对我国保险公估制度创新的思考

对我国保险公估制度创新的思考〔上〕2016-03-18《国务院关于加快开展现代保险效劳业的假设干意见》〔国发[2023]29号，下称新“国十条〞〕，明确保险业在国民经济和社会开展全局中的定位和作用，引导保险大国向保险强国转变，发挥保险风险管理功能，完善社会治理体系，将极大改善保险公估业的开展环境并提供新的开展机遇。中国保险市场快速开展，再保险业不断开展，社会公众保险购置力水平不断提高，风险防范意识、维权意识的不断增强，对保险效劳的要求不断提升，为保险公估业的开展提供强大的动力。但同时，随着中国保险业进一步融入全球市场，国内保险公估机构也必将走向国际市场参与全球竞争，中国的保险公估业也面临着前所未有的挑战。2000年以来，我国的保险公估业进入快速开展时期。但保险公估制度建设处于相对滞后的状态。当前，我国保险公估业开展所面临的经济形势、市场环境、行业格局、竞争态势等都发生了巨大变化。适应这些变化，遵从法治精神，促进行业的持续、健康、创新开展，客观要求与时俱进地调整、创新正式制度，进一步标准市场与提高效率。立足行业实际，借鉴国际成熟经验，对我国保险公估制度进行创新安排，已成当务之急。2023年9月，保监会发布《关于深化保险中介市场改革的意见》〔下称《意见》〕提出，健全支持鼓励行业创新变革的体制机制，建立多层次效劳体系，培育一批具有专业特色和国际竞争力的龙头型保险中介机构，建成功能定位清晰、准入退出顺畅、要素流动有序的保险中介市场体系。这些决策意见为促进行业开展的制度改革创新，指明了方向，翻开了通道，提供了契机。本文基于行业开展较长的时间跨度，从制度经济学的视角，分析我国保险公估的制度变迁；基于中国实践并对照国际先进经验，针对性地提出进一步完善制度与制度创新的系列建议。一、我国保险公估业开展与制度变迁的简要回忆我国保险公估制度的变迁，经历了从市场需求诱致到政府正式制度安排的路径，即先有经济行为主体为满足市场需求而进行制度创新，再有政府的有效标准和推进。微观主体在开展过程中适应市场需求变化的制度创新表现出极强的生命力。〔一〕保险公估业的开展与制度变迁我国《保险法》〔2023年10月修订征求意见稿〕对保险公估人定义：“保险公估人是指接受委托，专门从事保险标的或者保险事故的评估、勘验、鉴定、估损理算等业务，并按约定收取报酬的机构。〞保险公估人作为一种保险中介组织是市场经济与社会分工开展的产物，其产生和开展是保险市场体系成熟和完善的重要标志之一。纵观我国保险公估制度的变迁历程，作为舶来品的保险业随着帝国主义的入侵在中国得以产生和开展，随之而来的是包括保险公估业在内的保险中介市场的发育。发端于19世纪20年代的旧中国保险公估业，虽然出现过一段短暂的繁荣，但无论从制度的供给还是需求来看都十分缺乏，整个保险市场处于外商垄断之下，严格来说还没形成保险公估制度。新中国建立直到1979年恢复保险，在社会主义方案经济体制时期的30年间，我国保险公估业开展处于空白状态。我国保险公估业发育形成的根本动力来源于市场化、工业化进程中社会对公估的经济需要。20世纪80年代，随着改革开放、保险业的迅猛开展，保险业市场化和国际化水平迅速提升，从内部产生了分工分业的需要，保险公估业在东南沿海开始重新萌芽，公估市场从无到有。20世纪90年代，随着保险业的迅速扩张，一些保险公估机构相继出现。1995年《保险法》出台，我国开始建立保险中介制度。21世纪初以来，根据中国入世有关协议的要求，保险市场的开放更加全面、迅速，保险公估进入了全新开展时期。2001年11月，保监会公布《保险公估机构管理规定》〔在2000年1月试行〕，为我国大力开展保险公估业创造法律条件。