公共危机管理课件

机构设置和预案管理2.1应急综合准备的界定和要素应急综合准备的组成要素2.1.3应急综合准备的全面保障应急综合准备的全面保障（SoundGuarantee）是指，落实用于满足公共危机管理和突发应急处置全流程工作顺利进行的人、物、技术、制度等一系列保障性资源与支持。应急机构和人员如何履行职责、应急预案能否发挥作用，最终靠的是相应的综合应急保障能否到位和落实。做好综合保障，应急综合准备工作才算真的“落地”，才有可能“有用”。公共危机管理部门应按照职责分工和相关预案，做好10个方面的综合保障工作。1.人力资源2.财力保障3.物资和基本生活保障4.科技支撑和技术保障5.医疗卫生保障6.交通运输保障7.治安维护和秩序保障8.疏散避难和人员防护保障9.通信保障10.公共设施保障和次生灾害防范2.2公共危机管理的机构设置和职能设定应急准备的首要工作是机构设置和职能设定，通过特定的组织机构、明确的职能分工、充足的人员编制、制度化的组织管理，既将临时性的危机管理机构转变为永久性的危机管理机制，也让常态下的公共危机管理工作开展具有支撑，从而形成公共危机管理的常态化运营。机构设置和职能设定（InstitutionandFunction）也称“三定方案”——定机构、定职能、定编制（人员），以定机构为依托，以定职能为核心，以定编制（人员）为保障。2.2.1机构设置和职能设定的基本原则2.2.1机构设置和职能设定的基本原则统一领导的原则综合协调的原则分类管理的原则分级负责的原则属地管理的原则2.2.2机构设置和职能设定的设置规律综合全球经验，国家层面而言，公共危机管理的机构设置和职能设定通常由五大版块构成：一是通常由行政首长担任的应急最高领导，二是各级政府设置的应急统一领导机构；三是统一领导机构下常设的应急管理机构；四是主管部门牵头下的应急专项指挥机构；五是专家顾问组；综上，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。2.2.3机构设置和职能设定的典型做法2.3公共危机的应急预案管理2.3.1应急预案的体系建构应急预案体系的顶层设计，一般是指中央层面以国家法律形式所形成的应急预案，以此形成全国性、长期性、战略性的总体原则和规范要求。以我国为例，针对应急预案体系，国家出台相应的法律法规和政策文件予以规范，逐步建立起国家应急预案体系的顶层设计。具体包括：（1）2005年发布并实施的《国家突发公共事件总体应急预案》（国发〔2005〕11号），是全国应急预案体系的总纲，指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系；（2）2007年通过并施行的《中华人民共和国突发公共事件应对法》（主席令〔2007〕第69号）对规范突发公共事件的预防准备、监测与预警、应急处理与救援、事后恢复与重建等公共危机管理总流程予以规范；（3）2013年发布并施行的《突发公共事件应急预案管理办法》（国办发〔2013〕101号），对应急预案的编制、审批、备案、公布和修订程序进行了规范，对保障应急预案质量，提高应急预案的针对性、实用性和可操作性有重要意义。预案体系的整体布局应急预案体系的整体布局，是指应急预案遵循“分类管理、分级负责、条块结合、属地管理”的原则，既要覆盖多领域和多部门，也要贯穿中央和地方层面，还应涵盖社会主体和基层群众，进而形成“横到边、纵到底”的格局。应急预案的主要内容应急预案的科学编制2.3.2应急预案的规范管理应急预案的编制应急预案的审批、备案、公布应急预案的演练应急预案的评估、修订、更新应急预案的宣传、教育、培训2.3.3应急预案管理的情景构建情景构建（ScenarioPlanning）是应急预案管理的常用方法，主要用于应急预案的编制、演练、修订、更新等工作。情景构建有利于发展灵活、统一、高效的突发公共危机应对能力，凝聚整体力量对各类重大突发事件进行有效的预防、准备、响应和恢复，现已成为应急培训、演练规划的重要方法和策略。

