当代中国公共政策的制订形成及走向

当代中国公共政策的制订形成及走向

公共管理教研部

马建珍一、当代中国公共政策制订与形成的静态结构分析1、公共政策的本质2、公共政策的主体3、公共政策的客体4、公共政策的表现形式1、公共政策的本质公共政策是政党、国家机关在特定时期为实现一定的政治、经济、文化目标所采取的行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。（陈振明）

公共政策是指党、国家和政府根据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实过程中所制定的行为准则。（陈庆云）公共政策是对社会价值进行权威性的分配。（伊斯顿）公共政策主体是指依照宪法、法律规定有权制定公共政策，并借助国家强制力达到预期效果的政治实体2、公共政策的主体及其动态走向执政党政府

立法机关司法机关公民利益集团警惕部门利益膨胀三类利益集团影响政府决策与执行：※＆

众多境外与涉外利益集团。如各国在华商会以及中国外商投资企业协会，通过母国政府或政治游说，或收买利用高干子弟、亲属，或聘请一些部门领导与职员做咨询师，或将课题并配以丰厚的课题经费，给予各大部委研究机构与学者等途径，对我国相关部门决策与立法施加影响。这是我国大量政经信息外泄、经济高度对外信赖、独立自主的工业体系受损、外企长期保持超国民待遇不变以及外企税率未能统一等一系列重要问题的症结所在。※＆金融（四大银行）、能源（石油、电力）、运输（铁路、民航）、基础设施等领域的国有垄断企业。他们依托行政垄断，拥有强大的博弈能力。为维护龙头地位，持续获得垄断利润，有些垄断企业在政界、学界、传媒界网罗代言人，影响甚至操纵话语权，为其垄断地位辩护，极力排斥行业竞争与民营经济介入，抵制《反垄断法》等对己不利的法律政策出台，或以本行业的特殊情况（如自然垄断、国家安全、为政府赚钱等）为由要求从相关法律政策中得到豁免，维持垄断。※＆众多的一些民营企业家或通过显形与合法途径，争当人大代表、政协委员，利用人大与政协这两大政治舞台，来谋取其利益，或私下了聘请相关专家学者担任独立董事，为期摇旗呐喊，或通过行贿等不正当的利益输送直接影响行政决策。自中央推行宏观调控抑制房地产价格过快增长的政策出台后，有的房地产开发商迅速与一些专家学者、房地产研究机构、部份媒体、甚至官员联手，强占话语制高点，并形成一个行业性的话语链，以对抗宏观调控。（《瞭望新闻周刊》2006年10月9日，作者江涌）北京华远集团总裁任志强“房子是为富人盖的，不是为穷人盖的。”“国六条”出来后，“开发商不是傻瓜，如果房价会下降，那就不盖了，为什么要盖那么多卖不出的房子？如果今后市场内的小户型因为供应加大而跌价的话，开发商完全可以不去盖卖不出去的房子，很难说中小户型就一定是中低价位，也很难说中小户型就是社会保障，更难说中小户型就一定是人均住宅面积在缩小，都是由市场决定，而不是由文件决定的。”3、公共政策的客体及其走向社会问题政策对象（标的群体）4、公共政策的表现形式政府的政策执政党的政策法律二、当代中国公共政策制订与形成的动态过程分析：系统、过程、思维创新、机制1.政策制定系统（系统观或系统思维）（美国伊斯顿）政策制定可被视为一个系统，公众的需求、支持和其他环境因素是对系统的投入，政策对整个社会产生的影响是系统的产出。图示如下：政策制定系统（政策制定）投入（需求、支持）产出（政策影响）反馈环境：政治、社会、经济、文化诸因素政策制定系统图示：反馈决策者咨询机构信息机构公共政策规章制度执行机构监督机构技术方法2、公共政策制定过程（过程观）：规范与程序问题的察觉与认定问题列入政策议程政策目标的确立政策方案的设计、评估与选择政策合法化政策执行政策评价政策调整政策终结政策制定政策问题的诊断政策制定为“三公”消费算笔民生细账中央党校主办的《学习时报》刊出文章披露，每年各级政府和公共机构公费出国的财政开支3000亿元，每年公车消费、公款吃喝消费为6000亿元，，“三公”消费每年耗掉财政9000亿人民币。如果每年耗掉的9000亿公款用于解决低保人群生活，按年人均2000元，则至少可使4、5亿人获得基本生存保障。如果将9000亿公款用于解决农民“看病难”问题，则农民人均每年可以获得1200元医疗补助或医疗保险补贴。如果把9000亿公款用于九年制义务制教育，不仅全国中小学生都可享受真正意义上的全免费，而且还可使全国所有中小学实现教学硬件的现代化。（2006年）3、政策制订与思维创新（1）打开选择空间（容许争议、容许犯错误、逆向思维、综合思维）（2）由用小看大向用大看小转变（3）由排斥差异转向重视差异

