公共管理课件

公共管理學講義

第一章緒論

一、公共管理的意義二、公共管理學的發展與研究途徑三、公共管理的特質以及與私部門管理的區別四、新公共管理五、公共管理：現時代的挑戰

第一節公共管理的意義

一、皮瑞和克萊姆的觀點。公共管理一種新的途徑，它是傳統公共行政的規範性取向以及一般管理制工具取向的結合體。公共管理的重點是將公共行政作為一種職業，並將公共管理這是為職業的實踐者，而非政客或政治家。二、卡爾森和歐爾姆的觀點。

公共管理是對行政的一般方面科際整合的研究……它將人力、財力、物資、資訊和政治資源的管理與管理學的計畫、組織、控制職能相融合。卡爾森和歐爾姆還對公共管理與公共行政的不同進行了說明。三、奧托、海蒂和沙夫裏茨的觀點。

公共管理是公共行政或公共事務的一部分，是綜合了公共行政的方案設計與組織重建、政策與管理規劃、經由預算將公共管理進行資源分配、財務管理、人力資源管理的各種方法與藝術。四、波茨曼與史陶斯曼的觀點以及休斯的觀點。

公共管理就是對政治權威的管理。在他們看來，公共管理含有戰略意義，並且更有彈性。公共行政的焦點在於過程、程式以及順序，而公共管理包括得更多。公共管理者不僅僅遵循指示，而且關注達成結果以及為達成結果而承擔的責任。五、本書對公共管理的理解。

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益。第二節公共管理學的發展與研究途徑一、公共管理學的發展公共管理學這一名詞首次出現在20世紀30年代.，當時行政學者古利克主張將管理主義與公共性目標相結合。在英國，1968年的富爾頓報告也表達了同樣的觀點。具體來說，導致公共管理學產生的主要原因，既有學科發展方面的因素，也有現實的背景。二、公共管理的研究途徑

依公共管理學者波茲曼的觀點，儘管研究途徑及理念有各種差異，但就概念的演進而言，大致可以分為兩種研究途徑，即公共政策的途徑（PublicPolicyApproach，簡稱P途徑）以及企業管理途徑（BusinessApproach，簡稱B途徑）。三、公共管理學的特質1、公共管理是以整合性的概念。2、公共管理是將私部門的管理手段運用於公部門。3、公共管理重視與外部環境的關係，強調以最高管理者的戰略設計、政策設計為焦點。4、公共管理不完全等於“政府管理”，而意味著一種新治理。5、公共管理強調價值調和與責任。6、公共管理關注政府改革和政府再造。7、公共管理是以科際整合的研究領域。第三節公共管理的特質以及與私部門管理的區別一、政治權威與經濟權威。公共管理以國家強制力為後盾，具有公權力，私組織則沒有。公部門的權威來自制度與法律的授予，而私部門則是來自經濟性的市場力量。二、多元制衡與自主性。公共管理只有有限的管理自主權但卻有著複雜的政治介面，而私部門管理則由相對充分的管理自主權。

三、公共利益與私人利益。政府具有促進和實現公共利益的義務和責任。這是公共管理區別於私管理的一個重要特徵。而私營企業和組織往往是個人利益最大化的追求者。四、法的支配與意思自治。對於政府而言，凡是法律未允許的便是非法的。而對於私領域的管理而言，法無禁止即自由。

五、政府與市場。公共管理與私部門的管理的一個最重要之處在於政府與市場的區別與差異。這種差異主要表現在：壟斷與市場；公共產品與私人產品；自由與依賴；利潤與支出等。

六、多元理性與經濟理性。

公共部門處在社會各種力量作用的核心，承擔著社會價值權威性分配的職責，所以政府理性往往是多元的，應考慮各種利益和價值的平衡；而私部門的管理大多為工具的經濟理性，往往較少顧及其他理性的考慮。第四節新公共管理一、新公共管理的背景簡介。自20世紀80年代以來，西方各國為了應對財政危機和政府的信任赤字、績效赤字，均開始了大規模的政府改革。其共同的特徵是引進公共管理的理念、技術及模型。這種變化，並不僅僅是一種改革或管理形態的變化，而是政府角色與市民關係產生了本質的變化。二、胡德對新公共管理的理解。1、即時的專業管理；

2、目標明確與績效衡量；

3、強調產出控制；

4、轉向部門分權；

5、強調運用私營部門的管理風格、方法和實踐；

6、強調資源的有效利用。三、法漢姆及霍頓對新公共管理的理解。1、採用理性途徑的方式處理問題；2、重新設計組織結構；3、改變組織結構，促進官僚體制更為扁平化；4、改變現行的政策，轉換成為“新公共服務模式”；5、運用人力資源管理技術；6、試圖建立一種彈性、回應性及學習的公共組織；7、以契約關係來取代傳統的信託關係。四、本書對新公共管理的理解。

從總體上來看，新公共管理以自利人為假設，即與公共選擇、代理人理論及交易成本理論，以傳統的管理主義和新泰羅主義為基點而發展起來的，新公共管理代表著人民持續不斷地改革政府，實現理想政府治理的一個努力方向。但它是否意味著政府治理的一個新典範時代的到來，現在下結論還為時尚早。第五節公共管理：現時代的挑戰一、關於回應維持憲政秩序和政府穩定問題。安全與秩序是人類社會發展的一個基本問題。凡是人類存在的地方，人們莫不試圖建立良好的的秩序。作為公共管理者，如何防止政府的崩潰，建立和發展憲政秩序並在此基礎上實現良好的政府致力職位關鍵。二、關於如何在公共管理與維繫併發展民主法治社會的基本價值問題。

政府治理絕非是一個工具——理性價值的追求問題。公共管理的一個重要使命在於要扮演執行與捍衛民主憲政的角色，這就是說它要致力於發展、弘揚民主治理過程的合法性。三、關於平衡政府與市場的作用，以促進政府治理的有效性問題。

一個有效的政府和一個較為完備的市場機制是推動經濟發展的兩個機輪。在公共領域，現階段又過於崇尚市場機制取向，但市場也不是萬能的，它必須與政府有機結合起來。四、關於回應全球化的挑戰問題。對於政府治理而言，全球化是機會，也是挑戰。

五、關於如何平衡目前及最近未來與較長遠未來的需要。面對著人類日益增長的期望革命，如何平衡眼前發展與長遠發展的需要，是當代政府治理所面臨的挑戰。六、關於如何應付科學技術革命帶來的挑戰問題。七、如何應付越來越多的官僚腐敗，重振公民對政府的信任問題。

八、關於重振政府的治理能力問題。

如果政府要進一步促進經濟的發展和社會的繁榮，就必須提供自己的能力，依據世界銀行的觀點，政府的能力是指政府以最小的社會價格採用集體行動的能力。

九、關於如何發展有效的組織體制的問題。

十、如何構建國家與社會的共同治理模式問題。問題在於政府能否有能力激發、培養這種責任感；政府是否能夠給社會提供這樣的機會；政府是否改變自己傳統的優越感、自我中心感。

十一、公共管理如何應付複雜、不確定與變革的問題。

社會科學與自然科學都認識到，人類面臨的主要問題也是全球的、複雜的和非線性的。管理的複雜性，需要我們改變傳統的機械的管理思維方式，發展一種有機的、整體的、生態的管理方式。十二、重建公共管理的道德秩序。

公共管理，不僅關乎專業技術，也重視公共服務的道德追求。社會學家塗爾幹曾言：假如沒有目標的話，即使我們大步邁向前去，亦將無所寸進。面對21世紀，我們的確面臨著道德秩序重建的挑戰。第二章公共管理者的角色與知能

一、作為一般管理者的角色二、作為公共管理者的特殊角色三、公共管理者的技能四、有效的公共管理者五、面向未來的、具有前瞻力的公共管理者第一節作為一般管理者的角色一、明茨伯格的八種研究管理者職能和角色的途徑。

1、古典學派。2、偉人學派。3、企業家學派。4、決策理論學派。5、領導有效性學派。6、領導行為學派。7、領導權力學派。8、工作活動學派。二、明茨伯格的管理者的十大角色。

