种冷却的作用。政府权力纵向横向配置美国制宪期间，卢梭的信徒杰斐逊找孟德斯鸠的信徒华盛顿共同进餐，聊聊一院制两院制之争的事。席间，杰弗逊问华盛顿有什么必要设立参议院，并断言：有个众议院就够了，参议院完全是多余的。华盛顿反问道：请问你为什么把开水从水壶倒入水杯后，等凉些再喝呢？华盛顿微笑道：所以，我们需要一个两院制的立法机关，其作用是在民意沸腾时有个议院能把它冷却下来。中国的立法机关也应该有这样的冷却器政府权力纵向横向配置当今世界，有70多个国家采取了两院制，其中资本主义发展较早的大国居多，如英、美、法、德、日等；采取一院制的国家有110多个；有的采取两院制后又改为一院制，也有的采取一院制后又改为两院制。新中国成立时，确定实行民主集中制的人民代表大会制度。1982年修改宪法时有过设一院制还是两院制的争论。邓小平同志说，还是搞一院制，就是人民代表大会制。政府权力纵向横向配置立法机关的功能立法监督代表政治甄补正当性政府权力纵向横向配置立法程序提出议案介绍议案修订议案并提交议案报告政府权力纵向横向配置10.3行政权与行政机关行政权行政管理权行政立法权和立法参与权行政司法权和司法行政权行政机关总统制下的行政机关议会制下的行政机关半总统制下的行政机关政府权力纵向横向配置行政机关政府权力纵向横向配置总统制实行立法、行政、司法三权分立与权力相互制衡。总统是国家元首，又是政府首脑，定期由公民直接或间接选举产生。议会的议员也是定期由公民选举产生。但是，总统与议会是相互独立的，总统只向人民负责，不对议会负责。总统掌握国家最高行政权，直接任命并组织政府。政府不对议会负责，只对总统负责。议会只是最高立法机关，总统的行政权只受议会立法的制约。总统无权解散议会，议会也不能用不信任票迫使总统辞职。总统虽然可以对重大问题进行个人决策，但是议会最后通过的议案，总统必须执行。政府权力纵向横向配置国会议员不能同时兼任政府成员，政府成员不能出席国会的会议。总统所属的政党在议会中可能是少数党，因此不是以多数党和少数党来区分执政党和反对党，而是哪个党占有总统职位，哪个党就是执政党。政府权力纵向横向配置附：巴拉克·奥巴马总统内阁副总统国务卿财政部长国防部长司法部长内政部长农业部长商务部长劳工部长卫生与公众服务部长教育部长住房与城市发展部长运输部长能源部长退伍军人事务部长国土安全部长美国现任总统奥巴马政府权力纵向横向配置内阁制议会是国家最高权力机关。内阁通常由在议会中占多数席位的一个政党组成，或几个政党联合组成。内阁首相（总理）是政府首脑，由议会多数党领袖担任，并由他组阁。阁员由首相（总理）提请国家元首任命。国家元首为虚位元首，主要行使礼仪性职权，无实权。内阁对议会负集体连带责任，受议会监督，定期向议会报告工作。政府权力纵向横向配置议会对内阁有不信任投票权。当议会对内阁通过不信任案时，内阁必须总辞职。内阁有呈请国家元首解散议会的权力，这时，需提前举行大选，由新议会决定内阁的去留。内阁成员通常必须是议会议员。议会的一切重要法律提案都来自内阁。内阁一般不进行表决，以首相的意见为准。政府权力纵向横向配置美国总统和英国首相是典型总统制和典型内阁制的两位实权人物，他们的权力范围有诸多不同：选举对象不同、美国总统4年选举一次，是选举新任总统；英国的选民不选举首相，只选举地方议员，由在下院获得大多数议席的政党组阁，该党领袖自然为首相。政治制度的原则不同。美国实行分权与制衡原则，总统的权力受到立法和司法的制约；英国实行中央集权制原则，立法、行政、司法之间不存在制约与平衡的关系，权力高度集中在首相手中，首相的权力制约远比美国总统少。政府权力纵向横向配置内阁与政府首脑的关系不同。美国的内阁阁员与政府首脑之间是下属与长官的关系；英国的内阁阁员与首相之间本是同僚关系，后来发展为首相的地位高于阁员。立法与行政的关系不同。美国的立法与行政是各自独立的，它们之间是相互制约的关系；英国的立法与行政融合为一，立法程序、立法议案都由内阁决定。