2001年中国保监会颁发首批公估牌照，我国保险公估业开始了在市场经济条件下的产业成长历程。随着保险公估的产生和开展，我国建立了完整的保险市场主体体系，深化了保险理赔的专业化程度，提高了对承保前风险的识别、评估、控制等技能，增强了对受损标的检验、估损的准确性，促进了保险业务和保险市场的良性开展。〔二〕保险公估业在新世纪的市场演化2001年至2003年，是保险公估产业的建立阶段。这一时期，行业效劳领域的重心集中于非车险理赔的巨灾与高难技术估损，一批经典案例成为保险公估的珍贵技术经验财富，专业人才逐步聚集与历练，奠定了行业开展的根底。2004年至2023年，以车险理赔公估的突破为重要标志，保险公估细分市场形成并规模化成长，产业初步形成。民太安公估公司2003年增资分立我国首家汽车保险公估公司，与太平洋财险深圳分公司展开车险理赔整体外包合作模式的探索，经验很快得到行业认可并推广。市场竞争的加剧以及专业分工的效率性导致保险人寻求与公估人的合作。车险公估的经营增进了行业资源的投入，带动公估市场年均88%的增长，2023年全国保险公估收入过11亿元，从而初步奠定了保险公估在整个保险理赔效劳环节的重要作用和地位。2005年，民太安医疗健康保险公估公司的分立，也成为行业进入细分市场时代的一个重要标志。2023年至今，我国保险公估业进入多元化竞争开展时期。2023年，中国保监会公布实施《保险中介集团监管方法》〔试行〕，2023年国内首家保险公估集团成立，保险公估业进入到大小企业并存、业务多样的多元化开展时期。集团公司步入创新开展轨道，形成寡占市场〔2023年民太安公估集团、泛华公估集团两家市场份额33%，而300多家企业中超过1/4的机构没有营业收入〕，行业“马太效应〞明显。保险公估业集团规模化经营时代的一个显著特征，就是集团公司在细分市场经营的专业化和市场创新，并向以风险管理为核心的开展转型。如民太安集团参与深圳市城市公共平安评估并提供专业报告，作为深圳巨灾保险工作组专业参谋成员为深圳市2023年巨灾保险运营绩效提供评估，为巨灾保险的风险管理、承保方式创新、产品设计等提供系统性专业意见。截止2023年，我国共有保险公估机构320多家，从业人员近5万人，公估效劳收入25亿元，估损金额424亿。二、我国保险公估业开展的主要问题与制度缺陷我国保险公估业整体实力弱小，实际上受到初期开展过程中自身能力成长缺乏〔公估供给严重缺乏〕与保险理赔市场分化缺乏〔公估需求严重缺乏〕双重因素的交织影响。阻滞保险公估做大做强与产业链资源效率最大化的问题、市场低效运行的关键问题，使保险公估未能成为一种正式制度安排。〔一〕保险公估业开展的主要问题2003年至2023年的11年间，我国保险公估业的公估核损金额与公估效劳收入的年均增长率都在40%以上，保持了市场低起点的高速增长。同期公估供给年均增长率较财险赔款年均增长率相对落后，2023年公估供给率〔财险理赔公估核损比例〕仅为11.19%，公估有效供给严重缺乏〔西方兴旺国家公估供给率一般都在80%以上〕。年度25亿的营业收入规模，反映了行业实力整体弱小的问题。我国保险公估业整体实力弱小的问题，与其本身开展与市场环境有着密切关联。就本身开展来看，市场与组织从无到有、由小到大，行业处于初级进化阶段，微观主体专业素质不强，资源组织能力、管理能力缺乏，效劳无法满足市场需求，行业有限资源整体处于低效状态。就市场环境来看，作为公估主要市场来源的险企，其自身理赔队伍的存在与自我理赔的机制，使公估事实上成为保险理赔的外溢市场〔如大面积灾害查勘估损、高精尖技术设备估损、疑难案件处理〕。