(4)由单向思维向多向思维转变

(5)由单脑思维转向多脑并用*内脑+外脑*左脑+右脑*人脑+电脑

4、政策制定机制：一个框架根据“四民”目标，探讨政府决策机制的框架：“深入了解民情”——察觉机制（预警机制）“充分反映民意”——沟通（反馈、表达）机制“广泛集中民智”——公众参与机制“切实珍惜民力”——制约机制、专家参与机制

（1）察觉机制（预警机制）主要包括两个方面：1）信息机构2）信息传达制度我国察觉机制的问题信息机构总量不足，分布不够合理信息收集能力不足，方法不够科学信息传达不规范改革和完善察觉机制的措施加强信息机构建设改进信息收集的方法和手段，提高信息收集和处理的能力制定相应的制度和法律，使信息收集和传达规范化、法制化。

政府工作报告采集万民意见南京今年的政府工作报告是在吸取万民意见的基础上起草的，一些市民的建议被列入最后的报告中。报告起草小组如开综合经济、城市建设、郊县经济、社会保障等6个专题调研座谈会，并开展了经济社会发展与政府公共服务民意调查卷，向市人大代表、政协委员各类专家、党政机关和企业事业单位代表、基层组织代表和城乡居民发放问卷1、02万份，广泛征集市民对2005年政府工作及为民办实事的建设性意见。在这次万人民意调查的基础上，南京市面正筹备一个专门的“市级民意调查中心”，专门从事民意调查搜集工作，作为政府工作的参考。

南京市社情民意调查中心南京市社情民意调查中心的成立有望让更多来自民间的声音成为党和政府决策依据和参考。南京市决定成立市级民意调查中心，以准确把握社情民意和经济社会发展形势，及时改进政府工作，提高执政水平。可采取入户面访、座谈会、上街拦截等方式收集民意，建立社会舆情汇集和分析机制,畅通社情民意反映渠道,倾听百姓疾苦,广泛收集民间有见解、有份量的意见和建议,为党和政府决策提供依据和参考,专业人员用科学规范的方法进行调查,避免随意性,准确把握社情民意（2）沟通机制或利益表达机制除信息机构和信息制度外，还包括民意表达的渠道和制度。我国沟通机制的问题信息机构和制度方面的问题（同前）民意表达渠道有限民意表达缺乏制度保障信息披露制度不健全改革和完善沟通机制的措施加强信息机构建设，提高信息收集和处理能力（同前）拓宽民意表达的渠道制定相应的制度，为民意表达提供保障制定相应的制度和法律，使信息披露规范化、法制化（如《政务信息公开法》、公示制）。（3）公众参与机制包括公众参与的途径和制度公众参与政府决策有直接和间接之分，参与途径包括投票、接受决策前调研、通过民众代表反映和表决、参加听证会等。我国公众参与机制的问题：参与途径较少，一些途径有名无实公众参与制度不健全改革和完善公众参与机制的措施：根据决策事项和层次逐步扩大公众的直接参与使一些参与途径真正落实的同时，增加公众参与的途径建立公众参与制度，如听证制度，公决制度等。决策失误损失据世界银行估计，“七五”到“九五”期间，中国投资决策失误率在30%左右，资金浪费损失大约在4000—5000亿元，各种各样的政绩工程都有可能为一些地方官员捞取政绩、中饱私囊铺平道路，形成权贵经济。基于历史的原因我国过去20多年的经济高增长基本上是靠投资尤其是政府的投资拉动，由于不受市场规律制约，不考虑投入产出比，投资损耗极大，华而不实的政绩工程比比皆是。