危机决策的机制1.危机决策的界定和特征危机决策（CrisisDecision-making）是指决策者在有限的信息、时间、资源、人力等约束条件下，在监测风险、获取信息、了解情况的基础上，通过对分析、研判危机并确定应对危机的具体行动方案的过程。1.危机决策的界定和特征1.1危机决策的特征1.2危机决策以信息系统为基础1.3危机决策以风险准则为导向1.1危机决策的特征特征1危机决策的环境复杂特征2危机决策的时间紧迫特征3危机决策的信息不对称特征4危机决策的条件受限1.2危机决策以信息系统为基础1.2.1危机决策的信息要求1.2.2危机决策的信息管理1.2.3危机决策的信息来源1.3危机决策以风险准则为导向危机决策的风险准则是决定决策方向的“指挥棒”。风险准则，也即风险方针（RiskPolicy），需要综合考虑危机决策的目标、价值观、偏好，并结合对危机的容忍度、承受力，在有限时间和条件内作出最符合当下应急需要的选择与判断。风险准则的本质是选择和取舍，决定了决策时应放在最优先考虑的问题和保护的利益。危机决策的风险准则因人而异、因时而异、因事而异，对于不同国家、不同部门、不同危机事件，决策准则可能不一。一般而言，危机决策准则包括四对关系的选择：（1）生命第一还是财产第一；（2）公共利益（普通公众利益）还是个体利益（局部精英）；（3）短期止损（损失最小化）还是长期受益（效益最大化）；（4）经济利益为先还是社会效益为先。1.3危机决策以风险准则为导向《中华人民共和国突发事件应对法》（主席令第69号，2007年11月1日起施行），提出我国开展危机决策的基本准则，具体而言：“保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序”；“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施”。1.3危机决策以风险准则为导向案例：1999年“炸馆”事件1999年5月8日发生的中国驻南联盟大使馆遭美国B-2轰炸机轰炸事件(以下简称“炸馆”事件)可谓震惊中外，引爆了冷战结束后中美之间的又一次危机。危机发生在第三国境内，且当时中美关系正在走低，两国民众敌对情绪不断增强。同时，信息技术的发展和普及加快了信息的流动和传播，极大地增加了决策的观众成本和时间压力。这一切都为决策者合理应对危机提出了严峻挑战。案例：1999年“炸馆”事件案例：1999年“炸馆”事件案例：1999年“炸馆”事件案例：天空之眼EyeintheSky.2015凯瑟琳上校率英国情报单位追捕一名女性恐怖分子长达六年，经由美军加入高空监视行动，好不容易在秘密基地找到疑似她的身影，特种部队准备活捉她时，高空侦查人员却意外发现该名恐怖分子正与其他人密谋自杀炸弹攻击，为了防止伤害，凯瑟琳下令轰炸秘密基地将敌人歼灭。当无人战斗机的驾驶员史蒂夫瞄准目标后，却发现这个“秘密基地”竟然是普通的民居，而一名女孩更是跑进他的攻击范围玩耍，原本单纯的跨国逮捕行动瞬间变成复杂难解的反恐任务……危机决策，该如何做？1.3危机决策以风险准则为导向1.3危机决策以风险准则为导向案例：天空之眼EyeintheSky.2015危机决策·目录1.危机决策的界定和特征2.“局限理性模型”和科学决策支持系统3.危机决策的风险控制2.“局限理性模型”和科学决策支持系统2.1危机决策的“局限理性模型”2.2危机决策的科学决策支持系统2.3基于决策支持系统的危机决策流程2.1危机决策的“局限理性模型”危机决策，不适用经济决策领域的“完全理性模型”和行为决策领域的“部分理性模型”；而适用“局限理性模型”。2.2危机决策的科学决策支持系统2.2.1科学决策支持系统的“情报信息网”2.2.2科学决策支持系统的“基本情况库”2.2.3科学决策支持系统的“决策支持库”2.2.4科学决策支持系统的“研判预警关”2.2.5科学决策支持系统的“科学决策关”2.2.6科学决策支持系统的“督察考核关”2.2危机决策的科学决策支持系统2.3基于决策支持系统的危机决策流程2.3基于决策支持系统的危机决策流程案例：莫斯科人质危机事件的危机决策2002年10月23日晚21时左右，40多名车臣绑匪闯入位于莫斯科东南区的莫斯科轴承厂文化宫大楼剧院，将文化宫内的850多名观众、演职员、工作人员胁持作为人质，要求俄罗斯军队撤出车臣。普京开始了艰难的危机决策。危机决策·目录1.危机决策的界定和特征2.“局限理性模型”和科学决策支持系统3.危机决策的风险控制3.危机决策的风险控制风险控制（RiskControl）贯穿危机决策的全过程，是以捍卫风险准则为中心的纠偏纠错系统，旨在规避或减少危机决策的责任失误或负面危害，从而起到降低人财损失、次生灾害和负面影响等的作用。3.危机决策的风险控制3.1风险控制的机理3.2风险控制的措施3.3风险控制的所有权及其应用3.1风险控制的机理风险控制的实质是捍卫风险准则，确保危机决策的全过程围绕风险准则来展开，具体包括三方面内涵：第一，确保风险准则本身的科学性，也即确保危机决策的风险准则本身具备科学性。