市场份额超过2/3的几家老牌险企，车险理赔公估委托率缺乏15%，非车险理赔公估委托率缺乏20%。大局部21世纪兴起的中小险企虽与公估合作的紧密度较高，但缺乏以形成一个相对庞大的公估市场。保险与公估的合作实践中，公估机构往往处于附属的被动地位。这表现在：一是公估委托方式不固定，多为个案委托或临时性委托，缺乏系统性、长期性的安排；二是局部险企往往完全根据自身经营状况，基于自身短期本钱要求选择合作的公估机构，而不是基于公估机构的技术、管理和效劳质量的优劣来选择合作伙伴；三是险企支付公估费不标准，拖欠公估费成为业内的常态，应收账款居高不下，成为困扰公估公司正常开展的难题。产业链的“竞合〞生态大大降低了公估资源的效率，影响到公估业市场功能与价值的充分发挥。同时，险企的资源错配，降低了其经营效率和社会效益，“理赔难〞问题成为行业开展的痼疾。〔二〕我国保险公估制度的主要缺陷保险公估制度是关于保险市场公估人行业标准的总称。具体来说，包括政府制定的有关保险公估人的各类法规、行为规那么、行业协会的自律章程等正式约束；制约保险公估人行为的非正式约束；以及保险公估制度的实施机制等。我国保险公估制度的正式约束主要是《保险法》与保监会公布的《保险公估机构监管规定》。1995年《保险法》诞生，第123条规定：“保险人和被保险人可以聘请依法设立的独立的评估机构或者具有法定资格的专家，对保险事故进行评估和鉴定。〞2023年《保险法》修订，相关表述改为：“保险活动当事人可以委托保险公估机构等依法设立的独立评估或者具有相关专业知识的人员，对保险事故进行评估和鉴定。〞“保险公估〞首次正式出现在行业法律中。2023年《保险法》再次修订，保险公估机构首次获得定义，行业首次获得法律定位。我国长期缺乏相关法律、法规来明确保险公估人的法律地位和法律责任，并标准其经营行为，没有赋予保险公估人出具的评估结论以法律效力，未能形成专业保险公估处理保险赔案的制度安排。委托人并不认为公估是保险理赔的必经程序，公估业务大局部来自保险公司委托，业务来源有很大的局限。公估费用一般由保险公司支付并打入理赔本钱，公估业务中有偏袒保险公司的嫌疑，保险理赔的公平、公正得不到制度性的保障。修订的新法仍然没有解决保险公估作为制度安排的问题，并且相对保险代理人、保险经纪人的笔墨较轻。保监会2000年出台《保险公估机构管理规定》的行政法规，2001年、2023年〔改名《保险公估机构监管规定》〕、2023年、2023年四次修订，为贯彻推进简政放权、转变政府职能要求，放开前端管制，释放市场活力，对保险公估的市场准入、经营规那么等持续调整完善。但由于上位法的框限，对行业的定位与业务经营范围同样没有根本性的突破，也不涉及公估在保险理赔方面的制度安排。我国保险公估制度在国家经济开展与行业开展过程中不断进步完善，但与市场实际情况仍有脱节，在体系完整与实施机制上都存在某些缺陷。主要可以归结为以下几个方面。一是正式约束标准供给缺乏。除了法律与行政法规外，在国外保险公估制度中占有重要地位的行业自律标准处于缺位状态。保险公估行业目前也并未形成统一的行业标准与行业标准，无序竞争状态不利于行业本身的标准成长。二是制度的鼓励效率低下。这主要是由于行业自律机制不完善，标准性文件供给缺乏，对机构市场行为的道德风险和时机主义难以形成有力约束。“劣币驱逐良币〞现象一定程度上存在，不利于行业整体素质与效劳质效的提高。三是制度内容有待充实细致。我国保险公估制度的一个重要缺陷是公估组织形式规定的单一与专业类型分类的缺失，导致既难有分类/分层监管的效率，也由于没有分类根底，效劳标准与标准等标准性文件的制定失去针对性。制度内容笼统、空泛，实施的操作性不强。