安徽阜阳国际大机场20世纪90年代原阜阳地委书记王怀忠提出将阜阳建成淮北大都市的设想，耗资3、2亿建一个国际大机场，政府官员、教师、农民人均被摊派数百元机场建设费，但机场勉强运营一年后，就被迫关闭，现在杂草丛生，野兽出没，而地方欠了许多债。到2004年底，全国各地政府投资的建设项目拖欠的工程款达700亿元，国务院发展研究中心估算，全国地方政府债务至少在1万亿元以上。（4）专家参与机制包括专家参与的途径、机构和制度专家参与政府决策有个人参与和组织参与之分，有正式参与和非正式参与之分。参与途径包括：发表评论、提供咨询、起草政策方案等。我国专家参与机制的问题缺乏正式的职位智囊机构的不足专家参与缺乏制度规范我国智囊机构的不足总量不足，不同类型发展不平衡；能力不足，表现为：人员年龄结构偏大、知识结构不合理、职能错位；美国兰德公司专业人员的构成：工程技术人员：28％；物理学家：12％；计划统计专家：9％；数学家：14％；经济学家：15％；社会学家：6％；运筹学家4％。国际应用系统分析研究所的人员构成：工程技术人员：10.3％；物理学家：9.6％；计算机科技人员：10.3％；数学家：11％；经济学家：21.2％；社会学家：8.2％；运筹学家：7.5％；系统分析专家：8.6%；生物学家：3.4%；生态和环境学家：9.6%。改革和完善专家参与机制的措施在政府中为专家设置正式的职位（顾问、顾问委员会）大力加强智囊机构的建设，特别是鼓励民间咨询机构的发展制定相应的制度使专家参与规范化，如专家咨询制度、决策论证制度。美国1972年通过了《联邦顾问委员会法》（5）制约机制对政府决策的制约包括对决策权力的制约、决策行为过程的制约、决策方案的审查及其实施结果的评价监督，因此制约机制涉及很多方面。我国决策制约机制的问题：决策权限划分不明确，导致制约不足，表现：党组织、立法机关、行政部门间；中央与地方政府之间；各部门之间我国决策制约机制的问题（续）：决策程序缺乏制约，导致决策行为随意性很大；政策方案的审查不够；政策实施过程缺乏监督；对政策实施结果不做评价。改革和完善制约机制的措施在理顺党、政、人大、法院之间的关系，中央和地方的关系，明确不同部门职责和权利的基础上，强化对决策权限的制约；制定适当的制度法规，对决策程序进行规范；建立政策审查制度，在政策付诸实施前，加强对政策的审查；加强对政策实施过程的监督；建立政策评价制度。（6）协调机制

协调机制旨在解决因部门分割、职能交叉造成的政策之间的相互冲突。建立协调机制涉及建立协调机构、制定相应制度等两个方面。我国政府决策协调机制的问题缺乏适当的制度保证在政策付诸实施前对之进行审查；缺乏适当的制度使政策协调规范化；负责政策协调的机构较少。改革和完善协调机制的措施建立政策审查制度，在政策付诸实施前，加强对政策的审查；制定适当的制度，使政策协调工作规范化；及时建立负责政策协调的机构（如英国的部际协调委员会）。

三、当代中国公共政策制订和形成过程中应正确处理的几大关系1、民主性和科学性的关系2、事实与价值的关系3、稳定性与权变性的关系4、理性与渐进的关系5、原因与结果的关系6、必要与可能的关系7、改革、发展与稳定的关系8公平与效率的关系1、民主性和科学性的关系民主性从二方面理解：民主性解决公共政策制订过程中必须按照民主程序，体现民意，反映少数服从多数民主性体现在政策制定中要尊重群众的首创精神科学性做到二个方面：政策制定要按照程序，防止个人专断必须充分发挥专家的作用：内脑+外脑7、改革、发展和稳定的关系思想解放经济体制改革政治体制改革农村改革城市改革沿海开放、特区开放党政分开权力下放机构改革现在的路径选择：