一般而言，科学的风险准则应满足以下要求：一是具备合法性、合规性，符合现行法律法规、党纪条例、政策制度的相关要求；二是符合“责任模型”的要求，精确区分主要责任和次要责任、直接责任和间接责任、确有责任和虚假责任等；三是满足三重利益的排序，也即“国家利益→群体利益→个体利益”的优先次序。3.1风险控制的机理第二，通过“负面清单”制度，科学应对“违背风险准则”的情境。风险准则的违背情境是指违背风险准则的要求、可能造成严重责任事故的情况；对此，可应用“负面清单”制度，提前列出可能违背风险准则的情境并采取措施予以规避。例如，按照国务院《关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发[2015]55号）等系列文件要求，国家发改委、商务部印发《市场准入负面清单（2018年版）》，通过全面实施市场准入负面清单制度，对于负面清单以内的行业、领域、业务等，市场主体均应“令行禁止”、不予参与，负面清单之外的皆可依法平等进入，确实规避市场运营中的高危风险。3.1风险控制的机理第三，通过“动态校验”制度，科学应对“偏离风险准则”的情况。风险准则的偏离情况是指参照现行风险准则、具备“合法”但“不合理”的情况；对此，可应用“动态校验”制度，根据环境变化，动态调整风险准则，使之符合客观现状及其需求。“动态校验”制度的具体工作包括但不限于：一是对照风险控制计划检查工作进度与计划偏差；二是监测、分析风险的环境变化和发展趋势；三是持续关注内外部环境的变化，如法律法规、相关政策的出台和变化，利益相关者情况变动，自身目标、职责的调整改变，舆情变化等；四是定期评审风险控制计划和应急预案，确保其适宜性、充分性和有效性；五是实施风险控制的绩效评估；六是及时检测并识别新生风险，在需要时根据情况做相应处理。3.2风险控制的措施3.2.1风险规避风险规避（RiskAversion）是指，对于严重违背风险准则的情况，采取规避的风控措施，避免重大损失和严重后果。3.2.2风险消除风险消除（RiskElimination）是指，在不违背风险准则的前提下，对风险源采取可行且可控的消除方法，形成更有利于决策执行的局面。3.2风险控制的措施3.2.3风险干预风险干预（RiskIntervention）是指，在不违背风险准则的前提下，对风险源采取降级、对冲等方法，来阻止危机爆发、减轻损害后果、提高应灾承受力，形成更有利于决策执行的环境。3.2风险控制的措施3.2.4风险控制措施的综合应用在风险控制的具体操作中，应根据不同的社会环境和风险特质，综合应用“风险规避→风险消除→风险干预”的“三重过滤式”集成路径。一是若能规避，则努力规避风险，免于受灾；二是若能消除，尽量排查和清除隐患，实现风险消除；三是若难规避也难根除，则尽力干预风险，阻止其兑现为危机；三重机制的循环，形成风险控制的良好格局。3.3风险控制的所有权及其应用3.3.1风险控制应明确风险所有权风险所有权是指风险控制中各相关部门、单位、人员应尽的职责。风险控制的组织应强化责任管理，保证风险控制的责任认定和所有权明晰，从而确保风险控制的有效执行。3.3.2风险的内部控制危机决策的风险内部控制是指：在公共危机管理的全流程，针对可能出现的机制、组织、管理、人员素质与能力等可能影响危机决策的内部风险，通过制定和实施相应的制度规范，规避或减少内部问题，从而控制危机决策的操作失误和责任事故。3.3风险控制的所有权及其应用3.3.3风险的外部控制外部风险控制是指：在公共危机管理的全流程，针对已爆发的危机或未爆发的风险可能造成人财损失、社会恐慌、负面影响等后果，通过与外部利益相关群体开展相应的风险控制工作，规避或减少外部问题，尽可能避免或减少公共危机给社会和民众带来的多方面损害。3.危机决策的风险控制案例：撤侨的危机决策20110223利比亚撤侨20150409也门撤侨20180317美国撤侨NEO标准参考：美国撤侨NEO标准20条世界上撤侨最有经验的就是美国了，平均每两年发生一次。为此，美国军方和政府用一个专有名词“非战斗人员撤离行动”NEO来命名，并有JP3-7.5等一系列条令和政府文件，总结以往经验，详细规范撤侨行动的过程和细节。参考：美国撤侨NEO标准20条1.为什么“撤侨”2.撤侨谁负责3.撤侨越晚越好4.撤侨肯定会引来很多非美国公民，大使要做好遴选标准5.撤侨行动的三类态势6.决不放弃武力，但不超过自卫尺度7.哪些部门会参加NEO行动8.注意那些救济组织9.NEO行动的支撑材料10.大使馆的应急行动计划EAP，类似“应急响应预案”参考：美国撤侨NEO标准20条11.NEO行动流程12.哪些人可以被撤离13.“自愿放弃撤离声明”模板14.即使没有国家许可，军队也要根据大使请求冒险介入15.撤离控制中心，ECC对于ECC的入口接待处的设计，还有标准的模板，涉及安检，身份登记，危险人物羁押，医疗救助，儿童安置，海关，国土安全等各方面，考虑很全面：