一個管理者同時起著不同的作用。這些工作和作用可歸納為三個方面：

1、是人際關係方面的工作，包括三種角色：掛名首腦、領導者和聯絡者

2、資訊情報方面的工作，包括下列三項：監聽者、傳播者和發言人。

3、決策方面的工作。包括以下四個角色：企業家、故障排除者、資源分配者和談判者。三、奎恩等人的觀點。

以奎恩為代表的一群學者，對管理行為進行了廣泛的實證研究，他們發展出境證框架，並以界定了八種看似相互矛盾又必須兼顧的管理角色。主要包括：導師、促進者、監督者、協調者、指導者、生產者、掮客等。第二節作為公共管理者的特殊角色一、概述。管理都會涉及到一對組織所擁有的資源進行規劃、組織和協調，以實現組織目標的過程，所以公共管理和一般管理的角色和責任肯定有許多相吻合之處。但公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質，也決定了公共管理者承擔與一般管理著不同的角色。二、執行與捍衛憲法的角色。

公共管理者在任職時就已宣誓要護憲和行憲，這是公共管理者的天職。

三、人民受託者的角色。公共管理者受人民的委託，在治理過程中扮演政黨與重要的角色，不能屈服於強烈短視的壓力，應考慮長遠的全民利益。

四、賢明少數的角色。

公共管理者要扮演賢明的少數，而不是隨波逐流追求時尚的多數或有權的少數。

五、平衡論的角色。公共管理者必須對外在環境有回應或反應，也就是要以維護公共利益及憲政運作為職業。

六、扮演分析者和教育者的角色。

公共管理者應該為自己的所作所為提出合理的說明並儘量將人民納入自己的治理過程，以增加民選領導、民意代表、所有在治理過程中的參與者。第三節公共管理者的技能一、技術性技能。技術性技能主要指從事自己管理範圍內所需的技術與方法。這是現代公共管理日益專業化的趨勢所要求的。二、人際關係能力。協作活動的核心在於人際的互動。一個管理者只有擁有人際關係能力才能將人員整合到各種協作型的活動之中。

三、概念化技能。所謂概念化技能，是指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統思考和大局把握的能力，亦即抽象思維的能力。

四、診斷技能。所謂診斷技能，是指針對特定的情景尋求最佳反應的能力，也就是分析問題、探究原因、因應對策的能力。五、溝通技能。

可以這樣講，沒有溝通就沒有組織和管理。所謂溝通能力，是指管理者具有收集和發送資訊的能力，能通過書寫、口頭語肢體語言的媒介，有效與明確地向他人表達自己的想法、感受與態度。第四節有效的公共管理者一、概述。對於一個公共管理者而言，成為一個有效的公共管理者是重要的。有效性是一個相當模糊的概念，它是我們經常談論但又很難得到界定和滿意答復的概念。在我們看來，有效性是一個充滿價值判斷的辭彙，在某種程度上，它是經濟、效率、效能、公平等的綜合體現。

二、有效的公共管理者必須是一個良好的自我評估者。自我評我甚為重要，因為，公共管理者借此可以認識自己，瞭解自己的優缺點，以便在策略的執行時能優勝劣汰。

三、有效的公共管理者必須是不令人討厭的。為此，公共管理者就必須具有創造力。

四、有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺。公共管理者不應是唐斯所謂的“狂熱家型的官僚”，因為這種人在積極推動某項運動時，只支持他們自己的狹隘政策而阻止其他任何的發展，常常會引起衝突和仇恨。公共管理者應成為“政治家型官僚”，使其擁有遠大的目光和開闊的胸懷。五、有效的公共管理者必須具有耐心。六、有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經驗。七、有效的公共管理者必須以民眾為導向。要與民眾和睦相處，還要能瞭解民眾。

八、有效的公共管理者必須善於分析與思考。現代公共管理強調分析，尤其是價值、判斷、直覺、經驗間的分析思考與分析工具的整合。第五節面向未來的、具有前瞻力的公共管理者我們正生活在一個變革的時代，這種變革的複雜性越來越強烈，使我們的環境變得越來越動盪，這一環境對傳統的基本的管理假定發起挑戰。如何應對這種挑戰呢？著名的公共管理學大師莫根在其《駕馭變革的浪潮》一書中，為變革時代的公共管理者提出了許多深刻而與具有啟迪的見解。第三章公共部門的角色

一、公共部門的性質與需要二、市場機制、市場失靈與政府干預三、市場經濟中政府的經濟職能四、政府治理工具的選擇五、政府失靈第一節公共部門的性質與需要一、公共部門的性質。傳統上，在實行混合經濟的國家，人們習慣於將整個社會分為兩大部門：公共部門和私人部門或者政府與市場部門。其中公共部門與私人部門的核心差別在於其是否擁有合法的強制力，政府是社會中唯一可以合法使用暴力的機關。雖然公共部門和私人部門通常被人們看作是分離的，但將它們視為相互排斥的領域的劃分可能是武斷的。事實上，任何一個經濟和社會，都是公共部門和私人部門的有機結合，二者之間也是相互依賴的二、公共部門的需要。

對於一個社會為什麼需要公共部門，人們可以從不同的方面予以解釋和回答。政治學家伊斯頓曾經分析到：任何社會最低限度的先決條件就是確立一套以權威分配價值的機制。如果沒有這套機制，社會就會在經常的爭吵中處於四分五裂的狀態。公共經濟學家馬斯格雷夫從經濟學的角度揭示了各個部門存在必要性。他認為，市場機制無法單獨地發揮全部經濟作用是需要政府的一個重要原因。第二節市場機制、市場失靈與政府干預一、市場機制有效運行的條件。市場是買賣雙方共同決定一項產品價格的場合。市場機制通過市場供需均衡，使資源配置達到最有效率的方法。然而，完全競爭的市場機制的建立是由一系列的假設在內的，但實際上，經濟運作在實際生活中是不可能完全符合市場競爭的假設，因而就有了市場失靈。二、市場失靈的表現。市場失靈包括兩種情況：一是市場機制無法將社會資源予以有效配置；二是市場經濟無法解決效率以外的非經濟目標。概括起來，市場失靈的表現主要有：1、公共產品的提供。2、市場經濟中的壟斷。3、市場經濟的外部性。4、市場波動與經濟的不穩定性。5、市場經濟下的收入不平等。第三節市場經濟中政府的經濟職能一、對於市場經濟中政府的職能問題的爭議。對於市場經濟中政府的職能問題，歷來是存在時廣泛的爭議，而且事實上在實踐中，政府的角色也是不斷變化的。在自由放任時期，人們認為最好的政府就是最小的政府；近代福利國家的出現使得政府的職能大大增加；20世紀70年代以後，小政府的理念又開始盛行。歷史的發展證明，事實上並不存在一個理想的或最優的政府規模、政府作用以及政府的強度。二、在市場經濟條件下，政府一般的或基本的角色或職能。1、提高經濟發展的基礎結構。2、組織各種各樣的公共物品和服務的供給。3、公有資源和自然資源的保護。4、社會衝突的調整和解決。5、保護並維持市場競爭。6、收入和財產分配的調節。7、宏觀經濟的穩定。第四節政府治理工具的選擇一、治理工具。治理工具又可以稱之為政策工具或政府工具，它是指政府將其實質目標轉化為具體行動的路徑和機制，政策工具是政府治理的核心，沒有政策工具，就無法實現政府的目標。施耐德與英格的觀點。學者林德和彼得斯的觀點。二、政府治理工具的選擇。政府可運用多元政策工具以實現自己的治理目標。運用和治理工具，政府干預市場到何種程度，完全視問題情勢，政府主觀偏好，資源擁有程度，目標的正確性與選擇性，對市場的依賴程度，相對成本等綜合因素而定。通過對各國政府改革的觀察，我們發現，政府對政策工具的偏好正在發生轉變，如更加強調公共服務的民營化和市場機制，強調非贏利組織提供公共服務，強調放鬆管制等。第五節政府失靈一、成本和收益的分離。過剩和成本過高。政府活動缺乏價格的指引，這使得政府產生的價值同生產它的成本決裂。二、政策制定的複雜性和低質的政策。由於理性選民的無知、利益集團對公共政策的影響、等級制和官僚制本身的障礙、政治家的偏好等因素，使得政府的公共政策並不能反映公共的利益，也不符合有效來的資源配置。