行政管理体制改革着手：机构改革---依法行政---建立“行为规范、运转协调、公正透明、灵活高效的行政管理体制”

农村基层民主着手：海选

党内民主着手：党内民主---整个民主进程8、公平与效率的关系当前中国五种不公平分配现象值得注意：个人收入分配之间不公平地区分配不公平行业收入分配不公平关系分配冲突性分配地区落差

﹠2005年城市居民人均收入是农民的3.22倍。东部沿海最富有省份的人均GDP，是西部最贫穷省份的10倍。

﹠联合国开发计划署公布的《2005中国人类发展报告》显示：如果贵州是一个国家，那么它的人类发展指数仅刚超过非洲的纳米比亚，但是如果把上海比作一个国家，其人类发展指数则与发达国家葡萄牙相当。垄断行业高工资调查2005年利润最高的十二家央企：中国石油神华集团鞍山钢铁中国移动宝钢集团中国海远中国石油中远集团中海油中国铝业中国电信国家电网十二豪门主要来自石化、石油、冶金、通信、煤炭、交通运输、电力等行业。人工成本12万/人，中值位是6---7万，而2005年全国职工的平均工资，东部省份是2、24万，中部地区是1、5万。烟草行业职工月挣14000元。加强对垄断行业收入的监管是当前的一个扫热点。经济学家吴敬链说：当前社会的不公平主要二个：一是腐败，二是行业垄断

（2006年）

社会严重失衡“九五”和“十五”期间以经济建设为中心的指导思想让中国经济年均增长速度超过8%，在高速发展的同时社会也出现了严重的失衡，特别是城乡差距和贫富差距，两极分化明显。

清华大学教授胡鞍钢在其一份研究报告中指出：中国城乡居民的人均收入差距在1995年为2、5倍，2003年扩大到3、23倍，如果要考虑城镇居民获得的各种转移支付和补贴等，实际的收入差距则达5倍。中国已从收入比较平等的国家迅速成为收入不平等程度比较严重的国家。（2005年）城乡出现“穷人”阶层城乡差距不仅使众多的农业人口变为贫困群众，同时也使城镇面临着巨大的就业压力。在中国的农村和城市同时出现了穷人阶层。迅速扩大的贫富差距有可能危及中国未来的经济增长和社会的和谐。据统计，十五期间中国各类社会案件数量急速上升，诉讼金额占GDP的7%，1986年以来中国治安案件的年均增长速度超过了10%四、当代中国公共政策走向：对各种利益关系的政策调控1、大政方针

发展取向：发展是硬道理---发展是执政兴国的第一要务---符合科学发展的发展观才是硬道理发展是硬道理，但硬发展没道理＆、利在一已的发展：把发展当作牟取自己的财富实现个人利益的途径，通过发展这个手段，达到牟取私利的目的＆、利在一时的发展：缺乏长远眼光，急功近利。＆、利在局部的发展：着眼局部利益，缺乏大局意识＆、做秀工程的发展：热衷于形象工程、政绩工程、亮丽工程、夜景工程，追求轰动效应＆、项目装点的发展：脱离实际，盲目上项目，追求硬发展＆、唯上官观的发展：为迎合上级高兴，不惜一切代价，搞官观工程，面子工程，将长官意志贯穿始终。＆、片面性的发展：不是推进全面协调可持续发展，一手软，一手硬＆、垄断性的发展：集中在经济效益比较好的行业部门。国家垄断行为的存在，造成资源配置的低效率。＆、政策保护性的发展：主要表现在政策保护过度，集中在对那些长期资不抵债、扭转无望的国有企业、国有银行的保护、对一些完全可以实现市场化和社会化经营管理的行政事业单位的特殊保护。但对弱势产业、弱势群体、弱势地区保护不足。＆、后门关系的发展：通过选择走后门拉关系上项目的路径牟取自己和部门的发展。例一：我国资源消耗与GDP产出的数据比较。据国家发展与改革委员会提供的数字：新中国成立50多年来，GDP增长了大约10倍，矿产资源消耗则增长了40倍。更令人触目惊心的是：2003年我国主要资源消耗占世界总量的比重分别为：原油7.4%、原煤31%、铁矿石30%、钢材37%、氧化铝25%、水泥40%，而创造的GDP只占世界总量的4%。也就是说，除了原油消耗比重偏小（这得益于目前我国私家车的拥有量还低于世界平均水平）以外，我国用了世界上大约1/3的资源，特别是用了世界上40%左右的钢材与水泥，却只生产了世界GDP总量的4%，二者相差整整10倍！所以不要过高地估计我国的经济发展阶段与水平，说什么已经进入了知识经济、高新技术时代，其实我国现在的经济还属“钢筋混凝土经济”，我们是在靠拼资源、拼环境来换取GDP的高速增长！例二