政府权力纵向横向配置双元首制国家元首及行政首长分由总统及内阁总理担任，但总统由人民直选产生，拥有一定的实际权力，并非完全的虚位元首。总统是国家的权力核心，除拥有任命高级文武官员，签署法令，军事权和外交权等一般权力外，还拥有任免总理和组织政府、解散国民议会、举行公民投票、宣布紧急状态等非常权力。总理领导政府的活动，虽向议会负责，但却听命于总统，起辅佐总统的作用，其政府成员亦由总理提请总统任免。政府权力纵向横向配置法国总统掌握大权，但却不用承担责任，行政责任由总理来负，自己除了叛国罪以外不受审判。总统和总理共同发挥了行政的集权作用，立法职能相对变弱。国民议会和参议院虽拥有立法权、预算表决权和监督权，但却受到总统与政府的限制。由于法国在政府制度上既具有总统制的特点，又具有内阁制的特点，故称法国的政体为半总统制。政府权力纵向横向配置委员会制瑞士联邦的最高行政权掌握在联邦委员会手中，这是一个集体领导机构。它由联邦议会选出七名委员组成，七名委员分别担任七个部的部长，任期四年。联邦委员会在议会监督下负责执行法律，制定法规，对外签订国际条约，有权对军队发布动员令，并领导联邦各州。联邦委员会实行集体领导，政府决定需有四名以上委员同意才能够生效。联邦委员会设有主席和副主席，即由联邦议会两院联席会议在七名委员中选出，任期一年，不得连任。联邦委员会主席同时兼任国家元首——瑞士联邦主席，其主要权力是：对外接受国书和从事外交礼仪方面的活动；对内负责主持联邦委员会会议，但没有裁决权。瑞士联邦议会由两院组成，是联邦的立法机关。联邦委员会对议会通过的法律必须服从，不得持有异议，也无权解散议会。议会也无权推翻联邦委员会。政府权力纵向横向配置联邦委员会是国家最高行政机构，由７名委员组成，分任７个部的部长，实行集体领导。设主席和副主席，由联邦委员轮任，任期１年，不得连任。政府权力纵向横向配置2010瑞士联邦委员，多丽丝·洛伊特哈尔德(DorisLeuthard右二)是2010瑞士联邦总统。

从左至右：迪迪尔·布尔克哈尔德(DidierBurkhalter)，联邦总秘书CorinaCasanova，艾维琳·维德默-施龙普夫(EvelineWidmer-Schlumpf)，乌里·毛勒(UeliMaurer)，米什琳·卡尔弥-瑞(MichelineCalmy-Rey)，汉斯-鲁道夫·梅尔茨(HansRudolfMerz)，多丽丝·洛伊特哈尔德(DorisLeuthard2010联邦总统)，莫里茨·洛伊恩贝格(MoritzLeuenberger)。(Keystone/HandoutBundeskanzlei/AlexSpichale)政府权力纵向横向配置10.4司法权与司法机关司法权司法权的特征基层性被动性多方参与性司法权的基本原则是“自然公正”政府权力纵向横向配置司法权司法权的内容独立审判权立法权违宪审查权行政裁判权政府权力纵向横向配置独立审判权，德国学者总结了八个方面即对立于国家和社会各势力；独立于上级官署；对立于政府；对立于议会；对立于政党；对立于新闻舆论；对立于国民时尚和时好；对立于自我偏好、偏见与激情。政府权力纵向横向配置司法机关法院普通法院行政法院专门法院宪法法院政府权力纵向横向配置最高人民法院高级人民法院中级人民法院基层人民法院同一级别不同区域的法院级别管辖地域管辖管辖示意图政府权力纵向横向配置司法机关法院法官检察机关陪审团政府权力纵向横向配置西方国家的传统观点认为，司法机关组织体系就是指法院的组织构成，而侦查机关、检察机关、司法行政机关，严格地说，不是司法机关。我国学术界通行的观点认为，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关以及律师组织、公证组织、仲裁机构等组织统一构成我国的司法组织体系。政府权力纵向横向配置中外司法制度的比较1、理论基础不同：三权分立Vs议行合一

