20XX年关于开展确权政策难点及土地统一登记问题的调研表报告

关于开展确权政策难点及土地统一登记问题的调研表报告关于对XX市开展土地确权政策难点及土地统一登记问题的调研报告

一、农村土地确权登记政策难点问题

（一）基本情况。

1.《国土资源部财政部农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发【2011】

60号）文件下发后，我市将该文件复印下发到9县（市）7区，并提出学习、宣传、贯彻具体要求，确保以此文件将该项工作推进落实到位。要求各县区国土局一是各级领导要高度重视，把土地确权登记当作国土管理的核心和基础牢牢抓住，要结合实际情况制定完善配套的政策和规章制度等规范性文件，提高工作力度。二是以专业测绘部门为依托，选配扎实能干业务精的人员充实到管理岗位，切实夯实技术实力和业务实力，大大提高了土地确权登记的能力。三是紧紧围绕市委市政府的中心工作抓好土地登记，在提供优质高效服务中，提高土地确权登记的威信，争得各级党委和政府支持和理解。四是要认真执行《土地登记办法》，抓好地籍规范化建设。即落实国家的法律法规和政策规定，也结合实际为广大用地户提供高效优质便捷的服务，提高部门和土地确权登记威信。五是积极探索地籍管理服务国土资源管理和社会经济决策和发展的有效途径，取得管理效益、社会效益和经济效益有机结合。六是要加强宣传，提升服务能力。在社会都

1认同重视土地确权登记的氛围中，进一步提高运用国家法律法规方针政策分析问题、解决问题的能力和水平，只有这样才能做到有为有位，才能充分利用各方优势和资源促进农村土地确权登记工作的顺利进行。

目前，各县市均成立了，各级政府一把手为组长，主管领导为副组长，财政、农业、林业、草原及各乡镇政府等为成员的农村土地确权登记领导小组，领导各县市农村土地确权登记工作，依托乡镇基层政府，计划在明年全部开展我市各县农村集体土地确权登记工作，务必在2012年底完成此项工作任务。

2.XX市农村集体土地确权登记发证情况，以及经费保障情况。

我市农村土地确权登记始于上个世纪70年代，作为全省土地划界试点一部分，对XX县区农村土地进行了全方位的划界和登记发证工作，共发放集体土地所有权证本，对国有农场发放国有土地使用证本，在试点的基础上，全市9个县也陆续开展了农村集体土地确权登记工作，80年代初，各县市基本完成农村集体土地确权登记工作。但由于基础图件采用60年代的地形图，测量绘图等技术手段落后的限制，致使权属界线落位精度不高，部分还存在着“盖被”和“天窗”等现象，这些缺点很多成为目前土地争议的源头。2003年，省厅要求利用土地详查成果对农村土地确权登记，我市

2非常重视，颁布政府换发农村集体土地所有权证书公告，并针对发证条件成熟的行政村换发了集体所有权证书，市属9县市效果很好，但XX县区因权属复杂，发证的数量较少。农村集体建设用地土地登记始于上个世纪90年代，是随着村办企业发展而实施的，但多数建设用地单位由于历史原因，未办理土地审批手续，办理土地登记的数量更少。农村宅基地土地登记也是始于上个世纪90年代，初期是办法宅基地证，到90年代后期开始大规模农村宅基地初始登记，换发了农村集体使用权证，在各级国土部门特别是集成土地管理员努力下，我市宅基地发证率较高，但采用的皮尺丈量的技术手段，精度较低。

经调查XX市全市集体土地所有权发证1501本、发证率为83％；集体土地使用权发证669274本、发证率为87％；农村宅基地使用权初始土地登记为660468本、发证率为91％。

二、存在的问题和改革探索

1.农村集体土地产权在主体、权能以及农民集体和成员间的关系方面存在的问题，集体土地收益分配方式历史上，我市农村所有权主体先是生产大队，后变为行政村农民集体，所有权能由村委会行使，“撤村并镇”以来，行政村数量减少，自然屯数量增加，一个行政村包含2个以上自然屯，但多数合并的行政村存在着按照原来

