行政事业单位合同管理：问题、风险及对策

行政事业单位合同管理：问题、风险及对策摘要：随着经济社会的飞速发展，行政事业单位的经济业务活动越发复杂和广泛。为保证财政资金支出的合法合规，一个重要的方面就是要加强行政事业单位对外签订经济合同的管理。本文从行政事业单位合同管理中普遍存在的问题着手，进行风险分析，并对进一步加强合同管理提出对策建议。

关键词：行政事业单位；合同管理；风险；对策

行政事业单位为履行社会职责和满足自身发展需要所发生的经济业务活动越来越多，对外签订的经济合同越来越复杂，经济合同管理也越发重要。合同管理是行政事业单位规范经济业务活动的重要途径，也是行政事业单位内部控制的重要组成部分。管理好行政事业单位合同，对保证经济业务的正常开展，防范廉政风险有着重要作用，也有利于提高业务管理水平和财政资金使用绩效。

一、行政事业单位经济合同管理中存在的问题

（一）单位领导重视不够

行政事业单位领导者对合同管理的认识不足，对经济合同管理没有给予足够的重视，没有建立起“合规提高绩效，违规就是风险”的责任意识和风险意识，导致合同管理制度不完善，日常管理不严谨，合同资料不完整，合同控制薄弱等问题。

（二）合同管理人员缺乏

行政事业单位大多没有专业的合同管理人员，都是由各职能部门的业务人员担任，由于日常业务工作繁忙，没有参加经济合同管理方面的培训，不注重合同相关法律法规政策的学习，合同管理人员合同管理效果差。

（三）合同管理制度不完善

合同的管理流程大致分为合同签订阶段、合同履行阶段、合同验收阶段、合同归档阶段四个方面，包含合同文本的拟定、审核、签署、执行与归档等内容。单位合同管理制度不健全，管理制度中对各个环节的职责不清晰，没有明确合同归口部门、承办部门以及其他职能部门等在合同管理中的具体职责、工作程序和应承担的重任。

二、行政事业单位经济合同管理的风险分析

（一）合同签订阶段

行政事业单位政府采购业务方面，按照各省政府文件，都会由各省发布实行统一的集中采购目录、分散采购限额及公开招标数额标准。对属于政府集中目录内或限额标准以上的货物、服务和工程的采购事项，合同签订前没有履行《政府采购法》及其相关履行法律法规。

对于行政事业单位签订的合同中不属于集中采购目录范围，达不到分散采购限额、公开招标的数额标准，这些合同大多数金额相对较小，通常都在30万元以下，一般采取邀请招标或询比价的方式来选择供应商或施工单位。很多业务部门往往根据就近原则和响应程度来确定供应商或施工单位，自行招标公告不规范，导致供应商或施工单位不能准确及时地获取招标信息。在处理一些突发、紧急事项的经济业务活动中，业务部门为了保障工作职责的及时推进，通常没有询比价的时间，紧急确定物资、服务的供应商或施工单位，甚至存在先实施后签合同的情况。这些情况导致招投标程序形同虚设，存在一定的廉政风险。

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合同管理的内部控制机构设置不科学，职责分配不明确，审批流程不严谨。经济合同拟定后，文本内容没有进行合法性、规范性、完整性、准确性等审查，有些单位的重大合同没有履行集体决议。业务部门签订合同前，没有核对年度资金预算，导致合同事项不符合下达的预算内容和范围，或合同金额超出单位预算，超计划实施、超预算支出。在签订时没有经过各合同业务部门、分管领导、单位负责人的审核批准，存在未经单位负责人审批、授权或者超越权限签订合同。

（二）合同履行阶段

行政事业单位没有专门的合同管理人员，或者合同管理人员缺乏相应的合同管理的专业知识，在合同管理过程中不掌握相关合同的履行标准、成果要求，没有执行严格的检查、监督，未能对经济合同进行有效管理，对合同履行把关不严、风险评估不足。一是经济合同经办业务部门没有督促合同当事人按照合同约定的时间提交合同成果或者合同履行不符合要求。二是财务部门付款时，未核对合同相关约定、审查合同履行程度，导致没有按照合同约定的期限或者工作进度、金额、付款方式及时付款。三是对建设施工合同，未按照国家法律法规、相关行业规定或者合同的约定要求收取履约保证金、农民工工资保证金，或者超过法定要求、比例收取保证金等。