四是制度实施机制不完善。一个完整的保险公估制度实施机制应包括主体管控、行政监管、行业自律、社会监督四个方面。而目前主要存在的问题是主体管控薄弱、监管效率不高、行业自律缺位、社会监督功能远未发挥。其中关键问题是行业自律缺位，也引致监管效率不高。新经济制度学认为，制度短缺或制度供给的滞后同样会制约经济的开展。同样的生产要素在不同的国家产生的效益上的差异实质上就是两种制度的差异。三、对我国保险公估制度创新的思考和建议我国保险公估制度的创新应当以解决问题、推动开展为导向，在保险制度的框架下改革公估制度，以提高制度效率，进而提高市场运行效率。有必要对制度作出调整、补充，使之体系内容完善；有必要完善实施机制，充分发挥协会组织行业自律与效劳的职能作用；有必要通过“纳新〞，让创新成果制度化，促进产业向高级阶段进化；有必要探究切合实际与开展需求的组织形式与人才培养机制，并制定标准标准。〔一〕制度创新的根本原那么一是有利于扩大保险需求的原那么。完善保险公估制度，建立公平的市场规那么，根本解决“理赔难〞问题，保护消费者利益，释放社会公众的保险需求；充分利用公估业风险管理的资源禀赋与能力，开掘社会公众的保险需求，促进保险业开展。二是有利于提高市场效率的原那么。放开放活前端，管住管好后端，为经营主体“松绑〞，给足动力，激发活力，促进行业创新能力的培养、效劳经济社会和保险业能力的提高、国际竞争能力的成长，促进资源配置效率与市场运行效率的提高。三是有利于强化保险公估人独立性、专业性开展的原那么。科学细分保险公估的组织类型、公估专业类型，促进多元化、多层次组织效劳体系的建立，以及切合实际与开展需求的组织形式与人才培养机制的建立。四是有利于提高监管效率的原那么。调整传统监管框架，建立四位一体监管体系，切实发挥行业自律组织职能作用，使监管适应保险公估业新的市场环境。注重制度鼓励，实施分层监管，促进企业强化内控约束机制、不断提升效劳品质，促进市场行为的审慎自觉，提高监管效率。〔二〕明确制度创新路径，不断完善顶层设计市场不能使公估资源到达最优配置状态所引发的制度效率问题，须由政府协调解决。政府是市场失灵的救治者与创新成果的“背书〞者。公估没有作为保险理赔的一种制度安排而使保险公估有效需求缺乏的状况，客观上亟须调整。基于我国公估市场有效供给缺乏和有效需求的相当压抑、市场处于低效运行的现状，改变的途径包括：一是从宏观上改良和提升现有的市场运行水平；二是从微观上提升现有公估人的素质和执业水平。在现阶段，政府在培育市场和提升整个公估业的运作水平方面起着主导作用。促进公估更高水平的开展，构建承载各家保险公司售后效劳的公共平台，提高理赔效劳质量与效率，成为制度设计的根底与现实需求。保险公估作为正式制度安排的根底性改革，必然要求对保险制度体系进行相应改革，由保险法律的调整加以确立，并在相关法规和标准性文件中具体规定，如根据保险事故类型和索赔金额指定公估核损、保险当事人在保险合同中约定公估核损、推进全国性的大型理赔及损失鉴定的公开招投标等。推动保险理赔业务别离，提高公估有效需求总量，推进产业链专业分工与提升保险企业核心优势，使保险理赔的公平、公正得到制度的保障。〔三〕求实界定公估市场，促进行业高阶进化风险的存在是保险得以产生、存在和开展的客观原因与条件，并成为保险经营的对象。不是所有风险都可以保险。“保险标的〞不过是可保的“风险标的〞，“可保〞是标的经过风险识别与评估后的结论。这一过程可以理解为“开矿〞与“选矿〞，而“开矿〞〔由社会公众的风险管理需求开掘保险需求〕成为先决条件。保险公估具有风险管理得天独厚的资源禀赋优势，是风险管理的一支主力军。