2003年春SARS病毒（“非典”）流行。短短半年时间，蔓延到包括香港和台湾在内的全国20多个省市自治区，并影响到包括加拿大、美国、印度支那和欧洲各国在内的全球近30个国家。这期间感染SARS病毒的人数全球达8000多人，其中中国内地5327人，死亡人数348人，这还不包括疑似病人。SARS病毒流行同时也是一次社会危机，因为这场灾难不仅夺去了许多人的生命，耗费了数以百亿计的社会财富，而且对人们的生活秩序、经济与社会发展以及整个人类文明构成了严重的挑战，引发了全国公众和新闻媒介的高度关注；而其所带来的危机则使得在同一时间里，10多个省市都先后出现了大规模的流言和谣言的传播现象，以及以抢购、群体性惊恐、民工和大学生无序溃散为主要表现形态的强烈的不合作和不合理的社会恐慌现象。这场危机充分暴露了我国公共卫生体系之漏洞，暴露了政府与社会对于公共危机事件的应急处理能力之缺乏。痛定思痛，人们发现这些年来，在经济高速增长的同时，包括公共卫生事业在内的各项社会事业的发展却相对滞后。例三：生产与销售领域不断爆发严重侵犯消费者权益、甚至危及人民生命健康安全的恶性事件。不仅一般的假冒伪劣商品充斥于市，坑蒙拐骗事件时有发生，而且直接危及人民群众健康与生命安全的食品质量也出了大问题，诸如“用工业酒精勾兑假酒”、“有毒大米”、“有毒食用油”、“卫生条件极差的作坊产出饮料、冰淇淋”、“残留农药超标的蔬菜”、“致癌物质苏丹红”等等频频被曝光。特别是各种安全不达标的小煤矿、甚至是被禁止开工的煤矿所发生的“矿难”连续不断，久治不绝，每次都会夺去少则数十名、多则上百名井下工人的生命。人们不禁惊呼：“我们还能吃什么东西才安全？！”“在两眼通红、只求发财的厂商和矿主的心目中，人的生命还值几个钱？！”公平取向：公平也是硬道理社会公平正义是社会和谐的基本条件

早期的改革(1997年前）

“阳光普照”、“利益普惠”

现在的改革：

政府、强势、弱势间的“博弈”

社会主义初级阶段历史任务“我国正处在并长期处在社会主义初级阶段，初级阶段就是不发达阶段，因此必须把握好二大任务：一是解放和发展生产力，极大地增加全社会的物质财富;二是逐步实现社会公正与正义，极大地激发社会的创造活力和促进社会和谐。”

(温家宝《关于社会主义初级阶段的历史任务和我国对外政策的几个问题》2007年2月26日）全面建设小康社会构建和谐社会：十六届六中全会提出：“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性”党的十六届六中全会提出的构建和谐社会的九大目标1、社会主义法制更加完善，依法治国基本方略得到我全面落实，人民的权益得到确实尊重和保障2、城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，合理在序的收入分配格局基本形成，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活3、社会就业比较充分，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立4、基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高5、全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高，良好道德风尚、和谐人际关系基本建设成6、全社会创造活力显著增强，创新型国家基本建成7、社会管理体系更加完善，社会秩序良好8、资源利用效率显著提高，生态环境明显好转9、实现全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会的目标，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相的局面