三、內部性問題。正如外部性因素對市場經濟的影響一樣，內部性也同樣影響著政府。內部具體表現為預算增長、大機構規模、控制資訊使用是指轉化為有價值的產品或權利。

四、政府組織的低效率。政府是唯一擁有合法暴力的機構，是名副其實的自然壟斷者，壟斷同樣在政府部門造成了低效率。五、另一種分配的不公正。由於政府的公共政策本質上涉及到價值和權利的分配問題，而這種再分配都給不公正和濫用職權提供了機會。

六、尋租。尋租是指在某種住房保護的制度環境中，個人尋求財富轉移的活動，或者追求非生產性利潤的活動。尋租行為的結果是導致社會資源的浪費。七、政策執行的無效率。在實踐中，由於各種因素的存在導致公共政策不能達到預期目標，而導致政府的無效率。

八、所有制殘缺。國家干預是造成產權殘缺的根源，管制導致所有權的殘缺，所有者的殘缺程度與管制的程度呈正比。第四章公共部門戰略管理

一、公共部門戰略管理的性質二、公共部門戰略管理過程三、公共部門戰略規劃與戰略管理四、公共部門戰略管理的問題與改進第一節公共部門戰略管理的性質一、戰略與戰略管理。在一般管理領域，戰略就是一個組織的總目標，它涉及到一個時期內帶動全局發展的方針、主要政策與任務。從某種程度上講，戰略是運用和管理所有資源達成目標的藝術。對戰略管理，戰略管理可視為管理者有意識的政策選擇、發展能力、解釋環境，以集中組織的努力，達成目標之行為。也可以被界定為：制定、實施和評價使組織能夠達成目標的、跨功能決策的藝術或科學。要注意區別戰略管理與非戰略管理、戰略規劃、功能管理的區別。二、戰略管理的基本特徵。1、戰略管理是未來導向的。2、戰略管理著重於較長遠的、總體的謀略。3、戰略管理是一個組織尋求成長和發展機會及識別威脅的過程。4、戰略管理是直覺和理性分析的結合。5、戰略管理是持續性與迴圈型的過程。6、戰略管理是前瞻性思考和由外而內的管理哲學。三、公共部門重視戰略管理的原因。1、更加複雜和不確定的環境。2、公共部門角色的變化。3、國際化和國際競爭力的挑戰。4、公共利益的挑戰。第二節公共部門戰略管理過程一、環境分析。環境分析的主要任務在於運用系統思考去識別與組織相互作用的，以及影響組織的外部環境系統，進行掌握公共部門內部的優勢與劣勢，瞭解外部的機會和威脅。二、戰略規劃。戰略規劃是在環境分析的基礎上研擬戰略的過程，也就是將戰略意圖轉化為戰略決策的過程。三、戰略實施。戰略實施是建立和發展行動的能力和機制，將戰略構想轉化為現實績效的過程。

四、戰略評估。戰略評估是監控戰略實施，並對戰略實施的績效進行系統性評估的過程，從戰略管理整體來看，它著重於建立一種回饋機制。第三節公共部門戰略規劃與戰略管理一、戰略規劃的性質。戰略規劃是組織在分析和解讀環境的基礎上，產生組織戰略的過程。一般而言，戰略規劃所處理的議題和一般政策規劃的議題是存在差異的。一個好的戰略計畫包括四個方面的內容：戰略範圍；戰略部署；戰略應該說明本身戰略範圍的機會與威脅；最佳協調作用。二、戰略規劃的過程。1、發展初步共識。2、確認組織的法規及使命。3、進行SWOT分析。4、確認組織所面臨的挑戰議題。5、戰略選擇。三、SWOT分析與戰略規劃。1、列出組織的關鍵外部機會。2、列出組織的關鍵外部威脅。3、列出組織的關鍵內部優勢。4、列出組織的關鍵內部弱點。5、將組織內部優勢與外部機會相匹配，形成SO戰略。6、將組織內部弱點與外部機會相匹配，形成WO戰略。7、將組織內部優勢與外部威脅相匹配，形成ST戰略。8、將組織內部弱點與外部威脅相匹配，形成WT戰略。第四節公共部門戰略管理的問題與改進一、戰略管理在公共部門應用的正面效果。1、提供戰略發展的方向。2、指導資源配置的優先順序。3、強化組織對環境的適應能力。4、設定了追求卓越的標準。5、提供了控制和評估的基礎。二、公共部門戰略管理的問題以及限制。1、政府任期的短期性和行動取向。2、公共管理戰略的許多方面都是立法者所確立的。3、公共規則制定使得參與雖然可以改進接受的程度，但容易沖淡戰略的焦點議題。4、可靠性分析通常是費力又費錢。5、創造性、非正式性和彈性在公共組織文化中還不成熟。6、由於預算約束和短期觀念，改革戰略規劃者的行為通常很難證明是合理的。7、與私部門相比，改革戰略通常是通過組織設計、預算和財務控制、人事制度和政策來實現的。三、改進措施。1、公共管理者必須樹立長期觀。2、公共部門必須打破職責的限制，發展一種全局觀，強調整合的管理途徑。3、重視更高層次問題。4、追求滿意，在戰略管理中，滿意比最佳更為重要。5、殊途同歸。第五章公共政策的設計、執行與評估

一、公共政策的性質二、公共政策問題的建構三、政策規劃與設計四、公共政策執行五、公共政策評估第一節公共政策的性質一、公共政策的性質。1、公共政策是公共權威當局所進行的活動。2、公共政策的選擇行動是有意識的行動。3、公共政策是問題導向的。4、公共政策包括了公共權威當局的作為或不作為的行動。二、公共政策的類型。1、管制性政策。2、自我管制的政策。3、分配性政策。4、重分配政策。第二節公共政策問題的建構一、政策問題的性質。對於政策問題的性質，傳統的政策分析者通常將公共問題視為封閉問題或第一類問題，或稱之為“溫順的問題”。也即是說，傳統上對政策問題性質的認定，基本上是將政策問題視為結構良好的政策問題。實際上，當代政府所遇到的政策問題，其性質是複雜的。鄧恩認為當代政策有如下性質：互賴性、主觀性、人為性和動態性等。這反映了當地政策問題的複雜性。二、政策問題建構的方法。1、以“問題感知”體悟“問題情境”。2、以“問題搜索”認定“後設問題”。3、以“問題界定”發現“實質問題”。4、以“問題陳述”建立“形勢問題”。三、政策問題診斷的誤差。1、組織結構。2、意識形態。3、無知。4、資訊太多。5、噪音干擾。6、時間落差。7、逃避問題。8、隱蔽問題。9、虛假問題等。第三節政策規劃與設計一、政策規劃與設計的特性。1、政策規劃是目標導向的。2、政策規劃的變革取向。3、政策規劃的選擇取向。4、政策規劃的理性取向。5、政策規劃的群體取向。二、政策規劃的原則。1、公正無偏的原則。2、人民受益原則。3、劣勢者利益最大化原則。4、分配普遍原則。5、持續進行原則。6、人民自主原則。7、緊急處理原則。三、理性政策規劃的基本步驟。1、決定目標。2、估計需要。3、確定目的。4、設計方案。5、評定後果。6、選定方案。7、設計執行。8、評估。9、回饋。第四節公共政策執行一、政策執行的理論模式。1、自上而下的政策執行模式。古典行政理論認為行政組織為集權、層級的核金字塔形的，上下級之間形成指揮與命令關係，上級負責政策制定，下級負責執行；政治與行政分離，政治負責制策制定，行政負責制策執行；行政管理必須遵循科學管理的原則，以提高行政效率。政策學者納米木拉和思模伍德對自上而下的政策執行模式的作過闡述。2、自下而上的政策執行模式。自下而上的政策執行模式強調應該給與基層官員或地方執行機構自主裁量權，使之能夠適應複雜的政策情境；中央的決策制定者，其核心任務並不是設定政策執行的架構，而是提供一個充分的自主空間，使基層官員或地方執行機構能夠採取適當的權益措施，重新建構一個更能適應執行環境的政策執行過程。這兩種方法各有優劣。二、影響政策執行力的因素分析。1、政策問題的性質。2、政策執行的資源。3、政策溝通。4、政策執行人員的意向。5、政府組織結構。6、政策標的團體的順服程度。7、經濟、社會與政治環境。第五節公共政策評估一、評估的意義、特質。政策評估是政策評估人員利用可行的方法與技術，有系統地收集相關資訊，評估政策方案的內容、規劃與執行過程以及執行結果的活動。政策評估有以下四個基本特質：以價值為焦點；價值與事實的互賴性；目前與過去取向；價值的雙重性。政策評估的功能政策評估具有非常重要的意義，它的基本功能在於向政府及社會提供政策績效的資訊，使政府重新審視政策目標及政策方案，以謀求改進之道。同時它還可以作為形成政策問題或政策建議的基礎。二、政策評估的一般標準。1、效能。2、效率。3、充分。4、公正。5、回應性。6、適當性。