保险公估业在传统核心业务承保评估、理赔公估效劳领域成长出专业能力，在长期的经营活动中积累了丰富的风险识别、预测、估价和防灾防损的经验和技术资料，掌握了许多风险发生的规律，制定了大量行之有效的预防和控制风险的措施。保险公估以其实践中增进风险识别的经验在承保前对保险标的进行风险评估，作出相对精准的风险定价，同时还能促进防灾防损技术的提高。其核心职能应当是从“开矿〞〔社会公众的风险管理效劳〕到“选矿〞〔风险评估〕的完整流程，并通过自身的经营活动，培养国民的风险意识，提高社会的防灾水平。保险公估业的开展应当从效劳于经济社会风险管理的大局着手。保险公估的风险管理效劳可以涵盖保险的风险管理、城市公共平安和企业平安生产风险管理等广阔领域。保险是重要的风险转嫁与风险融资工具，而公估的风险管理方案常常包括了保险安排，客观上实现了保险的精准营销，如民太安集团参与深圳市城市公共平安的风险评估与风险管理带动了巨灾保险安排，就是很好的例证。公估活动贯彻于保险活动的始终，即承保前的保险标的的价值评估、风险评估；承保后保险事故的损失鉴定、评估。其实质都是公估风险管理核心能力的具体表现。保险公估制度有待完善的一个重要方面，就是对法律法规有关保险公估的定义，须作符合市场客观实际的深入研究，以重新定位其产业边界。建议修改为：“保险公估人，是指接受委托，从事风险标的或者灾害事故评估、勘验、鉴定、估损理算等业务，以及风险管理咨询业务，并按约定收取报酬的机构。〞保险公估定义由“保险标的〞向“风险标的〞的突破，不仅是保险公估更好地效劳于促进保险业开展的客观需要，而且同时是公估行业资源效率提高、市场拓宽、能力培养、效劳经济社会的价值提高的需要。近年来，重大自然灾害与城市平安事故〔如汶川地震、南方冰雪灾害、青岛地下管网爆炸〕的损害标的，更多不是保险标的。2023年天津“8.12〞爆炸，当地政府委托国内四家公估公司评估灾区近15000件房屋损害案，绝大局部也非保险标的。客观上，保险公估人的效劳领域已经突破直接保险活动的效劳。而国际经验说明，保险公估企业在走到风险管理效劳提供者的境界时，其专业价值与社会价值也会得到充分表达。美国嘉福集团因为广泛参与国际各种商业风险的管理与事故的公估理算，实现了令人羡慕的经济收益，2023年营业收入到达了11.7亿美元。美国的麦理伦成立的初衷是分散巨灾风险与损失公估。一百多年来，该公司对业务结构进行屡次调整，成为为风险控制提供咨询效劳和解决方案的全球性专业效劳公司。我国政府鼓励保险中介积极投身社会风险管理事业。新“国十条〞提出，发挥保险风险管理功能，完善社会治理体系；充分发挥中介机构在风险定价、防灾防损、风险参谋、损失评估、理赔效劳等方面的积极作用，更好地为保险消费者提供增值效劳。风险管理成为公估转型升级的重要方向。〔四〕科学细分公估类型建立多元效劳体系鉴于公估市场的客观实际，与促进公估资源效率提高、促进专业化开展的需求，建议以有利于保险公估人职业规划、有利于保险业务开展、有利于有效监管为原那么，科学细分公估组织形式与组织类型、公估专业类型，促进多元化、多层次组织效劳体系的建立。保险公估组织形式。我国保险法律、公估法规对保险公估人的定义，规定的都是机构而非个人。但市场上，独立公估人的个人形式已客观存在，并成为一支重要力量。《保险法》对保险代理人的定义是机构或者个人，《深化保险中介市场改革的意见》更要求，推进独立个人代理人制度，探索鼓励现有优秀个人代理人自主创业、独立开展。在保险公估制度相对成熟的英国和美国，公估人的组织形式既有企业也有个人，并且其协会组织都是个人会员，如英国的特许公估师学会、美国的独立理算师协会。