应急响应1.危机预警和应急响应的要素和流程1.1危机预警的界定1.2危机预警的要素 1.3应急响应的基本原则1.4应急响应的主要任务1.5危机预警的趋势和应急响应的升级1.1危机预警的界定危机预警（CrisisWarning）是指，公共危机管理主体和决策部门，根据风险评估结果或危机监测信息，发布有关危机爆发的警报，以提醒相关主体开展提前或实时的应急响应、危机处置、安全防护、救援逃生等应对措施，来规避危险、减少损失。案例：美国的国土安全警报系统

案例：美国的国土安全警报系统美国在9•11事件后逐步建立反恐预警系统。阶段1：五级国土安全警报系统（2002-2011）阶段1：五级国土安全警报系统（2002-2011）在应对恐怖威胁方面，国土安全警报系统初期曾发挥积极作用，通过及时发布预警信息，提醒并指导联邦机构和公众采取防护措施，提高了全社会防范恐怖袭击的应急能力；但在实际使用过程中，该预警系统也逐渐显露出多种弊端：一是预警等级划分不合理，大部分预警级别基本用不上，存在结构性缺陷[在该系统运行期间，美国共17次发布或调整全国性的反恐预警，基本上是中高级别的黄色和橙色预警，最高级别的红色预警仅被发布过1次，而低级别的绿色或蓝色预警则从未被发布过]；二是预警过度依赖通过颜色来区分威胁严重程度,缺乏具体的信息和行动建议，容易使民众陷入恐慌；三是预警期限没有时间限制，长期处于警戒状态使得各方疲惫不堪。阶段2：二级国家威胁警报系统（2011-2015）美国于2011年1月宣布取消国土安全警报系统，新建立国家威胁警报系统其中预警等级分为两个级别：“迫切威胁”(ImminentThreatAlert)“升级威胁”(ElevatedThreatAlert)阶段3：三级国家威胁警报系统（2015至今）美国于2015年形成两种类型、三个级别的预警方式1.2危机预警的要素1.2.1预警的主体和对象1.2.2预警的内容和形式1.2.3预警的平台和渠道1.2.4预警的调整和反馈1.2.1预警的主体和对象危机预警的主体为公共危机管理的相关部门及其人员；接收对象为可能受到危机影响、需通过预警来提醒其做好准备或作出响应的所有相关主体，既包括政府也包括群众，既包括组织也包括个体。预警发布主体是各级政府及其相关部门；同时根据“分类管理”的原则，负责某类或某项公共危机事件的管理部门一般负责此类或此项公共危机的专项预警工作。根据《中华人民共和国突发事件应对法》（主席令第69号），在我国由“县级以上地方各级人民政府”发布危机预警，可以预警的突发公共危机事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期。1.2.2预警的内容和形式预警信息的设置遵循“准确、简练、易懂、易操作”等原则，预警内容一般包括突发事件的类别、预警级别、发布时间、起始时间、影响或可能影响的范围、警示事项、应对措施、发布机关、咨询方式等；预警表现形式一般包括信号、文字、声音、图像、视频等；对于某些预警研究相对成熟的领域，预警的内容以标准规范或约定俗成的预警信号图标的形式呈现。1.2.3预警的平台和渠道1.2.4预警的调整和反馈危机预警应根据危机状况和事态发展、按照有关法律规定，适时调整、取消或重发。有事实证明不可能发生公共危机事件或者危险已经解除的，发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。地震预警系统地震区密集的预警传感器+预警中心+预警信息接收终端监测地震波采用IT技术服务全社会案例：危机预警1.3应急响应的基本原则应急响应（EmergencyResponse）是指，获得危机预警后，相关责任主体根据突发公共危机事件的性质、特点和危害程度，立即启动相应等级的预案，组织有关部门，召集应急救援队伍和社会力量，调动属地应急物资和设备，采取专业应急处置措施，开展应急处突与紧急救援工作，必要时开展区域之间的联动和部门之间的合作，寻求利用最优势的应急资源来应对危机。1.3应急响应的基本原则速度原则：快速反应速度原则（Speed）要求应急响应快速及时、效率为先，以最快的速度到达现场并开展应急工作。专业原则：专业处置专业原则（Profession）要求应急响应开展专业处置，不断提升专业性。专业处置通过专业操作规范、专业机构负责、专业人员培养和专业技术设备来实现。1.3应急响应的基本原则比例原则：分级响应比例原则（Proportionality）是应急响应的重要原则，是指应急人员的配备等级、操作方案的设置等级、资源保障的配置等级应与突发公共危机的事件等级相一致，既能有效处置危机，又不造成浪费。1.4应急响应的主要任务应急响应的具体工作内容繁杂，以尽可能降低突发事件危害、减少群众人财损失为目标；应急响应工作可概括为现场响应和管理、生命救援、处置突发事件、信息传递与危机沟通防止次生灾害的五项主要任务。1.4应急响应的主要任务1.4.1现场响应与管理1.4.2生命救援1.4.3专业处突1.4.4信息传递与危机沟通1.4.5防止次生灾害案例：日本东京地震灾害应急响应的时间表（1）灾害发生之前主要工作是：发布和传递灾害预报，收集和传递海啸信息；（2）灾害发生时刻至3小时之内：召集职员，设立灾害对策指挥部，收集受害损失信息，向市民通报和披露信息，请求媒体播放和报导，请求自卫队派遣救援，进行消防活动，对危险物设施等采取应急措施，防水，引导居民避难，实施保安警备，实施交通限制和管制，进行救助和急救，收集和传达医疗信息；（3）灾后3～6小时之间：设立避难场所，派遣医疗救护班，确保药品和医疗器材；（4）灾后6～12小时之间：请求相邻地方政府和有关机构进行救援，清除紧急运输道路上的障碍物，确保运送车辆，运送受伤者，开展保健活动；案例：日本东京地震灾害应急响应的时间表（5）灾后12～24小时之间：判断和实施《灾害救助法》、对市政生命线设施采取应急和恢复措施，对公共设施采取应急和恢复对策；（6）灾后24～48小时之间：供应储备物品，调配运送回家困难者替代交通工具；（7）灾后48～72小时之间：供应生活必需品，开设受灾者生活咨询窗口；（8）灾后72小时之后：准备伙食，处理遗体，处理垃圾、粪尿、废墟，采取应急住宅措施，发放灾害慰问金和灾害救援资金贷款，分配捐款和捐物，确定灾害等级为严重灾害。1.5危机预警的趋势和应急响应的升级1.5.1预警技术的精准化和智能化趋势1.5.2基于信息系统的预警体系集成化趋势1.5.3应急响应的形式升级为“并联响应”1.5.4应急响应的时机升级为“提前响应”1.5.5应急响应的技术升级为“智能响应”案例：消防综合智能管理系统案例：数字化工厂应急响应·目录1.危机预警和应急响应的要素和流程2.应急响应的现场指挥系统3.应急响应的联动管理2.应急响应的现场指挥系统突发公共危机事件发生后，为保证现场处置和救援工作的有效实施，须对事件现场的所有应急工作实施统一的指挥和管理，形成统一的现场指挥系统，国际上一般称为ICS系统（IncidentCommandSystem，缩写为ICS）。2.1现场指挥系统的操作原则 2.2现场指挥系统的基本构成2.3现场指挥系统的典型设置2.1现场指挥系统的操作原则2.1.1现场指挥系统的统一性原则唐钧：应急管理与危机公关

