6.第六章 行政调解制度

第六章行政调解制度第一节行政调解概述第二节我国行政调解的历史演变第三节行政调解的种类第四节我国行政调解的基本运作方式本章导语•本章考核要求：理解和掌握行政调解概念、我国行政调解的历史演变。•本章教学重难点：行政调解的种类、我国行政调解的基本运作方式。第一节行政调解概述一、行政调解的概念及特征行政调解是指具有调解纠纷职能的行政主体，根据国家法律、政策和公序良俗，在双方当事人平等自愿的前提下，在分清责任、明辨是非的基础上，通过说服教育，促使双方自愿达成协议从而解决纠纷的活动，通常也称为政府调解，应当是一种行政行为。从我国现行规定来看，行政调解具有以下特点：1.调解主体身份的特定性。2.调解范围的广泛性。3.调解效力的差别性第一节行政调解概述二、行政调解的价值第一，行政调解是“大调解”机制得以发挥有效作用的必然组成部分。第二，能够展示政府的社会角色作用，树立威信。第三，能够发挥光大东方经验的优势。三、行政调解与行政和解行政调解与行政和解都具有化解纠纷的作用，二者区别如下1.纠纷的性质不同2.行政机关的地位不同第一节行政调解概述四、行政调解、法院调解和人民调解的区别行政调解较之法院调解和人民调解不同之处在于：1.调解的主持者不同。2.调解的性质不同。3.参与调解的当事人不同。4.调解的范围不同。5.调解协议的效力不同第二节我国行政调解的历史演变一、我国古代的行政调解在我国古代社会，尊崇儒家“无讼”的政治法律思想，统治者倡导思想教化作用，政府极力鼓励非恶性案件运用调解手段来解决。•秦汉是我国古代封建社会得以建立与发展时期，此时期的行政调解也进入发展阶段。“德主刑辅”、“礼法并用”的儒家“和为贵”思想在官府调解上也得以贯彻。•唐朝时期的礼法结合进入了新阶段，虽然唐律在官府对民间纠纷的调解上没有做明文规定。但在司法实践中，县令多以伦理为据，主持调解亲属纠纷、户婚田地等较轻微案件争讼，官府调解息讼逐渐成为风气。第二节我国行政调解的历史演变一、我国古代的行政调解•到宋朝时期，资本主义的商品经济萌芽出现，对内和对外的经济交往较多，由此导致的矛盾和冲突增加，因而促进调解迅速发展。受宋明理学的传统儒家思想影响，选官制度、科举制度及社会风气融合了和谐及无讼的理念。•元朝时期为了疏导矛盾，化解争讼，增进和睦，稳定社会秩序和国家统治，官府倡导调解解决民事纠纷。•明初规定，凡民间应有词讼，许耆老、里长准受于本亭剖理”，调解不能和息的，再向官府起诉。•清代沿袭明朝做法，基层政权均实行保甲制，保正、甲头的职权是管户籍、征赋税、维持治安和调解民间纠纷。第二节我国行政调解的历史演变二、民国时期的行政调解民国时期的地方自治组织行政系统中，设立专门的纠纷调解机关，发挥行政调解的积极影响。南京国民政府颁布法律明确规定乡镇公所是行政机关最基层部门，内部设立调解委员会办理民事调解，将“调解纠纷，和邻睦族”列为厉行新生活的基本理想。民国时期的行政调解更加注重调解的程序与方式，先后制定了《乡镇自治实施法》、《区自治实施法》和《地方自治实施方案》以及《乡镇调解委员会组织规程》、《区乡镇坊调解委员会权限规程》等规范，对调解范围、受理区域、调解期限等规定详细，使行政调解更具操作性。第二节我国行政调解的历史演变三、新民主主义革命时期的行政调解早在革命战争时期，革命根据地和解放区就已形成人民调解、法院调解和行政调解三种形式的调解制度。中华苏维埃共和国的区、乡两级政府，川陕省的区、乡级苏维埃政府都设有“裁判委员会”，负责办理民事案件，解决群众纠纷。