最广泛地调动一切积极因素陆学艺《中国社会各阶层分析》我国目前的社会阶层：5个等级，10大阶层上层：高层领导干部、大企业经理人员、高级专业人员以及大私营企业家中上层：中低级领导干部、在企业中层管理人员、中小企业中层管理人员、中级专业技术人员以及中等企业主中中层：初级专业技术人员、小企业主、办事人员、个体工商户中下层：个体劳动者、一般商业服务人员、工人、农民底层：生活个于贫困状态并缺乏就业保障的工人、农民、失业、半失业者（1）国家与社会管理者阶层：2、1%（2）经理人员阶层：1、5%（3）私营企业主阶层：0、6%（4）专业技术人员阶层：5、1%（5）办事人员阶层：4、8%（6）个体工商户阶层：4、2%（7）商业服务业员工阶层：12%（8）产业工人阶层：22、6%（9）农业劳动者阶层：44%（10）城乡失业、半失业阶层：3、1%

建设创新型国家（1）党在思想理论上有新发展（2）企业的自主创新能力有新提高（3）经济增长方式有新转变（3）体制创新有新突破（4）国民素质有新提高建设社会主义新农村（1）“要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，建设社会主义新农村”（2）强化支农政策：三个高于

2006年国家财政支农资金量高于去年国债和预算内资金用于农村建设的比例高于去年直接用于改善农村生活生产条件的资金高于去年（3）加强以工促农、以城带乡的长效机制（4）取消农业税（5）发展农村公共事业

“种田不交税，上学不交费，看病不用愁，困难有救助，养老不再愁”（6）培养新型农民（十一五规划、党的十六届六中全会、2006年中央1号文件）发展现代农业是建设社会主义新农村的首要任务1、用现代物质条件装备农业。财政支农三个高于：财政支农投入的增量要继续高于上年国家固定资产投资用于农村的增量要继续高于上年土地出让收入用于农村建设的进增量要继续高于上年加强农村基础设施建设（水利建设、道路建设、电、）、建立农村金融体系2、用现代科学技术改造农业积极探索农业科技成果进村入户的有效机制建立现代农业信息体系，提高农业信息化水平3、用现代产业体系提升农业。通过规划引导、政策支持、示范带动等办法，支持“一村一品”发展，加快培育一批特色明显、类型多样、竞争力强的专业村、专业乡镇。4、用现代经营形式推进农业。支持农村流通基础设施建设和物流企业发展，“加快建设万村千乡市场，双百市场信息、新农村现代流通网络、农村商务信息服务等工程。”培育一批符合国家标准、面向国内外市场、现供化的大型农产品批发品市场和能够有效带动农产品出品的大型农产品流通，构建与国际市场接轨的农产品现代流通体系5、用培养新型农民发展农业。建设现代农业，最终要靠有文化、懂知识、会经营的新型农民，因此必须发挥农村的人力资源优势，大幅度增加人力资源开发投入，全面提高农村劳动者素质，为推进新农村建设提供强大的人才智力支持。普遍开展农业生产技能培训，新型农民培训工程，新农村实用人才培训工程，把广大农民培养成有较强的市场意识、有较高生产技能、有一定管理能力的现代农业经营者。（2007年中央一号文件）

加强对权力的监督与制约总结：总的政策取向是调动一切积极因素、关注增长的均衡、机会的均等、社会的公平、和谐2、具体政策

民生政策中国公共教育支出占GDP比重的国际比较国别比重年份中国3、41%2003英国4、5%1998--2000法国5、8%1998--2000瑞典7、8%1998--2000低收入国家3、3%1997世界平均水平4、8%19972020年时，中国公共教育支出比重至少达到目前中等收入国家平均水平的4、8%中国公共医疗卫生比较支出占GDP的国际比较（目前）国别比重中国2%

中等收入国家3、1

高收入国家6、2%

法国7、2%

德国11、3%（2003年）

到2020年建成全面小康社会时，中国公共医疗卫生支出至少为目前中等收入国家3、1%左右看病难看病贵仍未解决卫生部2005年公布的数据显示：

1、第三次全国卫生调查数据显示：我国居民平均每次门诊费用从1998年到2003年分别上涨了57、5%和76、1%远远局快于收入增幅。

2、中国约48、9%的居民有病不就医，29、6%的居民应住院而不住院。

3、我国人口占世界的22%，但医疗卫生资源仅占世界的2%。就这仅有的2%的医疗资源，其中80%集中在城市，而在城市中80%的资源集中在大医院。（2005年）社会问题综合排名