三、政策評估結果的處理方式。1、政策方案調整；2、政策方案持續；3、政策方案終止；4、政策方案重組。第六章公共組織管理

一、公共組織的特性二、傳統科層組織及其困境三、彈性化政府的組織設計四、組織設計：組織學習的觀點第一節公共組織的特性一、公共組織是以追求公共利益為其價值取向。公共組織的目的在於追求公共利益，其動機在於加強服務，便民利民，使民眾獲得最好的福祉。二、公共組織的活動受法律法規的限制並具有法律的權威。公共組織的活動結必須在憲法或法律的規範下行動，這與私營組織有所不同。三、公共組織權威的割裂。一般說來，政治越民主的國家，越注重政治權威的分立與制衡。行政部雖然較注重層級節制的權威，但相對地要接受來自於立法和司法部門以及轄區內人民和各種利益團體的監督。四、公共組織受到高度的公共監督。公共組織的基本性質是政治性的組織，其一舉一動都必須接受來自輿論或人民大眾的監督，其所作所為必須向人民公開。

五、公共組織間的相互依賴性。公共組織中的各單位、各成員彼此是相互依存的，且其運作必須要在各級政府間的網路中折衷協調。六、公共組織政治因素的考慮。公共組織的行動必定發生在具有政治意涵的環境中，其各種行為必可避免地帶有政治的意義。

七、公共組織的目標大多模糊不清且不易測量。公共組織的目標就是要創造公共利益，當歸利益大多是抽象模糊的，它似乎只是最為行政人員提醒自己負有公共責任以及必須為大多數人服務的一種象徵符號。八、公共組織的獨佔性。政府所提供的財貨或服務大多是屬於公共財的性質，由於公共財的無排他性和無競爭性，很少有私人組織樂意提供，此外，有些公共工程的龐大性也使得只好由政府來承擔。

九、公共組織行為具有強制性。凡是在其職權範圍以內的事務，皆有管轄權。第二節傳統科層組織及其困境一、韋伯的科層制組織的特徵。1、在科層組織中，每一位成員都有固定和正式的職掌，依法行使職權。2、層級節制的權力體系。3、人員的工作行為以及人員見的工作關係，必須遵循法規的規定，不得摻雜個人好惡情感。4、科層組織內的職位，按人員的專長作合理的分工，其工作範圍和權責也依法律明文規定，在注重專業分工的原則下，職位的獲得主要以技能為主。5、職業化傾向。6、人員有明文規定的、固定的薪酬。7、注重效率。二、傳統的官僚組織的副作用。1、決策權威集中化造成管理的惡性循環。2、專業分工原則的扭曲。3、制式化對組織效能的可能影響。4、遏制組織學習。5、科層價值與民主價值的衝突。6、科層價值與人格成長的衝突。7、防衛性的官僚人格。第三節彈性化政府的組織設計一、委員會制。委員會制是一種有別於首長制得的組織結構，其決策是由一群具有相關經驗與背景的人所共同決定並各自行使其不同的職能。委員會可以是暫時的，也可以是永久的，需要根據所承擔的任務來確定。委員會制有集思廣益等許多優點，也同時具有權責不清的許多缺點。二、自我包含的部門機構和分離的結構。自我包含的部門結構是指於正式的層級之外，專門成立的為達成某種特別任務或目標的分支部門，此部門擁有完成任務所需的所有的資源與專才，且不受正式層級的約束。其主要的焦點是將它置於那一層級。一般有三個層面：根據不同的產品或服務；根據不同的地理位置；根據不同的服務對象。分離的結構是從現有的層級分離出一個獨立自主的單位，並由總部來進行協調與控制，每一個分離的部門皆有決策的權力與自主的專業能力，並由部門管理者全權負責此部門的財務、人事等事項。總部也可以視需要給與實施的援助。分離的部門通常是依據特殊的產品或服務而成立，且內部結構較為龐大。三、矩陣式組織。矩陣式組織又稱“專案組織”，是指為達成某種特殊的工作而進行的團隊組合，也就是為了解決某種特殊問題所建立的團隊或工作小組。它打破了傳統層級節制組織所堅持的命令一致原則。四、跨越功能的團隊。跨越功能的團隊與矩陣式團隊相似，都是從各功能部門中借調其成員以組成團隊，不同的是跨功能團隊的領導者具有完整的權力指揮其成員，因此不會發生矩陣式組織中因雙重命令體系所引起的衝突。五、網路組織。

網路組織是一種以契約為結合基礎的動態聯結體，其通常擁有一個核心組織以負責統籌協調與其他組織間的關係與活動，一反過去組織完全包辦所有事務所必須具有的功能。網路組織的核心可視需要而與人和其他組織產生聯結或中斷關係，因此，它是一種幾乎沒有界限的組織形態。第四節組織設計：組織學習的觀點一、學習與組織學習。學習是我們與生俱來的本能，它在人類社會中扮演了十分重要的角色。所謂組織學習，是為了促進組織的長期效能與生存發展，而在適應環境變化的過程中，對其基本的信念、態度和行為、結構和方式進行調整，從而獲取一種面對各種問題持續改善的能力。二、學習型組織的意涵和特徵學習型組織是一種不斷在學習與轉化的組織，其學習的起點在組織成員、工作團體和整個組織。學習是一種持續性、戰略性運用過程，並與工作相結合。學習的結果將會導致知識、信念及行為的改變，並可強化組織創新與成長的能力。按照維特金和馬席克的觀點，學習型組織的主要有以下特徵：1、領導者能採取風險承諾及實驗性的模式。2、分權式的決策。3、對學習能力進行技術性的記載並審核。4、有系統地分享資訊，並將其運用於工作實務上。5、對員工的創建予以獎賞，並形成一套制度。6、對長期的成果以及對他人工作的影響等均能作出深入的思考。7、經常運用跨功能的工作團隊。8、從日常工作的經驗中提供員工學習的機會。9、培養出回饋與坦誠的組織文化。三、學習型組織的建立。

一個組織如何促使自己的組織從傳統的組織轉變為學習型組織呢？學者托賓提出了學習型組織建立的五項基本原則：每一個人都是學習者；彼此相互學習；學習促進變革；學習是持續的；學習是一項投資，而非消費。另外，學習型組織的積極宣導者聖吉也提出了建立學習型組織的五項修煉：系統思維；自我精進；改變心智模式；建立共同願景；團隊學習。第七章公共組織中的領導