合同履行过程中未进行有效的跟踪和监督。很多单位只注重合同完成后的审计，往往忽视合同的事前、事中的及时监管。当合同当事人在合同执行过程中发生重大变化，经营状况严重恶化，导致合同不能继续履行，或成果不能落实时，没有立即向合同管理部门和单位领导报告，也没有与合同当事人就合同未履行部分进行及时的沟通及采取妥善的补救措施，造成财政资金损失。大宗物资或者设备采购合同的履行中一般只做抽检。建设项目中，大的项目邀请监理单位，但更多的小项目没有监理介入，建设方不能做到每次都到现场进行监管，项目管理部门只要求施工方在施工过程中提供现场拍摄资料，导致合同执行跟踪监督不到位。

（三）合同验收阶段

合同验收时，验收合同相关单位没有成立验收小组，验收人员缺乏验收相应合同的专业知识和经验，不能按照合同的要求、质量标准或使用功能验收成果。一是对采购物资合同、劳务和技术服务合同的验收，合同当事人未按照合同约定的时间、要求提供物资和服务。提供的物资不符合物资使用标准，超合同、预算采购物资，提供的服务不符合服务质量要求。二是对建设施工合同，建设方、施工方、监理方三方没有同时参加竣工验收，验收流程不规范，质量把关不严格，可能导致工程存在重大质量隐患。三是建设施工合同验收合格后，没有及时退回按照合同约定收取的履约保证金、农民工工资保证金等。还有对建设施工合同要求有工程质保期的，在支付工程余款时，没有按规定扣留质量保证金。

（四）合同归档阶段

很多单位对合同的签订和执行比较重视，却忽视了合同的及时整理和归档。由于各类经济合同由各职能部门牵头签订履行，合同分散于各部门，无法对档案进行分类和管理，造成合同档案管理不规范，存在缺少合同登记、合同记录不全、档案资料不完整，归档不及时等情况，妨碍了及时查阅合同以及按照合同要求对合同履行的实时监督。

三、行政事业单位经济合同管理的对策建议

（一）加强经济合同管理的制度建设

行政事业单位领导要充分认识合同管理的重要性，组织合同管理人员参加合同相关政策、知识的培训，注重对合同管理相关人员法律知识和合同管理相关知识的积累、学习，不断提高合同管理人员的职业素质和业务能力，提高合同管理的专业性、有效性。

行政事业单位应当成立专门合同管理部门，根据自身的职责内容、经济活动总量、管理目标等，建立与之相适应、切实可行的合同管理制度，主要包括：合同立项、签订、授权、档案管理、履行进度登记、考核监督检查等。明确各类经济合同的处理流程，确认各职能部门合同管理的管理职责，将管理职责落实到每一个管理人员，提升人员的责任意识。各职能部门应当建立有效的沟通机制，提高合同办理的效率，加强对经济合同的风险管控。

（二）提高经济合同管理的风险意识

行政事业单位经济合同管理的相关职能部门，应不断提升管理人员的职业素养，加强经济合同实施各阶段管理的专业性，提高防范法律风险、廉政风险、违约风险等意识。应明确经办部门、业务部门、财务部门等在经济合同各阶段权限、审核、监督的内容和职责，以及各职能部门的协调沟通机制。经办部门对合同内容的具体流程进行严格把关，业务部门对合同实施的进度、质量进行审查和监督，财务部门对资金支付渠道、支付进度审核把关，各部门分工明确、密切配合一起做好经济合同的风险监控和防范工作。

（三）注重经济合同管理的全过程

1．合同签订阶段

行政事业单位的经济合同在签订前，应按照年初预算的范围和金额进行审核，严禁超预算签订合同。对于政府采购合同，政府集中采购目录以内或者达到政府采购限额标准以上的合同，严格遵循《政府采购法》及其相关履行法律法规。政府集中采购目录以内并达到公开招标限额标准的合同，应当采取公开招标方式进行。对政府采购目录外或达不到公开招标限额的合同，通过自行超标、采用询价的方式来确定供应商或服务商时，各合同管理业务部门必须严格审查各方报价单位的货物序号、服务内容、报价金额，严格自行招标公示，本着合理、高效、节俭的原则，审慎选择供应商或服务商。对于重大经济合同的签订审批，按照“三重一大”要求履行集体决议批准，详细汇报项目立项依据、实施目的、基本情况、经费预算、预期成果等事项。

行政事业单位经济合同拟定阶段，要严格合同签审管理，必须通过技术部门的技术审核、政策法规部门的法律审核、财务部门的财务审核等专业审核，确保合同条款内容完整、合法合规、表述准确、符合预算要求。合同文本经合同各业务部门审核确认后，提交部门主管领导审定。合同签订应明确合同的授权审批和签署权限，经主管领导审定后的合同应由单位行政负责人或其授权委托人进行签署，严禁未经授权或者超越权限擅自签订合同。