3的行政村经济独立核算的分配方式，原行政村土地所有权证书和界线还独立存在，历史上存在的生产小队即村民小组的权属界线目前已荡然无存。另外，个别原行政村由于自身的特殊原因及村民意向，不同意与其他行政村合并，变为实业公司方式存在，村的行政管理机构变身为企业机构，但又兼任管理原行政村各项行政职能，如我市的XX县区的原龙沙村、原红光村，现变为龙沙实业总公司、红光实业总公司。原行政村的土地收益由实业总公司实施分配。

2.我市在土地确权登记工作中的政策难点，实践中遇到的重点问题；贯彻执行《确定土地所有权和使用权入港规定》遇到的问题。

农村土地确权登记存在着政策难点的问题很多，这里这列举我们工作中经常遇到的问题如下：

1）由原来的行政村转变为各种事体公司，如我市的龙沙村、红光村转变为实业总公司，已无行政村机构，也不存在村民小组，这样的公司是否可以视为该村的农民集体经济组织，该村的集体土地所有权证书是否可由该公司保管或由该公司对该村集体土地经营和管理，无相关的法律和政策规定。

2）“一户多宅”现象较为普遍。《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，但对“一户一宅”如何

4理解和掌握，尤其是“户”的含义，现行的法律法规没有明确规定。

3）由于各种原因，各地都存在着不少“一户多宅”的情况，产生这种现象的原因有很多，具体原因包括：一是历史原因，法律法规不健全，管理松懈造成的；二是建新不拆旧，近年来随着规划调整和村民为改善居住条件而异地拆建户，新房建成，旧房未拆，造成了事实上的一户多宅；三是由于继承造成一户多宅；四是由于接受赠与或购买住宅造成一户多宅；五是其他原因。对一户实际使用多处宅基地的，特别是对旧房不拆的如何处理是一个有待解决的问题。

4）国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2011]178号）中的第六条中的“非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为非本农民集体成员”。”中，“非农业户口居民”是指原村民农业户口转为非农业户口的，还是原来就是非农业户口，由于历史原因具有合法的农村宅基地产权，没有明确具体范围，该款中的“合法”如何确定，也没有明确定义范围，可操作性较差。

5）国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政

5部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2011]178号）中的第七条，对超面积的宅基地分3个时间段确认宅基地合法使用面积，因历史上对宅基地管理粗放，也曾多个部门管理，地籍档案资料丢失、不全甚至无任何登记资料，宅基地建设也无任何竣工验收资料，从建筑物新旧程度上也无合法确定建筑年代技术、法律及行政手段，实际调查结果也不具备法律效力，因此分3个时间段确认宅基地合法使用面积在实际工作中难以操作，也易引起土地登记纠纷。

6）国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2011]178号）中的第7条中《土地管理法》出台后建设的宅基地按照法定面积登记，超占部分在登记簿和土地证书中记载，超占土地留待以后政府依法实施规划重建是，按有关规定处理，这个“有关规定”应该在即将进行的农村宅基地调查和登记前出台，制定出分户建房及拆迁、改建、翻建的配套规定，明确超占土地分配建宅基地的方向和范围。另外，该条款也未制定出土地权利证书中宗地图件合法用地范围和超占土地范围如何绘制技术上规定。应明确超占土地范围是否在地籍档案和土地权利证书标注。

7）购买经乡镇政府或村委会拍卖（如很多村投资的小学、上级财政投资兴建的小学因教育资源整合而拍卖、因合

6并村而闲臵的村委会办公室、停办的企业，出售的机关事业单位房产等，取得的房屋产权的土地实际使用者如何进行土地登记，目前无政策和法律上的规定。

8）集体经济组织或者为全体村民服务的公共设施及商服用地已经发放土地证的是否可以在本集体经济组织或者村民内部流转，历史上存在无审批用地手续的公共设施及商服用地，现在要申请土地登记的，如何可以办理土地登记发证，目前尚无相关法律和政策规定。

9）按照《担保法》和相关土地法律法规，宅基地是不允许抵押的，但是在农村实际的生产生活中，用宅基地抵押贷款进行生产经营的情况是非常普遍的，还有学校医院和一些公益设施不准许抵押，但是现实中有很多学校、医院和公益设施已经改制成私有或股份制等性质，是否允许抵押，在实际操作中却没有法律和政策依据，很难把握。