一、領導與影響力系統二、領導權力與領導效能三、領導方式與領導效能四、權變領導理論五、轉換型領導第一節領導與影響力系統一、領導的含義。領導是領導者在各種能夠環境中系統地影響組織成員行為已達到組織目標的過程，也就是說，領導是與組織成員之間相互影響關係的確立過程。二、領導的影響方式。1、合法的要求。2、制約的服從。3、強迫。4、理性的說服。5、理性的信任。6、鼓舞的訴求。7、教導。8、個人認同。9、改變情景。10、決策認同。第二節領導權力與領導效能一、參考權。參考權就是一個人的行為、意見和態度等，變成了他人採取行為、表達意見時的參考對象。也就是說，領導者的參考權是建立在組織成員對領導者的忠誠、敬仰和個人情愫的基礎之上。從這個意義上說，領導者參考權的運用過程，實際上就是領導者“角色形象”的塑造過程，通過“角色塑造”，形成行為規範，讓追隨者模仿。二、專家權。在日趨高度專業化和精細分工的組織背景下，具有專門知識技能的人在組織中的地位日益提高。任何專家在他們的專門知識和技能領域所具有的權威就是專家權。三、合法權。合法權是一種較為複雜的影響力，其產生與團體行為的規範（正式的非正式的），或組織的形態。就文化價值而言，合法權乃出自於個人的內在價值，即人們認為組織中有合法的權力來影響他，所以自己有義務去接受這種影響；從組織結構的角度來看，個人之所以接受領導，是因為領導正式職位的存在。四、獎酬權。獎酬權是領導者之所以能影響他人，乃是基於他人的這樣一種信念：如果接受這一影響，必會接受到某種程度的獎勵。

五、強制權。與獎酬權相對應，強制權是建立在組織成員認為不接受服從，便會受到懲罰的基礎上。強制權屬於剝奪他人某種權益，而獎酬權則是賦予他們人某種權益。第三節領導方式與領導效能一、以領導者對權力運用的方式為標準，領導方式的類型。1、獨裁式的領導。2、放任式的領導。3、民主式的領導。二、以領導的作風與態度為標準，領導方式的類型。1、以人員為中心的領導者2、以工作為中心的領導者。第四節權變領導理論一、艾凡雪維奇的情景因素說。1、管理者的特性。2、部署特性。3、團體特性。4、組織因素。二、菲德勒的權變領導理論。1、職位權力。2、工作結構。3、領導者與部屬關係。三、豪斯的途徑目標理論。1、部署的特性。2、工作環境的特性。3、組織因素。第五節轉換型領導一、轉換型領導的意義。轉換型理論一詞最早出現在伯恩斯1978年所著《領導》一書中，他認為：領導是一種領導者與部屬之間相互影響關係的演進過程，通過這一歷程領導者與部屬的工作動機與合作道德得以提升，通過人際互動得以促進組織社會系統的改變，組織體制的改變。轉換型領導的重點不在只是通過領導的工具來達成既定的組織目標，而是從價值、人性面、文化面、社會面來討論領導的現象，所以領導不再只是一種管理的工具，而是一種哲學觀念的實踐。二、轉換型領導的構成要素。1、個別的關懷。2、動機的啟發與精神感召。3、才智的激發。4、相互的影響關係。三、轉換型領導者的素質。1、創造前瞻願景；2、啟發自覺意識；3、瞭解人性需求；4、鼓舞學習動機；5、樹立個人價值；6、樂於工作。第八章公務人力資源管理一、人力資源的特性二、現代人力資源管理的興起三、人力資源管理的性質、功能和系統四、人力資源管理者的角色與知能五、公務人力資源管理的戰略目標六、工作生活品質——公務人力資源管理的新策略七、現代公務人力資源管理發展的新趨勢第一節人力資源的特性人力資源為能動資源。其能動性，核心表現為人力資源在管理活動中的主導作用。此外，人力資源是唯一起創造作用的資源，只有高質量的人力資源才能承擔不斷創新的任務。第一節人力資源的特性一、人力資源是高增值性資源。其所產生的價值與影響、收益的份額遠遠超過其他資源；人力資源能在使用過程中不斷實現自我補償、更新和發展。第一節人力資源的特性二、人力資源無法儲存。社會知識、技術的飛速發展使得“閒置的”人力資源逐漸流失其價值與特性，因此，唯有前瞻性、計劃性與適時地運用人力資源，才能發揮人力資源的作用.第一節人力資源的特性三、人力資源必須不斷地投資、維持與提升，才能保持其價值和增值。人力資源也會老化，表現為人的體力、智力、知識、技能以及態度和行為不能適應新時代的要求，造成資源價值或創造價值的減損。這就需要組織持續不斷地投資於人力資源，並強化其知識技能與態度。第二節現代人力資源管理的興起

一、導致人力資源管理興起的主要原因或因素包括：

1、人力資源或人力資本理念的確認和廣泛共識。人力資本理論的創始人西奧多·舒爾茨和加裏·貝克爾認為，人力是經濟發展和社會進步的決定性因素，只有通過一定方式的投資，掌握了知識和技能的人力資源才是一切生產資源中最重要的資源。80年代以後，人力資源和人力資本的重要性被人們廣泛地認同和接納，英國經濟學家哈比森的觀點或許代表了人們普遍的看法，即人力資源是國民財富的最終基礎第二節現代人力資源管理的興起2、國際化和國際競爭的加劇。人力資源在某種程度上已成為一個國家核心的競爭優勢所在，因為人力資源是一個國家發展和創新的核心資源。第二節現代人力資源管理的興起3、人力資源成本在所有經濟生產體系的成本結構中所占比例增大。研究表明，很多組織中55%的運營成本乃直接或間接地與人力資源費用有關。第二節現代人力資源管理的興起4、組織整體經營對人力資源管理的新要求。技術的優勢來自於人員在知識和技術上的不斷創新；生產和銷售的優勢需要良好的人力資源作為支撐，所以人力資源管理是組織整體性體系中的一個重要組成部分第二節現代人力資源管理的興起二、現代人力資源管理的興起的表現。1、管理方式的變化——從以事為中心的管理轉向以人為中心的管理。發展民主、人道的管理系統已成為當代管理的一個中心議題。第二節現代人力資源管理的興起2、人力資源管理的職業化。人力資源的管理需要專門理論和知識作為支撐，需要專門的技能，需要職業的人力資源專家和職業管理者。第三節人力資源管理的性質、功能和系一、概述人力資源管理是指組織內所有人力資源的獲取、使用和維護等一切管理的過程和活動，或者是組織管理中涉及到人力資源的政策和實踐。第三節人力資源管理的性質、功能和系統二、人力資源管理的基本功能：

1、人力資源的獲取。它涉及人力資源規劃、錄用和選拔。人力資源規劃是系統評估人力資源需求以保證獲取組織所需的具有專門技能的人才的過程；招募是吸引足夠數量的個人並鼓勵他們的應聘和任職於本組織的過程；而選擇是組織從大量的應聘人員中選擇適合組織工作崗位所需要的人員的過程。第三節人力資源管理的性質、功能和系統

2、人力資源的發展。是整合培訓與發展、職業發展、管理發展與組織發展，以增進個人和組織效能的過程。人力資源發展功能的需要來自於組織內外環境的不斷變化第三節人力資源管理的性質、功能和系統

3、人力資源的激勵。其主要議題包括：聯結報酬與績效、工作再設計、提升工作的滿足感、績效評估等多方面。主要任務就在於確認和運用恰當的激勵技術第三節人力資源管理的性質、功能和系統

4、人力資源的維持。其主要議題包括：人際關係和溝通問題，員工的福利問題，工作環境和職業安全問題等，它更關注於為員工創造一個良好的環境第三節人力資源管理的性質、功能和系統

5、人力資源的研究。每個組織所面臨的人力資源管理問題可以說是具體而又特殊的，發展出最適合自己組織的一套人力資源管理系統（政策、規則、技術、方法等）是重要的。第四節人力資源管理者的角色與知

據美國培訓發展協會的調查研究，人力資源發展專業人員的角色包括：行政管理者、評價者、職業生涯發展顧問、HRD專業經理、輔導員、行銷人員、教材開發者、需求分析師、組織變革的推動者、教學設計師、研究者第四節人力資源管理者的角色與知能依據學者麥格蘭根的研究，HRM\D專業人員的知識能力可分為4類35項：

1、技術知能：成人學習認知、職業發展理論和技能、知能確認技術、電腦應用知能、電子系統操作技能、後勤支援技能、目標調配技能、績效觀察技能、專業認知、培訓理論與技巧、研究技能。第四節人力資源管理者的角色與知能2、組織知能：組織經營認知、成本效益分析技能、授權技能、產業認知、組織行為認知、組織發展理論與技巧、組織認知、組織規劃技能、資料管理技能。第四節人力資源管理者的角色與知能3、人際關係知能：指導技能、回饋技能、團隊過程技能、協商技能、呈報技能、詢問技能、關係建構技能、寫作技能。第四節人力資源管理者的角色與知能4、知識知能：資料濃縮技能、資料搜尋技能、知識多元、模型建構技能、觀察技能、自我瞭解、視野展望技能。第五節公務人力資源管理的戰略目人力資源管理與生產力