2．合同履行阶段

行政事业单位在合同履行过程中，要加强对合同过程的实时管理，通过对合同履行情况的不定时检查，实现对合同履行实施及时有效的监控，督促对方当事人按照合同约定开展工作，按期提供合同成果。对采购、服务合同，由经办部门、使用部门一起对合同标的进行评价，评估供应商是否按照合同约定的时间、要求提供物资或提交服务成果；对工程项目合同，由项目管理部门、建设单位、监理单位一起对工程建设进度、质量、安全等进行监管和控制，督促建设单位按照合同履行施工进度和工程质量。财务部门要加强合同的会计控制，建立与合同执行部门的有效沟通，查阅合同的检查记录，及时准确掌握合同的履行情况和进度，付款时严格按照合同预算、合同约定和履行情况办理，不得超预算、超进度支付款项。

3．合同验收阶段

行政事业单位在合同验收阶段，要明确验收小组成员，对不同类别合同建立不同的验收程序和要求。对采购物资合同、劳务和技术服务合同的验收，要重点审查提供的物资、产品、服务的履行程度及质量情况等。仔细核对采购合同、发票等原始单据与采购的物资的数量、规格型号是否一致，是否同时提交质量检测报告，是否符合合同约定的技术标准。对于服务合同的各项服务内容是否达到合同约定的服务成果、效果。

对于工程建设合同竣工验收，应当对照国家法律规定、相关行业标准、工作质量要求，建立严格的验收程序，成立由建设单位、设计单位、施工单位、监理单位等组成的验收小组，对工程进度、质量进行共同审验。重大项目的验收，可聘请相关方面专家组进行评审。同时应当及时编制竣工决算，并开展工程竣工决算审计，如需要可以委托具有相应资质的中介机构实施审计；未经审计的，不得办理竣工验收手续。建设施工合同验收合格后，应该及时退回按照合同约定收取的履约保证金、农民工工资保证金。支付经济合同款项时，根据合同履行记录台账，审查合同内容、验收报告、付款单据，严格按照合同约定，履行资金支付审批程序，办理支付手续，重点关注付款期限、方式、金额，严禁超进度付款。对于合同约定或质量技术要求有质量保证金的，付款时应扣除质量保证金，待质保期过后及时退回质量保证金。

4．合同归档阶段

行政事业单位在合同签订后，应当设计建立合同管理台账和数据库。合同管理部门将各职能部门负责的关于合同的实施年度、合同名称、实施单位、合同文本、执行部门、履行情况、付款进度等内容登记至合同管理台账，将相关文本作为附件以扫描件形式录入至合同数据库，以备随时查阅和审计。

在建立数据库的同时应注意对合同相关文件纸质档案的保存归档，对合同履行情况的审查监督记录也要建立相应的合同档案，将其一应情况按照顺序进行仔细的记录、保存。采购、服务合同，应该详细核对和记录供应商情况、申请、合同、验收、商业票据、款项支付等，分类建立合同档案；工程建设合同，应该收集、整理工程建设各个阶段、环节的文件资料，建立工程项目档案。需报政府有关部门备案的，应当及时办理备案手续。

（四）完善合同管理的内部审计

行政事业单位应当建立内部审计队伍，加强内审人员的业务知识学习，针对新政策、新要求组织培训，提高审计人员的职业素养和专业水平。应当针对不同类型、金额大小的合同，对各类合同不同阶段的风险点、履行进度，分别制定内部审计制度，对审计内容、范围、程序做出明确规定，包括：合同签订文字材料、合同履行进度记录、合同验收报告、合同资金结算、合同签订和结算的审批权限，提高合同管理的有效性、合理性。

为保证经济合同内部审计工作的有效开展，提高内部审计的效率、效果，内审部门要与其他合同责任部门建立有效的沟通、协同机制，相关责任部门积极参与、合同审计。应该采取多种形式的内部审计，采取定期+不定时审计相结合的方式，审查合同各阶段所产生的文件，确保符合法律规定、内容真实完整；对合同各阶段、履行程度进行反馈，评价合同管理情况及合同履行效果。在经济合同的履行过程中，根据审计结果编制内部审计报告，及时报告合同履行中存在的问题和偏差，对出现的问题应当及时加以纠正，出现的偏差及时纠正调整。

健全合同管理相关问责机制，将责任落实到个人，对合同签订及履行情况的审计结果，因管理人员疏忽造成的损失，应追究责任。通过内部审计结果的责任落实和及时纠偏，加强合同管理者的严谨性、主动性，提高合同管理质量，降低合同管理风险。

四、结束语

总之，行政事业单位要加强经济合同管理，不断完善经济合同管理制度，提高领导者和管理人员的认识和专业素养，树立风险意识，明确所有管理部门在经济合同各个阶段的履行程序及审查、监督职责。建立完整的合同管理体系，辅之以各部门的通力合作、密切配合，促进财政预算资金有效使用