（《2007：中国社会形势分析与预测》

中国社科院）社会问题百分比排序社会问题百分比排序看病难、看病贵贵57、951环境污染9、5010就业失业33、452城乡差距9、2611收入分配差距过大、分富分化32、063农民工不公正待遇6、8712贪污腐败27、44干群关系6、3213养老保险27、325司法不公4、3114教育收费18、966征地拆迁补偿不公3、6815房价过高13、137卖淫嫖娼3、0216社会治安12、858劳资矛盾1、9017社会风气9、849其他1、05总的政策取向：深化医疗卫生体制改革，合理配置医疗卫生资源，整顿药品生产和流通秩序，建立新型农村医疗合作制度，完善社区医疗卫生服务体系（2006年）六中全会和胡锦涛总书记生要讲话，为新一轮医疗卫生改革指明了方向，改革的目标是“人人享有基本卫生保健”，人人都能够得到，体现社会公平，政府和群众都能够负担2007年1月8日召开的2007年全国卫生工作会议上，卫生部部长高强指出，要着力于实现人人享有基本卫生保健服务，着力于建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。2007年医疗卫生政策取向：建立以公共卫生、农村卫生和城市社区卫生为基础、覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。要全面推进新型农村合作医疗，确保2007年覆盖全国80%以上县（市、区）

城镇医保政府主保大病今年的政府工作报告指出，启动以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险试点。计划在十一五期间基本建立城镇居民医疗保制度。这项制度的主要覆盖范围是：没有参加城镇职工医疗保险的城镇未成年人和没有工作的居民。城镇居民医疗保险的缴费方式以家庭和个人为主，政府对困难群众给予适当补助，主要是保大病，包括住院医疗和门诊大病。（2007年政府工作报告）

推行全民医保制度推进全民医保，主要是对各类居民采取不同的医疗保方式，缴费方式也不同。

★

农村实行新型合作医疗。中央财政将安排补助资金101亿，比去年增加58亿，新型合作医疗2007年达80%县（市、区），最终覆盖全部农民。

★城镇方面有两种参加医保方式，一种是已有的企业职工医疗保险，另一种是今年即将启动的以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险试点。通过以上三项保险制度的全面推行，我国居民就可以其中一项医疗保险，从而在制度上实现全民覆盖。

《南京市城镇居民基本医疗保险暂行办法》

2007年5月15日备受关注的《南京市南京市城镇居民基本医疗保险暂行办法》在南京市委常委会上获得通过。保障范围为城镇老年居民、婴幼儿、学生儿童、市属大中专院校学生、在南京市就读的外来务工人员子女以及劳动年龄内的“三无”（无用人单位、无固定职业、无稳定收入）居民。据测算南京市符合条件的人口总量约为133万人。筹资标准初步定为老年居民和其他居民每人每年450元，学生儿童每人每年150元。这笔参保费用由个人缴费和财政补助两部分组成。国务院决定启动城镇基本医保试点

从2007年开始，在有条件的省份选择一两个市进行建立以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度的试点。试点地区几未纳入城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学生、少年儿童和其他非从业城镇居民都可参加城镇居民基本医疗保险。江苏1200万城镇非职工居民今年进医保全面建立城镇居民基本医疗保险制度是今年江苏省政府向全省人民承诺的改善民生的十件实事之一。今年内江苏将城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围以外的城镇居民全部纳入基本医疗保险，在全省建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险制度，这一制度将惠及全省1200万城镇非职工居民，居民医保参保费按每人不低于150元的标准进行筹资中国社会保障支出占GDP比重的国际比较（1996年）国别比重

中国3、6%

美国16、5%

英国22、8%

法国30、1%

瑞典34、7%

巴西12、2%（中等收入国家）中国在2020年建成小康社会时，社会保障支出占GDP的比重至少达到中等收入国家的12、2%

人力资源政策

分配政策：限高、提低、促中

中央决定改革收入分配制度让全体人民分享改革发展的成果党中央国务院在全面分析经济社会发展形势，统筹协调各方面利益关系的基础上，经过反复研究：

1、决定改革公务员工资制度，规范公务员收入分配秩序；

2、改革