1、人力資源管理成本的控制問題。

2、通過科學化的方法與管理，擴大人力資源的收益第五節公務人力資源管理的戰略目標人力資源管理與政府服務品質的提升。提升產品和服務的品質是通過全面品質管理實現的。全面品質管理（TQM）應用人力資源管理與發展的方法，針對組織運作的過程加以改良，致力於組織目標的實現，以及顧客的需求獲取滿足。第五節公務人力資源管理的戰略目標人力資源管理與組織變革的促進。體現在：人力資源管理者和人力資源管理專家是組織變革的推動者、通過有計畫的教育與培訓戰略促進組織成員對變革的認同、通過參與戰略化解變革阻力、工作再設計等等。第五節公務人力資源管理的戰略目標人力資源管理與組織文化的建立。體現在：通過人員甄選選擇適合本組織文化的人、支持那些擁護新文化的員工、以組織規章制度來確認組織文化的準則、通過教育培訓使員工適應變化等等

第六節工作生活品質——公務人力資源管理的新策何謂工作生活品質本書將其定義為：通過有計畫的組織干預方法，以改善組織效能與組織成員福利的過程。工作生活品質的發展

20世紀60年代以來，由於多種原因，工作生活品質在發達國家發展成為一場普遍的社會運動。工作生活品質的標準如何促使人事制度公正化、如何幫助員工發展實現他們能力與興趣的事業又符合組織發展需求、如何使工作更具意義和挑戰性等第七節現代公務人力資源管理發展的趨勢

知識工作者的興起以及政府職業化從消極的控制轉為積極的管理公務人力資源管理的重視和強調人力資源管理與新型組織的整合公務人力資源管理的電子化政府人力精簡與小而能的政府績效管理的強調與重視公務倫理責任的強調和重視第九章公共預算與財務管理一、公共預算的性質、功能二、公共預算的原則三、政府預算制度及其評估四、政府會計五、政府財務報告六、政府採購管理七、政府財務審第一節公共預算的性質、功能公共預算即一國政府在一定時期內為達成政治、經濟和社會目標，依據國家之施政方針，以國家整體資源與國民負擔能力為評估基礎，所預定的公共財政的收支計畫，也即經過政治程式所為之的國家資源配置。第一節公共預算的性質、功能政府預算制度起始於抑制統治者對被統治者的財政要求，其原意在於落實民主政治的監督功能，以防止行政權力的擴展，加重人民的稅務負擔，但隨著民主政治的發展、政府角色以及職能的轉化，現代的政府預算功能也隨之扮演著偏重財務規劃、管理的積極角色第一節公共預算的性質、功能美國學者阿克西羅德認為，政府預算的功能在於：1、為達到施政優先次序、目標及政策所從事的資源配置；2、通過稅收和借貸（公債）籌措預算財源；3、通過與貨幣政策的協同，以預算展現的財政政策穩定經濟發展；4、促使政府機關對預算資源使用達到效率、效能的運用責任；第一節公共預算的性質、功能5、控制支出的合法性、確實性並與政府決策相吻合；6、提供不同層級間資金轉移的機制；7、作為預算計畫的社會和經濟發展的工具；8、經由財政的監督權，驅使政府機關使其計畫實施更具經濟、效率和效能。第二節公共預算的原德國學者紐·馬科思認為公共預算包括八點原則：公開、明確、事前決定、嚴密、限定、單一、完全和不相屬等第二節公共預算的原則美國前預算局局長史密斯所倡議的新預算原則有以下八項：計畫原則、責任原則、根據報告原則、具備適當權力原則、多元預算手續原則、自由裁量原則、預算時間彈性原則、預算機關關聯原則等。第三節政府預算制度及其評預算制度不但對財務有嚴密的控制權，且形成指導、監督以及批評一切行政活動的最有效工具。此時，預算制度的主要作用在於立法部門對行政部門的消極控制，即以減少政府支出為終極目的第三節政府預算制度及其評估在傳統預算制度之後，政府預算制度一直有很大變化，出現了一些新的預算制度，其中包括以達成經濟政策任務為目標的複式預算，以實現科學管理效果為目標的績效預算、設計計畫預算和零基預算等。第三節政府預算制度及其評估1937年瑞典最早改變傳統的預算制度，放棄預算的逐年平衡，而改用按經濟的景氣迴圈同期的預算平衡原則，這就是複式預算。績效預算是美國胡佛委員會與1949年提出的，旨在計算工作或服務的完成以及付出的成本。設計計畫預算於1961年首先推行於美國國防部，廢止於1971年。零基預算制度源於對設計計畫預算制度的精神予以修正而成，它意味著各機關應致力於追求現行計畫的效率和效能，同時也應提升計畫削減或裁併的可能性。第四節政府會計政府會計是分析、記錄、匯總、評估和說明政府機關的財政活動和財政狀況的科學和藝術，也是那些對結果感興趣的人交流資訊的藝術第四節政府會計政府會計與企業會計在很多方面相似，但二者也是有很大區別的，主要在於：政府會計以花費最少費用提供最大服務為目的，政府會計受法律法規的廣泛影響，政府可以通過稅收、規費、罰沒來強制性獲取資金，政府的會計制度方面也有自身特點等第五節政府財務報告公共部門以月報作為主管機關送交審計機關的主要依據，同時配合行政首長以及內部各級管理人員作為財務規劃與控制的依據。政府每年度就財政收支計畫實施結果的報告，即為決策報告，亦即預算執行的報告。無論政府機關的月報或年度決策報告，都可以稱之為政府財務報告。第五節政府財務報告政府財務報告的目的是為評價管理效果和資源佔用情況提供有用的資訊。它是衡量政府施政績效的依據，瞭解政府財務狀況的判定標準，分析工作業務成本的工具，判斷財務合法的依據。英國財務行政學者利克爾曼認為，政府財務報告的主要功能在於承諾與職務、責任和回溯報告、規劃與授予資訊，生存能力、公共關係、事實與數字的來源等。第五節政府財務報告一般而言，一個高質量的財務報告應符合及時性、內容的公正性、適用性、可信性、可比性、中立性、物質性、連貫性、內涵的豐富性等基本要求。民意代表、選民或納稅人、顧客、公務員、消費者與供給者、政府機關、市場競爭者、管制者、捐贈者等主體都有可能成為公共部門財務報告的需求者和使用者。第六節政府採購管理政府採購的一般準則包括：透明、一貫性、公眾的信任、公平對待廠商、提升經濟與最大化購買價值、促進競爭、監督保證品質與無瑕疵等。政府採購的方式分為分散採購、集中採購和聯合採購三種第六節政府採購管理採購制度要對訂定組織內部採購的各方面責任、採購財貨與勞務的方法、規格說明書的格式、銷售廠商與承包商的規定、行為道德標準、內部控制、存貨管理等予以合理規範。採購方法包括競標、比價、議價與非競爭性協商四種方法。第六節政府採購管理對採購人員要特別注重其操守品德和誠實守信，對於採購人員的倫理要求有：避免利益結合、行為公開、不得接受酬金和好處費、利益回避等。第七節政府財務審計在政府預算以及財務管理當中，審計是相當重要的。因為審計提供了可信的獨立裁決，使財務報表合法，同時指明了公共部門管理者履行職責的方式；通過審查程式、管理和政策或計畫管理，有利於組織效率的提高，同時審計也可以發現公共部門的預算舞弊行為。第七節政府財務審計政府審計包括財務管理審計和合法性審計、效率性和經濟性審計、計畫績效審計等種類。按不同的標準又可將政府審計分為事前審計和事後審計、內部審計和外部審計等。政府審計基本上包括調查、審查和報告三個工作階段。第十章資訊資源管理與電子化政府一、資訊與公共管理二、公共管理資訊系統三、公共管理決策支持系統四、電子化政府第一節資訊與公共管理資訊作為一種資源，它與傳統資源是不同的，它具有準確性、時效性、相關性、完整性、可獲得性等特徵。自1960年開始萌芽發展的新興資訊處理技術——電子電腦，與1990年以後開始普及的通訊技術——國際互聯網的相結，革命性地改變了人類獲取資訊的方式和效率。資訊技術的運用使資訊加工的速度大大加快，使資訊更加豐富和完整，能夠極大促進人類的知識交流，促進資訊的共用程度，從而在整體上改變組織，成為一個學習型的組織。第一節資訊與公共管理