2.1.2现场指挥系统的标准化原则唐钧：应急管理与危机公关

2.1.3现场指挥系统的灵活拓展原则应急现场的不确定性和变动性对现场指挥提出灵活变化的要求；对此，现场指挥系统应根据应急响应的需要灵活拓展，即时扩编或调整所需的操作小组和人员。具体实施中，一般将现场指挥系统的模块和架构设计成“可扩展的树状结构”，从而具有灵活性（Flexibility）。例如，美国现场指挥系统在计划、作业、财务、后勤的“组”（Section）级设置下，细分为“部”（Division）、“分部”（Branch）、“小组”（Group）、“小队”（Unit），分别承担相应的职责与功能。根据突发事件的规模，组织结构可以自由增减，能够满足不同规模的应急需求。2.2现场指挥系统的基本构成现场指挥系统的模块化构成是指，提前设置现场响应所需职能小组，明确不同职能小组的职责分工、人员组成、资源配置等，作为现场指挥系统的模块化过程。在具体的应急响应中，根据突发公共危机事件的规模大小、复杂程度、环境情况，召集所需的职能小组模块并组建起现场指挥系统的整体。现场指挥系统的模块化构成一般包括如下5个要素：2.2现场指挥系统的基本构成要素1：现场指挥部，统领现场应急指挥部的整体行动，职责主要包括:掌控事态发展，评估现场状态，确定行动优先级，下达任务命令，制定应急队伍与资源的调配行动方案，监督行动执行，保持现场同上级、同外界的信息交流，确保现场指挥部有序运作等。要素2：综合研判职能小组，简称“综合研判组”，承担研判和计划的职能，负责搜集多方面信息，根据事件的性质组织涉事单位和相关专家进行研判会商，开展信息互通、技术协同、资源联动等工作。2.2现场指挥系统的基本构成要素3：应急作业职能小组，简称“应急作业组”，负责突发事件的处置、救援等具体的执行活动，同步匹配相应的组织资源。要素4：资源保障职能小组，简称“资源保障组”，负责组织协调相关部门以确保交通、通信、医疗、技术、救灾、生活、环境以及区域性资源调配等多方面保障。要素5：财务控制职能小组，简称“财务控制组”，负责制定总体预算、审批和执行物资征用采购、监督事故赔偿的商定和执行、对全过程经费执行进行实时审计等。五要素共同组成现场指挥系统的基本框架图2.3现场指挥系统的典型设置美国：“1+3+4”的现场指挥体系美国基于现场应急指挥的需要，构建“1+3+4”的现场指挥体系德国：行政与专业分离的“1+7”体系德国的现场指挥系统称为“战术指挥部”，通常由消防队担任事件总指挥，负责灾难救援现场的领导与指挥，并对危机处理的结果负责，下设4个工作小组日本：幕僚体系指导下的多层级现场指挥日本的现场指挥系统呈现多梯次、多级别指挥体系，在指挥幕僚体系的指导下，现场应急指挥体系可分为四级指挥体系，从第1级到每4级的指挥官层级逐渐上升，根据灾害规模或复杂严重程度，派出相应等级的现场应急指挥体系。我国：“现场指挥部”，现场指挥系统也被称为“现场指挥部”，属于非常设的临时机构，在突发事件发生后，应根据事件的性质、级别和处置工作的需要迅速设立现场指挥部。应急响应·目录1.危机预警和应急响应的要素和流程2.应急响应的现场指挥系统3.应急响应的联动管理3.应急响应的联动管理应急响应过程中需要多个维度的联动管理（Multi-CoordinationManagement）：一方面，一旦突发公共危机事件超出基层的响应范围，则需要向上的层级联动；另一方面，跨区域、跨部门的应急响应往往超出某一属地政府、部门单位的能力范围，需要及时开展区域、部门的联动。3.1跨层级的联动响应及其管理3.2跨部门的联动响应及其管理3.3跨区域的联动响应及其管理3.1跨层级的联动响应及其管理跨层级的应急响应联动坚持“属地管理为基础，按需联动上级和中央”的原则，具体而言：属地政府是应急响应的第一责任部门、领导机构、指挥机构，负责紧急救援、应急处置、防止次生灾害等工作当突发事件的处置要求或难度超出某一层级的属地时，需通过信息上报、信息沟通等渠道，与上级单位和相关部门进行联动。3.1跨层级的联动响应及其管理3.1.1中央制：基层政府兜底、必要时向上移交指挥权1.我国的跨层级应急联动2.日本的跨层级应急联动3.1.2联邦制：地方政府主导、必要时争取联邦支援1.美国的跨层级应急联动2.德国的跨层级应急联动3.澳大利亚的跨层级应急联动3.2跨部门的联动响应及其管理当突发事件的处置要求或难度超出单一部门的职责和能力时，需开展跨部门的应急联动。跨部门的联动坚持“主责部门为主导，关联部门配合”的原则，根据公共危机事件的性质确定某个主要负责的部门，该部门为主导，其它关联部门各司其职、配合应急。紧急搜救“桑吉”轮《焦点访谈》2018.1.203.3跨区域的联动响应及其管理3.3.1签订长效合作协议3.3.2信息互通与资源共享3.3.3网格化联动组织机构3.3.4全流程联动工作方案3.3.5日常联席与临时会商相结合3.3.6灵活安排现场指挥模式跨区域联动的专业组织机构设置

（以美国州际应急管理互助协议委员会为例）

公共危机的调查追责

5.1调查追责的界定和原则5.1.1事后调查追责的界定事后公共危机管理的首要工作是情况调查和责任追究，简称“调查追责”（InvestigationandAccountability）。事后调查追责是指，现场应急结束后的查明事件的原因、性质、经过、损失、影响等一系列情况的工作。调查追责不仅对事件本身做定性定责，还应研究规律、总结教训，提出有针对性的防范和整改措施，促进相关法律法规、规章规程、标准规范的修改完善，以防范事故重复发生。5.1.2事后调查追责的基本原则调查追责的法治原则调查追责的客观原则调查追责的准确原则调查追责的公正原则5.2调查追责的主要步骤5.2.1调查追责的准备阶段5.2.2调查追责的调查取证阶段5.2.3调查追责的分析定责阶段5.2.4调查追责的处理阶段5.3公共危机的科学追责机制5.3.1从严从紧从实的追责机制我国的事故调查追责坚持“四不放过”原则，即：“事故原因没有查清楚不放过，事故责任者没有受到处理不放过，群众没有受到教育不放过，防范措施没有落实不放过”。在此基础上，通过一系列科学追责机制的设计，公共危机的调查追责趋向于从严从紧从实。5.3.2“标本兼治”的追责机制事后追责助推事前风控的机制“上中下游”三段式追责机制1.对“上游”规划和决策的追责2.对“中游”执行和监管的追责3.对“下游”应急和救援的追责5.3.3追责与容错的兼容设计追责与容错相兼容的意义追责与容错相兼容的创新实践