2、组织体系不同西方国家有的实行三级两审制(如美国、德国)，有的实行四级三审制(如日本)；在一些联邦制国家，州法院与联邦法院并立，均有各自的组织体系，互不隶属。我国则实行四级两审终审制，上级法院监督下级法院的工作，在法院内部目前前还设有审判委员会，讨论和决定重大、复杂疑难案件，合议庭对审判委员会的决定必须执行。政府权力纵向横向配置3、审判模式不同在审判模式上，西方国家实行两种不同的原则，即“辩论主义”(或“对审主义”)和“审问式”(或“纠问式”)。英美法系国家采取前一种模式．法官只扮演一个“消极的裁判者”角色，由原告和被告双方相互辩论，双方辩论结束后由法官判决。大陆法系国家采用后一种模式，法官是“积极的仲裁人”，由法官主动向原告和被告、证人提问，在听取双方当事人意见的基础上作出判决。政府权力纵向横向配置4、职责权限不同西方国家法院的职权范围十分广泛，除审判案件、解释法律的权力外．还有违宪审查、制定程序规则、创设法律和处理非诉讼事务(如财产登记、检验遗嘱等)等职权，而这些职权很多都是我国的法院现阶段所不具有的。西方国家的法院、法官权力都比我国的法院、法官权力大得多，其法官享有充分的地位保障和物质保障。政府权力纵向横向配置政府权力纵向横向配置“乡政村治”治理格局一方面，它是国家基层管理体制的重大变革，在乡政村治的体制框架下，国家体制性权力开始退出农村社会，乡村政治实现了国家政权组织和农村经济社会组织的分离。另一方面，村民自治委员会是国家法定的群众性自治组织，它开启了我国农民自我管理、自我服务和自我教育的新时代，在农村民主的培育和发展中具有深远的意义。政府权力纵向横向配置（一）乡镇政府与村委会之间的矛盾虽然宪法和村组法都已规定了乡政与村委会之间的关系，划定了乡政权和村治权各自的运作空间，但实际中乡镇政府往往直接领导村委会的工作，甚至以粗暴的方式进行。因为村一级不仅有村委会组织，而且有村支部，且村支部与村委会的关系是领导与被领导的关系，村支部又受乡镇党委的领导，这就使乡与村之间的关系变得不确定起来。许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于以命令指挥式的管理方式对村委会从产生到日常工作进行行政干预。政府权力纵向横向配置（二）村委会的行政化倾向村组法明确规定，村委会候选人必须通过村民预选产生，村委会必须由村民直接选举产生，并且村民有罢免村委会干部的权力。但事实上，以上规定并没能撼动高度组织起来的乡镇行政和分散的村民在争夺村委会方面的优势地位，无论选举多么真实，选举上来的村干部却与以前的村干部没有什么差别：他们依然唯乡镇命令是从。村级组织的工作主要是完成自上而下的各种政府任务；村委会更多的是对上级政府负责，而不是对选举他们的村民负责；村级组织还按照政府的模式设置机构和职位，成为一个微型政府；村干部的工作报酬是由其完成政府任务的情况决定，而不是由村民决定。政府权力纵向横向配置（三）农民利益表达机制的缺失由于村委会的行政化倾向和乡镇对村委会的控制，农民作为中国的一个最庞大的群体，却失去了自己的“代言人”，当合法权益受到侵犯时，没有可以依赖的组织，只能依靠自身的力量与之抗争，如果每个农民都采取这种方式，社会不可避免的将处于紊乱的状态中。盛洪指出“从几十年的农业政策史及其结果来看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。对制度和政策，如果农民能够直接发出与他们人口比例相称的声音，我们就无需等待一个检验政策的周期、承担政策错误的所有后果，而可以直接将损害的政策排除在外。”政府权力纵向横向配置（四）乡镇政府职能未能有效履行的问题职能界定不够清晰法定职权缺失职能行使偏差政府权力纵向横向配置（五）财政危机和公共产品供给短缺的问题乡镇财政的收入来源中，农业税是主要来源。取消农业税后，只有加大上级财政转移支付的力度才可能缓解这种危机，但是由于转移支付制度的滞后和不健全，导致了绝大多数乡级财政陷入了危机。乡镇政府的财政赤字和负债是全国性的普遍问题，在不发达地区尤其严重，甚至到了难以支撑政府机关有效运作的地步，有的地方已经影响到基层政权的稳定。