10）关于地类问题。国家2007年颁布实施的应进一步修改完善。随着社会的发展，土地用途越来越广泛，土地的利用分类也越来越细化，这一国家标准所确定的地类，无法很好的与过去的地类相衔接，也无法满足现实操作中越来越细化的用地分类，给日常用地归类和利用带来很大的难度。缺点集中体现在新地类分类标准分类层次、类型数目少，分类不完善，略显粗糙，有些地类的含义很难把握。

711）是否可以纠正权属划错问题。过去的登记不规范，确权依据不充分，误将大片的集体土地划为国有土地，或将国有土地划为集体所有土地，过去这些土地有很多是宅基地或者是居民点土地，在实际工作中村民组织不认同这一现状，这给国土管理带来很大的难度，对于这些土地是否可以予以纠正，将国有重新划归集体。

12）按照《物权法》和《土地登记办法》要求，土地登记实行属地登记原则，要求而我省目前实施的《XX省土地登记办法》没有按此规定进行修改，还存在着分级登记痕迹，在实践中也实施了分级登记，如分布在我省的全省范围内农垦、森工和军队农场土地登记由省政府进行土地登记，尽管这种分级登记有利于加强对农垦、森工和军队农场土地资产管理，防止国有土地资产流失起到很大的作用，但分级登记的弊端在日常土地登记争议中屡屡出现，形成争议起因多数为因登记的相关资料由不同的登记部门保管，尽管各登记部门恪尽职守，但因掌握资料不完整性，权属确认及登记手段不一致，重登或漏等及错登的难以禁止。目前在我市存在村、农垦农场、部队之间界线纠纷很难达成协议；直接影响了我市农村集体土地所有权和使用权确权登记进度，如我市XX县区管辖的6个行政村，均和农垦的齐齐哈尔种畜场搭界，因各村都不认同省政府对齐齐哈尔种畜场确认登记的界线，集体拒绝地籍调查表中按照省政府对齐齐哈尔种畜场确

8认界线签字盖章，致使该区管辖的6个村，有5个村无法进行集体土地所有权登记发证。

13）由于我市对农村土地登记开展的较早，老版土地证书登记内容是行政村辖区全覆盖登记，包含耕地、林地、草原等农用地和建设用地、未利用土地，也包含国有土地和集体所有土地。本次要求是对集体土地进行确权登记，没有提及各个行政村使用国有土地登记，如果仅对集体土地登记势必造成各个行政村登记范围不完整。我市还存在大量使用国有土地的地方和企业、个人农场，与各个行政村相邻搭界，对各个农场土地登记也应出台相关的政策。保障各土地使用证土地登记现势性，便于国土资源有效管理。

14）在开展农村土地确权登记中，缺少“终端资金”，导致对集体土地登记积极性不高的一个重要因素。在我市资金十分困乏的情况下，我市高质量的完成了二次调查、并逐年进行的年度变更，积累了大量的资料和原始数据，但是各县市区地籍科和基层地籍技术力量薄弱，日常工作中没有技术力量去完成确权落界所需要的专业设备和技术手段，在此情况下就得聘请专业测绘部门来测绘，但是专业测绘部门的测绘落点定界费用无法得到保障，国家减轻农民负担政策要求及个行政村无财权支付测量费用，确权登记也变得难上加难。

三、有关建议

农村集体土地的确权与登记直接关系农民的切身利益，涉及面广，影响深远，不同利益群体立场和诉求有差异，易激化矛盾，给社会带来不安定的因素，必须妥善处理。针对农村集体土地登记工作中存在的主要问题，结合相关法律法规，从以下几个方面提出建议：

（一）、集体土地所有权登记

1.集体土地所有权登记不是国土部门一家行政确认行为，应上升到各级政府行为，特别是权属界线和权属性质应由对本地实际情况特别熟悉乡镇政府组织各级集体经济组织协商确认。

2.集体土地所有权主体确定。目前我省那么集体经济组织存在方式多样，具体是那种组织是代表全体村民利益的，这方面认定应该由各级人民政府的农村或农业主管部门给与具体认定。