突发事件的新闻发布

6.1突发事件新闻发布的原则和要素突发事件的新闻发布（NewsRelease）旨在保障信息公开，稳定群众情绪，正确引导舆论，减少社会质疑，维护政府公信，消除可能引发社会不稳定的因素，促进事件妥善处置。6.1.1新闻发布的作用和意义第一，充分保障公民的知情权第二，应对谣言，缓解恐慌第三，正确引导舆论，规避社会负面影响第四，争取多方支援，推动应急有效开展第五，强化社会监督，促进科学决策与实施第六，维护公信力，塑造政府良好形象6.1.2新闻发布的主要原则依法依规、有效发布以人为本、人文关怀快速发布、快捷获取权威可靠、保障攻心归口管理、口径一致6.1.3新闻发布的基本要素新闻发布的核心内容第一，第一时间发布基本事实第二，动态发布处置进展第三，及时发布调查情况第四，提供预警、防范、避险、服务类信息新闻发布的主要形式第一，提供新闻通稿第二，召开新闻发布会第三，接受新闻媒体采访第四，用官方信息平台发布信息第五，组织专家解读新闻发布的基本步骤步骤1：新闻发布的准备工作和内部报送步骤2：新闻正式对外发布和同步舆情管理步骤3：新闻发布结束后的总结、奖惩、追责新闻发布的组织机构第一，新闻发布领导小组第二，新闻发布领导小组的成员单位第三，新闻发布工作小组6.2突发事件新闻发布的全媒体布局6.2.1新闻发布的全媒体特征“全媒体”（Omnimedia）时代的来临，表现为新媒体基础上的人工智能技术、大数据应用、“互联网+”等多重交互特征，让突发事件新闻发布面临更加复杂而多元的环境；与此同时，中央全面深化改革领导小组第四次会议审议通过《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》（2014年8月），标志着推动传统媒体和新兴媒体融合发展的“全媒体”上升为国家战略。传统媒体和新兴媒体呈现“融合共生效应”人工智能促进新闻发布的精细化和人性化“互联网+”导致公众对信息的需求升级6.2.2新闻发布的全媒体机理媒体“把关人”角色的弱化“新闻价值优先”原则的强化“客观、人性、独立”报导准则的共识6.2.3新闻发布的全媒体关系优化明确媒体定位的双重性树立“媒体无大小”的理念形成“合作+管理”的模式6.3突发事件新闻发布的科学策略6.3.1突发事件新闻的主动发布策略“定调子”的议题设置“深挖掘”的层次设计6.3.2创新突发事件新闻的内容与形式全面应用可视化“数据新闻”“数据新闻”（DataJournalism）是大数据应用下新闻的新型呈现方式，通过抓取、挖掘、统计、分析与突发事件相关的数据信息并将其加工为可视化的表现形式，能够有效提升新闻报道的表现力和传播力，拓展报道方式、扩充报道内容，并给予公众更大的阅读舒适度和自由选择度。寻求与新闻受众的“关联性”优化平台间的“交互关系”优化突发事件新闻的内容制作案例：新闻媒体的“中央厨房”模式新闻媒体行业的“中央厨房”模式借鉴了餐饮业的统一调度管理模式，主要是指传统媒体在与新媒体融合发展中，采用集约化的新一代内容生产、传播和运营公共平台，通过统一调度采编人员、聚合各种媒体的优势力量、汇集各种优质内容，从而实现资源的优化整合。“中央厨房”模式不仅能解放生产力，节约人力物力资源，也可极大地提高新闻生产传播的效率，改善用户体验。近年来，“中央厨房”模式已经成为中央和地方媒体进行转型改革的重要模式。6.3.3拓展突发事件新闻发布的渠道和平台提升政府网站平台的使用效能强化政务微信微博的平台发布优化新闻发布的移动客户端平台

危机公共关系的机制

7.1危机公关的原则和架构公共危机管理的阵地是“现场”和“舆论场”的融合；除了新闻发布，“舆论场”的公共危机管理还包括危机公共关系（CrisisPublicRelation），简称“危机公关”（CPR）。7.1.1危机公共关系的“双SPACE”原则原则缩写原则要素双S原则系统原则System