乡镇政府本身是农村公共产品的主要供给者，但由于长期以来以农补工政策等诸多因素的影响，致使我国农村公共产品供给严重不足。政府权力纵向横向配置必须着眼于国家权力和乡村社会两个方面，一方面要以制度来规范国家权力进入乡村社会的方式、权限；另一方面，要发展和培育乡村社会力量，提高村庄的自主性，通过培育具有自主性的乡村社会组织，加强乡村社会对国家权力的制约和监督，维护乡村利益，最终形成“强国家—强社会”的乡村关系。政府权力纵向横向配置理顺乡村关系党政关系乡镇党委与乡镇政府在职能上应明确分开，坚持乡镇党委对政府的领导，这是由中国共产党的先锋队性质和执政党的地位及我国宪法原则所决定的，也是保证农村基层政权稳定的需要。但必须明确，乡镇党委对乡镇政府的领导，应当主要是政治、思想和方针政策的领导，对干部的选拔、考核和监督，而不是包办乡镇政府的具体工作。乡村关系要克服在村民自治问题上的行政化和过度自治化的两种错误倾向，建立正常的既符合法律精神又有利于调控顺利进行的乡村关系。政府权力纵向横向配置建立以村民自治为核心的农村组织体系村民自治组织去除其行政化、提高村委会成员的职业道德素质和改革乡镇财政对乡村资源汲取的依赖。

农民合作经济组织农民专业合作经济组织的形式主要有三大类：协会型、专业合作社型和股份合作型。目前农民合作经济组织的数量不断的增加，但很多都处于不稳定的状态下，其问题主要表现在功用不健全、知识、技术财力支持匮乏、成功典型比较少，没能产生足够的影响力来引领别的组织仿效、政府不愿或不予认同等等。政府权力纵向横向配置明晰乡镇政府职能，构建服务型乡镇政府乡镇体制改革乡镇政府的去留问题随着农业税的取消，对于乡镇政权建设的大讨论一直没有停止过，有人主张撤销乡镇，改乡镇为县政府的派出机构，实行（完全的）乡镇自治；有人主张强化乡镇政权；也有人主张实现有限的“乡镇自治”等等。完善县乡管理体制改革一方面是对行政管理体制存在的组织结构性弊端进行改革，从而优化行政组织结构体系；另一方面是对行政管理体制存在的障碍性机制进行完善，形成运作高效的运行机制。政府权力纵向横向配置转变乡镇政府职能社会管理职能公共服务职能经济发展职能基层建设职能政治统治职能政府权力纵向横向配置调整财政支农结构，推进农村公共服务体系建设公共服务作为政府存在的基础，其有效供给对实现我国社会快速、健康、可持续发展具有重要意义。在我国传统公共服务体制中，政府角色错位或缺位，使公共服务供给效率低下，无法满足公众的需求。农村公共服务短缺，不仅是抑制农民生产生活条件和农民素质改善的重要原因，而且是“三农”问题形成的重要原因。改革开放以来，中国城市的基础设施建设、文化、教育、卫生等事业已经取得了很大成就；城市新的社会保障制度的框架已经形成，社会保障的覆盖面正在逐步扩大。但是农村社会发展方面却严重滞后，城乡社会发展的差距越来越大。必须加大政府对农村基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等方面的投资，鼓励、支持农村社会事业的发展，逐步缩小城乡社会发展方面的差距。政府权力纵向横向配置加强农村基层干部队伍建设重视选拔。要坚持“政治素质好，综合素质高”的标准，打破旧有的思想观念，扩大选人视野。强化培训。要制定培训计划，组织各项培训，提高农村干部的综合素质。健全机制。实行村级后备干部管理制度，建立后备干部培养联系人等相关制度。政府权力纵向横向配置bye政府权力纵向横向配置第11章政府的功能与运作政府职能：政府应该做什么政府能力：政府能做什么公共政策：政府选择做什么公共预算：政府如何花钱公共行政：政府如何管理政府权力纵向横向配置11.1政府职能：政府应该做什么政府角色的定位福利国家混合政治经济国家全能主义国家政府权力纵向横向配置政府职能政府对经济不干预时期政府对经济进行强干预时期政府对经济放弃或减少干预时期政府对经济进行适度干预时期政府权力纵向横向配置11.2政府能力：政府能做什么政府能力的定义政府能力是指政治领导部门和政府行政机构拥有制定政策和执行政策的能力，特别是维护公共