在英联邦国家及香港地区，保险公估人采取登记制，其组织形式比拟灵活。因此，有必要研究修订法律对保险公估人定义，纳入独立公估人个人形式。公估人组织类型。典型如美国公估人的三种类型：独立理赔人、理赔师事务所、公共理赔人。其中独立理赔人、理赔事务所代表保险人处理理赔业务，公共理赔人代表公众利益〔委托人可以是保险合同双方当事人〕。结合我国实际，建议从技术与专业角度，归类为“保险型〞公估人、“技术型〞公估人、“综合型〞公估人，研究不同类型公估人立场的制衡机制，给委托人适宜的选择。在此意义上，公估人的冠名也将依实赋名。公估人专业类型。我国保险公估机构都是全面经营模式，缺少有比拟优势的主营方向，囿于技术水平限制，各公估公司只能在有限的、技术要求不高的业务范围进行竞争。国际上倾向按险种技术进行专业分类，典型如韩国。韩国按险种将保险公估从业人员分成三类：从事火灾保险和特种保险公估事务的公估人；从事海上保险〔船舶、装卸、航空及运输保险〕公估事务的公估人；从事汽车保险公估事务的公估人。因此，基于促进保险公估细分市场的专业化、公估机构经营的差异化与核心竞争力的培养，以及统一保险公估人收费标准的需求，建议根据主要险种类型结合公估主营方向将保险公估人分为：财产损失保险公估人、机动车辆与责任保险公估人、医疗健康保险公估人、货物运输保险公估人、工程保险公估人。〔五〕健全专业资质体系，完善人才培养机制保险公估从业人员的素质直接关系到保险公估业能否健康开展。因此，世界各国对从业人员实行严格的准入资格审查，并有完善的培训制度以确保从业人员保持较高的专业水平。具体来说，各国的保险公估从业人员大都必须通过相应的考试以取得相应的技能等级。如英国特许公估师协会的会员有普通会员、许可证会员、特许公估师学士、特许公估师院士以及荣誉成员等级别。日本的保险公估人有一级、二级、三级之分。为了保证和提高保险公估人执业水平，各国都重视对保险公估人的培训，并且大多由行业协会来组织。培训考试成为从业人员获取职称职级的一个重要通道。培训考试大都基于专业分类制定相应的标准标准。如韩国，每类保险公估人都应通过金融监督院院长组织的考试，内容包括一般保险知识和相关险种具体理赔实务。为促进公估人员专业素质成长、效劳质量效率提高、职业行为标准，我国有必要建立专业资质管理体系，并以此为根底形成人才培养机制。总体思路：建立由监管机构监督管理、行业协会组织、保险公司与保险公估机构及专家参与的认证与管理模式，制订完善继续教育培训机构的认证标准、认证程序和后续管理制度。落实从业人员继续教育制度，建立市场化、分层次的保险公估从业人员继续教育培训网络体系，促进培训的社会化、专业化和标准化。有必要建立保险公估职称职级评审制度，加强对保险公估从业人员的水平测试工作。〔六〕发挥行业协会作用，健全自律效劳机制在我国，作为制度实施机制中的一个重要主体的全国性保险中介行业协会长期缺位，成为制度缺位〔标准性文件〕与监管低效的重要原因。《意见》提出“尽快推动成立中国保险中介行业协会〞，“形成主体管控有效、行政监管有力、行业自律充分、社会监督到位的四位一体保险中介监管体系。〞行业协会职能的加强是我国保险中介监管体系改革的一个重要变化。在市场化深化的条件下，监管权力与责任下移，直接承接者将是保险中介行业协会组织。英国、澳大利亚等英联邦国家实行较为宽松的政府监管，保险公估自律性组织兴旺。特许公估师学会作为英国保险公估业最重要的行业协会，负责对取得公估师资格的公估人行为进行监管，负责培训会员和开展保险公估人的职业技能，为保险公司提供高素质理赔人才，代表保险公估人与政府、公共机构特别是保险公司建立交往渠道。美国独立理算师协会是美国最具权威的保险公估人自律组织。