3.集体土地所有权登记的范围。结合第二次土地调查，充分利用调查成果，各地要及时开展集体土地所有权变更登记工作，以二次调查成果或年度变更调查数据为基础，将集体所有土地范围内的林地、耕地及建设用地等各类用地纳入集体土地所有权登记发证范畴，保10证土地登记的统一性，为城乡地政统一管理奠定坚实基础。

（二）、农村宅基地登记

1.农民宅基地土地使用权登记，坚持一户一宅。农民合法使用的宅基地为一户一宅的，依法予以登记。重点对于对于一户多宅的情况，应当按照现有的法律政策为基础，根据产生的原因的明确处理方法。特别是由于历史原因造成的“一户多宅”，及因接受赠与、购买住宅以及其他原因造成“一户多宅”，以及农民身份转变保留的宅基地、非农业户口拥有“合法”农村宅基地给与明确的定义和处理方法。

2.对宅基地超占部分处理严格执行宅基地面积标准，宅基地面积不得超过规定标准，除了按照国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2011]178号）中规定3个时间段确定宅基地面积，要针对因历史等原因无法确认农村宅基地竣工时间土地登记作出相关的政策规定，超占范围和合法的使用范围如何在宗地图标注和绘制制定具体的技术方案。

3.明确“户”的具体内涵

11《土地管理法》规定农村宅基地实行“一户一宅”的原则，要求宅基地使用权的取得必须以户为单位，因此对户的内涵的界定直接关系到法律的适用，但目前没有一部法律阐述其具体的内涵。目前公安系统采用户籍政策仅是满足的户籍管理的需要，在宅基地土地登记实践中，这种“户”概念不能满足规范农村宅基地使用权管理的需要。常常出现一个户口本上多个已成家分户居住的户籍，按照“一户一宅”确权登记，实际居住宅基地变成实际“一户多宅”，另外对未婚大龄青年和已婚青年等符合分户条件的应给予分户，按新的“户”来处理。建议国家在宅基地登记实施方案中对“户”的具体内涵予以明确，以提高法律规定的可操作性。

4.空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不予土地登记。已经登记确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，收回土地使用权，办理土地注销登记。对于因建新不拆旧造成“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，在村民拆除其旧宅之前，土地登记机构暂不受理。

（三）、集体建设用地土地登记

1.对于历史形成未经审批或者无权属来源，不在乡镇村居住区的独立工矿类的集体建设用地土地登记，

12首先要有土地、规划部门确认是否符合规划，符合规划的，应补办用地审批手续，否则，不予登记。

2.尽快出台农村集体建设土地流转交易办法，通过政策有效引导那些违法违规，隐形交易的用地主动来办理手续，只有这样才能将这部分用地显现出来、管理上来的用地予以确权登记，提高农村土地确权登记的登记率，为最终到达土地登记全覆盖扫除死角。

（四）土地登记经费

建立地籍基础工作经费投入新机制。第一拓展多融资渠道。即以政府投入为主，社会投入为辅，争取将地籍管理的国家任务目标和地方任务目标所需工作经费列入各级政府财政常态预算，在土地调查、土地遥感监测、地籍信息系统建设等方面，明确激励政策，吸引社会资本投入，按照谁投资、谁受益的原则，实现资源共享、成果收益共同支配。第二是建立完善地籍成果有偿应用新机制。以加强地籍成果应用为重点，努力拓宽工作经费渠道，按照保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的要求，在将地籍管理成果广泛应用于经济社会发展规划制定、城乡建设等领域中提供有偿服务，加大地籍成果应用的活力，形成推动地籍发展的动力，实现管理效益、社会效益和经济效益有机结合。

（五）大力推动土地登记中介代理制度，推动地籍管理机制创新，把事务性、技术性工作交由土地登记中介代理机构来完成，地籍行政机构集中精力做好集体土地登记审核，严把质量关，确保集体土地登记顺利进行。