速度原则Speed双P原则制度原则Policy

政治原则Politics双A原则态度原则Attitude

权威原则Authority双C原则群众中心原则Citizen-Centred

谨慎操作原则Care双E原则平等原则Equity

效益原则Efficiency7.1.2危机公共关系的“两场—三维”机理信息填充策略的全流程模型7.1.4危机公共关系的“利益相关”模型利益相关群体的“冰山模型”示意图7.2危机公关的“责任模型”7.2.1危机公共关系“责任模型”的机理无责任的速战速决模式无责任的速战速决模式是指，在主体处于无责任的情况下，采取速战速决的危机公关策略，基本要求包括：第一，快速调查，迅速展开全面和深入的调查；第二，快速定论，尽快定性和定责；第三，快速澄清，及时辟谣，并广而告之。完全责任的以退为进模式完全责任的以退为进模式是指，在主体处于完全责任的情况下，采取以退为进的危机公关策略，基本要求包括：第一，诚恳认错，主动表态，承认错误，作出必须的承诺，彰显诚恳的态度；第二，控制事态，积极作为，遏制事态发展，努力降低伤亡和损失；第三，主动修改制度缺陷，亡羊补牢，消弭恐慌，争取规避同类危机的爆发。部分责任的社会协商模式部分责任的社会协商模式是指，在主体处于部分责任的情况下，可采取社会协商的危机公关策略，基本要求包括：第一，运用中立第三方的意见，获得权威解释、专业论证，或掐他具有较高公信力方面的认可；第二，运用“意见领袖”的态度，尤其是争取“异见领袖”转变成见、帮助获得大众的认同支持；第三，运用“民间”的看法，获取利益相关群体的广泛理解和支持，争取最大基数的认可。7.2.3复杂责任的危机公共关系方案危机公关面临的责任情况往往是上述三种责任情况的叠加或交融，对此应采取相应的策略和手段，逐一分解、科学应对。复合情况下的切割责任方案在复合责任情况下，公共危机事件牵涉的主体繁多且关系复杂，对于其中的某一主体而言难以用无责、全责、部分责任来准确定责，同时一旦承认责任将可能导致风险升级和危机扩大。交融情境下的厘清责任方案在责任交融情境下，公共危机事件相关的网民爆料、媒体报道、舆论声音等舆情交融复杂，涉事主体面临无责、全责、部分责任三种责任情况叠加且交融的局面。7.3危机公关的运行机理7.3.1应对舆情来源的“181”议题设置法舆情来源的多元化特征基于“181”模型的议题设置7.3.2应对舆情加工的“还原全貌”模型舆情加工的“同类合并、对比差距”特征应对舆情加工的“还原全貌”模型2018年10月16日下午，在广西田东街头，一名女子因为乱停电动车被执勤交警发现，在劝离的过程中，女子突然情绪暴躁，对交警进行辱骂和推搡，最后居然手持两把水果刀砍向正在执勤的民警。7.3.3应对舆论报导的“常态清理&危态止损”法舆论报导的“深度挖掘、追踪报导”特征基于“冰山效应”的

“常态清理&危态止损”法

现场秩序管理和过渡安置8.1灾区的现场秩序管理8.1.1灾区现场秩序管理的要件灾区的现场秩序管理旨在全面恢复并强化管理灾区的社会秩序状况，统筹考虑、科学开展灾区保平安、保畅通、保稳定各项工作。公共危机后需有效恢复和切实管理的社会秩序主要包括救援救灾、灾民安置、城市运转、社会治安、市场秩序、生产秩序等。8.1.1灾区现场秩序管理的要件救援救灾的秩序管理灾民安置的秩序管理城市运转的秩序管理社会治安秩序管理市场秩序管理生产秩序管理8.1.2灾区现场秩序管理的目标灾区现场秩序管理，应达到“个体守序”和“整体可逆”的目标。1.“个体有序”：个体层面而言，灾民个人是否能做到遵纪守法、服从组织安排，是现场秩序管理的重要目标，简称为“个体守序”。2.“整体可逆”：从整体层面而言，整体社会秩序能否支撑有效应急并快速恢复到灾前状态，是现场秩序管理的重要目标，简称为“整体可逆”（DisasterReversible）。“整体可逆”具体包括速度、程度、范围三维度的要求。8.2灾区的过渡安置过渡安置的首要工作是设置临时安置区域（TemporaryRelocationArea），将灾民转移到安全地带并妥善安置，做好相应的区域建设、综合保障、管理服务工作，同步开始秩序全面恢复、并准备灾区规划重建。对受灾群众进行过渡安置，应当根据灾区的实际情况，采取就地安置与异地安置，集中安置与分散安置，政府安置与投亲靠友、自行安置相结合的方式，政府对投亲靠友和采取其他方式自行安置的受灾群众给予适当补助。8.2.1过渡安置区域的规划建设灾民临时安置点用于过渡性安置，其选址和规划应综合专家建议和灾民意见，在地质、安置、规划、工程、健康方面需要专家建议，同时了解灾民的对当地情况介绍及其诉求。安置点选址应遵循五个基本原则：（1）规避安全隐患；（2）规避环境污染；（3）方便群众；（4）就地就近；（5）节约用地、保护生态。根据安置场所和住宿条件，安置点大致分为三类：（1）在室内能提供较好住宿条件的临时安置点，如学校、宾馆等；（2）在较大空间室内集中安排受灾群众生活的临时安置点，如体育厂馆、工厂场房等；（3）在室外相对集中安排的临时安置点，如搭建的帐篷和棚屋等。8.2.2过渡安置区域的综合保障第一，保证临时住所第二，全面落实安置点的配套设施建设第三，对安置点的灾民生活物资进行合理安排和充分保障案例：汶川5·12地震的北川临时安置情况在2008年汶川5·12大地震中，北川是“5·12”大地震的极重灾区，地震造成全县15645人遇难、4311人失踪、14.2万人无家可归。截至6月22日，北川羌族自治县已在县内外建立临时安置点364个，35607户、14.2万名无家可归的受灾群众全部得到临时安置。时任绵阳市委秘书长、北川重建党工委副书记陈某在发布会上表示，为保障受灾群众“有饭吃、有衣穿、有干净水喝、有临时住处”为目标，北川县采取集中安置、转移安置、就地安置等多种途径，已在县内外建立临时安置点364个，安置35607户、14.2万人。其中，在绵阳、江油、安县、梓潼等地转移安置5.8万人，在北川本地集中安置和分散安置8.4万人。另外，政府还为受灾群众发放救灾金3191万元，遇难人员抚恤金324万元。8.2.3过渡安置的管理和服务过渡安置管理和服务的原则第一，大规模的集中安置点应由当地政府选派优秀干部与灾民代表组成管委会共同管理第二，组织州、县分区划片第三，过渡安置点要建立临时党团组织第四，受灾群众应当在过渡性安置地点所在地的县、乡（镇）人民政府组织下，建立治安、消防联队，开展治安、消防巡查等自防自救工作。第五，落实信息公开的制度，安置点设置公示栏，公布救助对象、救助标准、住房分配等信息，做到“制度上墙”，方便群众办事。次生衍生灾害的风险防控第一类是卫生防疫和疾病防治第二类是火灾事故和危化品事故防范第三类是地质灾害防范第四类是建筑物倒塌等意外事故的防范第五类是清洁卫生工作引发环境污染的防范灾区民众的安全健康教育8.3灾民的心理疏导8.3.1灾区民众心理疏导的基本规律心理疏导的基本原则第一，遵循规律的原则第二，多措并举的原则第三，区分重点人群第四，尊重当地的文化背景灾民心理疏导的“三阶段”路径灾民心理疏导的“三级圈”路径8.3.2灾区民众心理疏导的方式方法心理疏导的心态调适对灾区民众的心态调适是指，对受灾民众在第一时刻所开展的心理疏导工作，帮助民众调整心态、适应灾后环境和灾后恢复工作。心理疏导的沟通技术心理疏导的沟通技术是指，利用简单易懂的提问，识别灾区民众心理问题的症结，通过恰当的心理学手段，使民众快速减轻或消除其不适的心理反应及其症状行为。心理疏导的倾听技术心理疏导的倾听技术，有助于了解灾区民众的内在想法，掌握其需要救助的心理症结，为实施正确的救助策略提供诊断基础。8.3.3基于不同群体的心理疏导策略针对不同年龄阶段群体的心理疏导策略针对丧亲灾区民众的心理疏导策略针对救援救助人员的心理疏导策略