公共部門對資訊的需求比私人部門大得多。成功的資訊管理對於公共部門來說是絕對需要和不可缺少的。學者卡爾森和歐佛門認為，政府資訊管理的範圍包括資訊系統管理、電腦應用、平面檔資訊系統、表格管理與記錄安全等。第二節公共管理資訊系統

管理資訊系統是為管理層有效履行管理功能的需要，所提供資訊的系統。它是由資料收集、分析、選擇、存儲、處理及傳播等步驟構成的整個過程與體系。第二節公共管理資訊系統管理資訊系統的作用主要體現在：可協助管理者制定決策的能力，節省管理者決策的時間、成本及精力，便於管理者推動例外管理，充分發揮管理功能，使組織原有的資訊系統更為有效。第二節公共管理資訊系統管理資訊系統在過去的發展大致經歷了四個時期。第一階段：集中數據處理（1954—1965）；第二階段：面向管理的數據處理（1965—1980）；第三階段：分佈式終端用戶計算（1980—1985）；第四階段：交互網路（1990—）。第二節公共管理資訊系統管理資訊系統的建立可分為分析、整合、建制三個階段。而公共管理資訊系統則要考慮其自身的特點，如經濟權威、政治權威、人事系統、工作環境等。第三節公共管理決策支持系統

所謂決策支持系統，就是利用電子電腦系統處理的資訊，以支持決策者針對“非結構化”問題制定決策與執行決策的一套體系第三節公共管理決策支持系統這一系統的特點主要有：能夠支持非結構化的決策，能夠支持整個決策過程，對環境的變化具有彈性、適應力及迅速回應的能力，能夠提供充分的彈性使決策者可表達主觀的認定，能夠提供決策者使用“假如……如何”權變關係的功能，容易使用等。第三節公共管理決策支持系統決策支持系統的建立是以決策者個人進行策略性決策的需要為著眼點，所以決策支持系統較之管理資訊系統更重視理性的決策步驟。決策支持系統由語言系統、知識系統、問題處理系統三個次級系統構成。第三節公共管理決策支持系統組織在建立決策支持系統時，可按下列四個步驟來進行：1、進行可行性分析與研究；2、發展適合建立決策支持系統的環境；3、選定試行決策支持系統的單位；4、全面建立決策支持系統第四節電子化政府

所謂電子化政府，是指政府有效利用現代資訊和通訊技術，通過不同的資訊服務設施（如電話、網路、公用電腦站等），對政府機關、企業、社會組織和公民，在其更方便的時間、地點及方式下，提供自動化的資訊及其它服務，從而建構一個有回應力、有效率、負責任、具有更高服務品質的政府。電子化政府的特質在於：宣導科技領先，政府資訊的公開和可獲得性，政府與民眾之間的互動機制，更有效率。第四節電子化政府各國的政府再造，其目的在於將政府改造成為一個精簡、彈性、創新、有效率的企業型政府。其策略和措施是多樣化的，但其中引人注目的一個策略在於運用資訊技術改造政府。各國紛紛提出建立電子化政府，運用IT技術強化政府效率與效能，提升政府決策品質，節約政府成本，創新政府流程，提供公共服務。具有代表性的有美國、英國、日本、加拿大、澳大利亞等。第四節電子化政府我國在政府資訊化方面也進行了不懈努力，並奠定了良好基礎，主要表現在：國家認識到了資訊資源的重要性，並將推動包括政府資訊化在內的整個國民經濟和社會發展的資訊化作為發展的長遠目標之一；在經濟、國土資源、環境、科技、教育、衛生、勞動就業、交通等一系列領域，建設和發展了一批綜合性、基礎性的資料庫；因特網在中國飛速發展，上網用戶將近1億；政府部門資訊收集、交換、發佈逐步走向數位化和網路化；政府部門已開始利用資訊技術向社會提供更方便和優質的服務；許多政府機關已經建立了自己的網站，正在實現政務處理和辦公的自動化。第四節電子化政府我國政府資訊化事業剛剛起步，在其發展過程中出現了許多亟待解決的問題，包括：1.認識上的不足和理論上的滯後：視為技術問題。2.政府資訊化缺乏明確而強有力的領導：導致各自為政、各行其是。3.政府資訊化缺乏明確的願景和發展方向：缺乏明確的戰略目標。4.政府資訊公開及政府資訊的低度使用問題：政府資訊公開沒有制度化，公民缺乏獲取資訊的途徑。5.政府資訊化基礎結構薄弱：電腦和網路設備條件有待改善，公務員的觀念和素質則更急需提高。第四節電子化政府6.政府資訊化缺乏基本的法律和制度保障：缺乏保障政府資訊化的基本法律，原有的一些法律也不能適應資訊化時代的要求。7.政府資訊化與政府服務與管理的整合問題：總體來，政府資訊化與政府業務、服務存在分離和脫節。8.政府資訊化與政府改革的整合問題：政府資訊化與政府改革未能有機整合起來。9.政府資訊化過程中的資訊安全問題：存在許多問題和漏洞。第四節電子化政府電子化政府在中國的發展或中國政府資訊化的前景取決於八個方面：1.明確中國政府資訊化的願景和目標2.發展公用電子資料庫，推進其加值利用3.制定設計政府資訊公開的法律制度4.推動政府資訊和通訊網絡的發展第四節電子化政府5.推動和發展政府業務的電子化，提升行政服務的水準6.建立健全政府資訊化組織和協調運作機制7.強化資訊安全管理8.加強公務員現代資訊和通訊技術的教育和培訓第十一章公共服務的績效管理

一、績效管理的性質與作用二、公共部門服務的績效評估與衡量的一般性指標三、標杆管理與績效管理四、公共部門績效管理的問題以及改進策略第一節績效管理的性質與作用

美國國家績效評估中的績效衡量小組曾給它下了一個經典性的定義。據此，績效管理乃是對公共服務或計畫目標進行設定與實現，並對實現結果進行系統評估的過程。績效管理過程一般包括績效評估、績效衡量、績效追蹤三個最基本的功能活動。第一節績效管理的性質與作用依學者弗來恩的觀點和看法，以下幾個方面是主要的：1、責任落實；2、利害關係人的期望；3、對結果導向的強調；4、個人績效和組織績效的雙重要求。實踐中來看，績效管理與評估在當代公共管理中尚有下列意義：1、績效管理作為一種誘因機制；2、績效管理作為一個管理工具。第二節公共部門服務的績效評估與衡量的一般性指標

學者芬維克認為績效測量的三個層面是經濟（economic）、效率（efficiency）與效能（effectiveness），即3E指標。學者福林再加上公平（equity）指標，成為4E。1、經濟。經濟指標要求的是以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數量和品質的公共產品或服務，它關心“投入”的專案，並不關注服務的品質問題第二節公共部門服務的績效評估與衡量的一般性指標效率。效率指標通常包括：服務水準的提供、活動的執行、服務與產品的數目、每項服務的單位成本等。可簡單理解為投入和產出之間的比例關係，關心的是手段問題第二節公共部門服務的績效評估與衡量的一般性指標效果。效果指公共服務符合政策目標的程度，通常以產出和結果之間的關係加以衡量，關心的是“目標或結果”第二節公共部門服務的績效評估與衡量的一般性指標公平。它關心的主要問題在於“接受服務的團體和個人都受到公平的待遇”“需要特別照顧的弱勢群體能夠享受到更多的服務”。弗裏德裏克森還提出了社會公平的複合理論第二節公共部門服務的績效評估與衡量的一般性指標績效指標設計的其他問題。1、學者卡特認為影響績效指標設計的因素或變項包括：所有權、交易狀態、競爭程度、政治責任、異質化程度、複雜化程度、不確定程度、權威的結構、自主性程度等。2、據其看法，好的績效指標應符合的標準包括：界定清楚且有一致性、不可依賴外人或環境因素、和組織的需求與目標有關等幾方面。3、此外，筆者認為可通過以下比較標準來設計指標：目標、時間序列、單位間比較、外部比較。第三節標杆管理與績效管理