（六）在开展农村集体土地确权登记工作同时开展国有农用地即国有农用地集体使用、各种从事农业生产的农场土地登记，保障土地登记的完整性。

土地统一登记问题

一、基本情况

与土地确权登记相比，我市的林地和草原确权登记基本上与我市农村集体土地确权登记同步，但由于国家政策变化、管理和资金投入不足等原因，在机构人员设臵及技术力量，以及草原和林业确权登记的深度和广度上都不能与土地确权登记同日而语，其声威地位，资料的积累，维稳解决社会矛盾方面所做出的贡献远不及土地确权登记。土地承包经营权运行的比较好。

第一是在推进林权制度改革方面。全市集体林权制度改革正在有序有力的进行。经过这一时期的工作全市森林资源底数已经基本摸清；林木流转合同清理也基本结束；落实经营主体工作全面展开，有的已经进入核发林权证阶段。涌现出了XX县区全力清查宜林地，规范档案管理的典型；XX县区落实责任、高位推进抓林改的典型；XX县区、XX县区全力攻坚、落实经营主体的典型。

第二是在推进草原产权制度改革方面。我市自2002年以来，根据《中华人民共和国草原法》和市政府的要求，对城郊草原开始了详查，并对详查后的XX县区、XX县区和个别农牧场草原发放了草原使用证。其余5个区（昂昂溪、XX县区经过调查和勘验，但是因为界限问题没能发放草原使用证）没有发证。

15第三是在加强土地承包经营权管理推进适度规模经营方面。在稳定以往土地承包政策的基础上，不断的加大改革力度：坚持八不变原则，切实把政策宣讲到位。；开展农村土地突出问题专项治理。；落实相关土地承包经营权流转的相关政策较好的推进了这项工作。齐齐哈尔全市耕地总面积3500万亩，其中家庭承包2800万亩，截止到目前土地承包经营权流转1190万亩，规模经营达到856万亩，并提请市委市政府准备出台《关于促进农村土地承包经营权流转办法》，极大的提高了土地的产出率和农业效率。

第四是在农村土地登记制度建设方面。我市的土地登记也经历了又多头分散登记到国土部门统一城乡地政，由土地部门一家带政府确权登记的转变。在过去多头管理期间，其确权登记资料丢失缺失严重，特别是在区乡政府、建设房产部门登记发证期间，出现了很多只发证，不建立档案资料的情况。在土地部门统一管理后各部门也从未移交过相关资料，这为国土部门再次理顺处理带来了极大的难度。为做好这项工作我们先期配齐配强了土地助理，按照国家土地登记的法律法规依据、办法、程序建立了有关表册卡簿，今年累月积攒了大量的资料，后期我们还在全市建立的地籍管理所，将土地确权登记的重心前移，极大的避免了错登、漏登或重复登记引起的纠纷以及诉讼案件的发生。

第五是我市的农村和城镇地籍调查已经结束，并顺利通

16过验收。该调查成果不但为国土事业的土地登记、立项审批、土地征转用等方面发展立下了汗马功劳，也为服务于社会和当地经济发展起到了增光添彩，解决疑难杂症的起到了至关重要的作用。在近两年在与财政、税务部门开展税收管理中，在与国家银监会建立国土金融系统中，通过土地登记信息汇交、共享和应用，在增加政府税收，降低金融风险中起到了至关重要的作用。

（二）存在问题和改革探索

第一是在推进集体土地宅基地、建设用地、改革方面存在的问题。现在集体土地使用权流转在基层非常普遍，但是国家在集体土地使用权流转方面没有明确的法律依据，在很多方面都是法律上的空白，相关法律也不衔接，房产交易过户了、集体土地不能更名过户，造成国土部门需要做很多的解释工作，但有时候很多用地户也不理解。

第二是在推进土地承包经营权改革和规模经营方面存在的问题。由于宣传、示范引导不够、和后续管理跟不上，农民不理解不愿放弃承包经营权，参加各种形式的规模经营；再者由于国家比较重视农民农村农业问题的，各种形式的规模合同订立后，由于法律意识淡薄或受利益的驱动，农户或者规模经营联合体违约不遵守合同的事情时有发生，信心遭到了挫伤，所以双方宁可固守现状也不愿意推进规模经营。

17第三在林权制度改革方面存在的问题。由于有的地方宣传不到位；再加上有的地方部门措