负面影响防范和舆情管理

9.1负面影响的机理和防范要求9.1.1负面影响的机理负面影响的界定公共危机的负面影响（NegativeInfluence）是指，在相关主体责任和公共危机舆情的共同作用下，由于公共危机事件本身所导致、或公共危机管理不善所引发的社会恐慌、过度防卫、维权纠纷、造谣传谣、扰乱秩序、甚至损坏公信等社会面负面影响类的问题。负面影响的来源负面影响的“推手”1.责任事故对负面影响的“助推效应”机理2.网络谣言对负面影响的“助推效应”对公共危机负面影响产生“助推效应”的网络谣言，不仅带来负面影响，还将产生威胁公共安全、导致人财损失、形成负面标杆、激化社会矛盾、恶化社会环境，损害社会信任等后果。网络谣言由三类因素共同导致：一是大数据时代权威信息缺位导致信息不对称，二是利益诉求复杂导致造谣传谣具有动机，三是社会治理欠完善催生信谣来“求真相”或“求安全”的社会心态。9.1.2负面影响防范的作用和要求负面影响防范的三重功能负面影响防范具备三重社会功能：回应社会关切、治理网络谣言、展示官方态度。负面影响防范的总体要求负面影响防范应立足于负面影响的机理，一方面，对负面影响的两个“推手”责任事故和网络谣言进行处理；另一方面，同步做好现场和舆论场的公共危机管理，尤其是舆情管理，具体应做到：处理负面影响类责任事故的相关要求当前，党纪条例和法律法规对导致负面影响的责任事故处理予以严格要求，强调造成“社会影响恶劣”的事件（或事故）要依法追究主要负责人的法律责任、依法从严惩处.治理负面影响类网络谣言的相关要求对于导致负面影响的网络谣言，我国正在建立健全并严格执行相关的法律法规和政策制度，对网络谣言的性质、责任认定、损害赔偿以及管理的主体、程序、监督等给予明确的界定，同时切实加大行政法、刑法等对网络谣言的规制，进一步增强现有法律法规的可操作性.9.1.3舆情管理是负面影响防范的关键舆情是负面影响的最直接的表现形式；基于此，负面影响防范的关键是舆情管理。舆情是负面影响的直接表现公共危机的舆情（PublicSentiment）是指，公共危机事件相关的新闻报道、网民意见、媒体评论，及其映射的群众对于危机管理主体及其工作“满不满意、高不高兴、答不答应”的社会心态。基于当前所处的信息化时代，舆情已逐渐脱离纸媒宣传和人口相传的传统场域，转向互联网空间作为其重点场域；同时，由于互联网的开放性特征和全球化趋势，舆情的物理空间常常从某一地区，拓展至全国乃至全球。舆情管理的相关要求舆情管理的科学流程舆情管理是指，针对公共危机的舆情，做好其收集、会商、研判、评估、回应、引导、处置等一系列工作。对此，国务院办公厅印发的《<关于全面推进政务公开工作的意见>实施细则》（国办发〔2016〕80号）作出规定，要求建立健全政务舆情收集、会商、研判、回应、评估机制，对收集到的舆情加强分析研判并进行分类处置。舆情管理主要分为舆情分析评估和舆情引导管理两大版块，进而细分为四个环节：第一，信息收集和“舆情画像”，全面收集和汇总舆情相关事件过程、舆情基本情况、舆情传播状况、舆情受众状况等情况，从而将舆论场的公共危机整体现状进行描述画像。第二，舆情分析和负面影响风险评估，通过多要素的舆情定性、多种模式的舆情定责、多种方式的舆情风险定级，对舆情进行更深层次的分析与解读。第三，舆情和负面影响的趋势预测，在舆情状况呈现和全面分析的基础上，针对公共危机舆情的发展趋势，从量化、质性、风险三个维度进行预测。第四，舆情引导和全面管理，基于舆情分析的结果，规避、化解或干预舆论场的舆情风险，阻止、消除、处置现场的危机。舆情管理的上述四个环节相辅相成，形成动态循环。9.2公共危机的舆情分析和负面影响评估公共危机舆情管理的首要工作是舆情分析（PublicSentimentAnalysis），对舆情整体状况、关键要素、负面影响风险等进行全面识别和充分评估，在此基础上开展舆情管理工作。9.2.1公共危机舆情的信息收集舆情相关的信息收集是舆情画像的前提。公共危