所謂的標杆管理，即追求卓越的管理模式，並將之學習轉化，以提高組織績效的管理工具。它與績效管理不是一回事，但又是相互關聯的。首先要尋找所要比較的對象的績效，然後試圖瞭解為何它的表現更優秀，哪些方法和程式是需要學習的。第三節標杆管理與績效管理其類型有內部標杆和外部標杆。標杆管理的程式。比較流行的標杆管理的程式包括：Motorola公司所採用的模式、AT&T的九步驟模式、Zerox公司的五段式十二步驟模式第三節標杆管理與績效管理柯漢等人認為，下列模式較適合於公共管理者：1、決定哪個單位或流程將會是比較的標的物；2、找出衡量成本、品質及效率的指標；3、針對每個標杆，找出表現最好的其他單位；4、衡量這些表現最好的單位之表現；5、衡量或界定自己的組織和最好的表現者之績效落差；6、決定縮短落差的行動方案；7、執行方案並追蹤考核。第四節公共部門績效管理的問題以及改進策略許多學者皆認為績效不易衡量為公共組織之特徵。學者林奇和戴伊認為實際上常常存在如下限制：1、內部無能的反功能；2、政府績效的因果關係難以確認；3、公共部門組織很少能控制環境的因素；4、政治考量經常是資源配置的重心第四節公共部門績效管理的問題以及改進策略

具體而言，績效管理制度共同的問題在於以下幾個方面：

1、績效管理的一個重要前提是將所有績效都以量化的方式呈現，但公共部門面臨著如何將公共服務量化的問題；

2、功能相同的公共組織有地區性的差異，其規模大小亦不一，以同樣的績效指標來衡量並不公平；第四節公共部門績效管理的問題以及改進策略3、如何訂定與品質績效有關的指標仍是績效衡量的主要限制，多數公共服務的品質很難用客觀具體的數據來衡量；4、缺乏從事績效管理能力的專家；5、制定績效指標時，上下級機關難免會在指標的數量、範圍、權重等方面發生爭議。第四節公共部門績效管理的問題以及改進策略美國會計總署1983年在對許多公司和地方政府實施績效管理的做法進行調查後，確認了七項成功進行績效改進的做法：

1、管理者要成為組織績效的中心；

2、高層的支持與承諾；

3、制定績效目標和績效規劃；第四節公共部門績效管理的問題以及改進策略4、績效衡量對組織要有意義；5、績效規劃和衡量體系使管理者負責任；6、意識到績效的重要，並促使組織成員參與績效改進；7、要連續不斷地發現問題和績效改進的機會。第四節公共部門績效管理的問題以及改進策略它在此後的1997年調查中，又提出了績效管理成功的要件，包括對績效資料要有清晰的期望、對績效管理要有熟練的技巧等。第十二章公共管理的新策略

一、公共服務的民營化二、非營利組織與公共服務三、公共部門的目標管理四、公共部門的全面品質管理五、公共管理的顧客導向第一節公共服務的民營化

民營化，是指由市場或民間部門參與公共服務的生產及輸送的過程。公共服務民營化的主要目的在於：1、利用市場經濟的“經濟原則”和“效率原則”，改善並提高政府公共服務的水準和品質；2、縮小政府活動和政府職能的範圍。第一節公共服務的民營化由於政府仍要承擔政策說服、政策規劃、目標制定、監督標準擬定以及執行、評估及修正等功能，因此，民營化的成功是建立在一個健全的政府功能的基礎上。第一節公共服務的民營化維斯認為民營化有以下幾種基本類型：1、撤資。此種移轉型之民營化可經由出售、無償轉移及清理結算等策略進行。2、委託。其形式包括簽約外包、特許權、補助、抵用券、強制。3、替代。其形式包括功能不足之替代、退離之替代、放鬆管制之替代。第一節公共服務的民營化民營化雖然存在成本降低、提高服務品質、選擇機會增加、整合民間資源用於國家發展、示範效果等優點，但也存在許多大家詬病的缺點。如政府的許多業務和服務很難民營化，並且民營化可提供的“資訊的詳細性”對於可以採用某種類型的民營化也有不同限制。第一節公共服務的民營化民營化在現實上可能導致的問題主要有：1、關於公共責任的問題；2、特權與貪污；3、公共服務的不公正；4、規避巧用；5、管理問題。第二節非營利組織與公共服務據薩拉門對非營利組織特色的歸結，可定義為：組織設立的目的不在於獲取利潤，且淨盈餘不得分配，由自願人員組成的，實現自我管理的，具有獨立、公共和民間性質的組織或團體。第二節非營利組織與公共服務非營利組織的國際分類是一個受人們重視的分類標準，該系統將非營利組織分為12大類，囊括了文化娛樂、教育研究、健康、社會服務、環境、發展與住宅、法律宣傳與政治、慈善仲介與自願性服務、國際活動、宗教、商業與專業協會及其他。第二節非營利組織與公共服務行政學者全鐘燮在分析非營利組織在解決公共問題的作用時，認為非營利組織有六個顯著特徵：1、服務導向；2、政府與服務對象之間的橋樑；3、行動取向；4、結構通常較少層級節制，更具彈性；5、通常被作為檢驗創新理念或實驗社會替代方案的場所；6、扮演捍衛公共利益的角色第二節非營利組織與公共服務具體分析，在公共服務方面，非營利組織發揮的主要功能在於：1、發展公共政策；2、監督市場；3、監督政府；4、直接提供公共服務；5、維護良好的社會價值；6、促進積極的公民精神和擴大社會參與。

第二節非營利組織與公共服務非營利組織對公共行政和公共管理提出了許多有價值的參考，也提出了一些挑戰：1、公共行政與管理意涵的擴大；2、公共管理的價值；3、對公共服務的強調；4、設計更民主、開放的公共組織；5、參與機制的建立。第二節非營利組織與公共服務政府與非營利組織之間的關係，不是衝突關係，而可以發展合作夥伴關係，政府在促進非營利組織的發展和服務提供方面亦可發揮重要作用：補助、租稅誘因、委託公共事務、法律管制、輔導監督等第二節非營利組織與公共服務非營利組織的民間性質，使其不能提供一些公共服務；在涉及運用公權力領域，其提供的服務的能力受到限制。薩拉門認為，由於公益的特殊性、父權性、業餘性，非營利組織也存在著“失靈”的可能。另有學者認為，非營利組織在當代遇到任務困境、財務困境、權力困境、效能困境、治理困境。

第三節公共部門的目標管理

據奧蒂奧納和韋裏奇的定義，目標管理系由參與管理制定目標，並經過自我管理和自我控制等管理方式，建立各級人員的責任心和榮譽感，最終以實現組織績效的一套管理系統。第三節公共部門的目標管理目標管理是一個管理系統，並非一個孤立的途徑和方法，其基本形態包括以下幾個重要環節：目標設定、預算、自主、回饋、獎賞。第三節公共部門的目標管理目標管理一般分為計畫階段、執行階段、檢查階段、檢討與改進階段。管理學家韋裏奇曾歸納了15項指導綱領，以作為實施目標管理的指引，包括方案必須仔細規劃、方案參與者必須事先準備、參與者需要指導綱領以協助設定目標等等。第三節公共部門的目標管理目標管理在公共部門應用的限制包括：對於動盪環境不易使用、存在信任問題、目標模糊不易量化、公共目標的制定是政治過程、可能忽視長期目標發展的規劃。第四節公共部門的全面品質管理

全面品質管理是一種全員參與的、以各種科學方法改進組織的管理與服務，通過高素質和不斷改進的產品和服務，獲取顧客滿意的管理理念、制度和方法。第四節公共部門的全面品質管理一般而言，全面品質管理都是以戰略、遠景、作業三者為主，有其具體特徵。它與傳統的管理的確有許多不同之處。第四節公共部門的全面品質管理根據“聯邦品