当时的行政调解主要由区、乡、村政权机构主持。抗日战争时期，抗日民主政府和解放区政府还颁布了有关调解的地方法规，如《山东省调解委员会暂行组织条例》、《晋察冀边区行政村调解工作条例》、《晋西北村调解暂行办法》、《冀南区民刑事调解条例》以及华北人民政府的《关于调解民间纠纷的决定》等，使调解工作走上了制度化与法律化轨道。第二节我国行政调解的历史演变四、中华人民共和国成立后的行政调解•中华人民共和国成立后，行政调解对解决纠纷、减少诉讼、维护良好的社会生活秩序具有很大的贡献，它作为行政机关进行有效行政管理的必不可少的辅助手段仍然受到重视。•1950年经政务院批准，劳动部颁布的《关于劳动争议解决程序的暂行规定》中规定，通过协商不能使争议获得解决的，得申请当地劳动行政机关调解。•1981年的《经济合同法》和1983年《经济合同仲裁条例》比较细致地规定了合同管理机关对经济合同纠纷的调解。•1987年《国营企业劳动争议处理暂行规定》和《中华人民共和国计量法实施细则》因履行合同发生的争议和计量行政部门调解计量纠纷作出了规定。•2010年10月，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》，明确提出要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责。第三节行政调解的种类一、行政调解的分类标准结合行政调解自身的特点可作如下分类：1.根据行政调解的对象不同，可分为民事争议和行政争议调解。2.根据调解主体不同，分为一般权限行政机关主持的调解和部门权限行政机关主持的调解。3.依据行政调解的效力，可以分为正式调解和非正式调解。二、我国行政调解的种类1.基层人民政府的调解2.工商行政管理机关的调解3.公安机关的调解4.婚姻登记机关的调解5.知识产权管理机关的调解6.行政仲裁调解第三节行政调解的种类三、我国台湾地区的行政调解台湾地区受传统中国“息讼”思想的影响由来已久，其调解文化、调解理念、调解模式等方面同大陆地区一脉相承。相较于大陆而言，台湾地区“乡镇市调解制度”是特有的非诉讼纠纷解决机制，辅之以各专业调解的行政调解制度体系，在台湾当地被民众所普遍认同和广泛适用，已形成一套较为成熟的行政解纷机制体系。乡镇市调解是指由乡、镇、市公所设立的调解委员会对民事纠纷及告诉才处理的刑事纠纷进行调解解决的制度，专业调解则主要指涉及某专业领域内的纠纷，由相关主管机关或其设立的调解委员会对该纠纷进行协调解决的制度。例如消费争议调解、耕地三七五减租（耕地租佃）争议调解、公害（环保）纠纷调解、劳资争议调解、医疗争议调解、采购履约争议调解等。第三节行政调解的种类三、我国台湾地区的行政调解台湾乡镇市调解的特点：（1）乡镇市调解机构为乡镇市调解委员会，其设置于乡镇等基层行政机关内部，受直辖市、市（县级市）、县政府等行政机关的监督；行政机关拥有对调解委员聘任的监督、调解业务指导等权力。（2）对于乡镇市调解委员会所制定的调解书，只有经法院审核通过后才会被赋予法律上的强制力；如果对审核后调解书的内容及效力有异议，当事人须通过向法院提起调解无效或撤销调解之诉来获得救济。（3）对于那些将调解作为提起诉讼前置程序的纠纷，如不动产所引起的纠纷、雇用人与受雇人因契约关系所产生的纠纷、具有一定血亲关系的亲属间的纠纷等，法院则将案件移送调解委员会进行调解。（4）综合调解与特殊调解结合。第三节行政调解的种类四、域外行政调解种类简介（一）美国的政府调解美国的政府调解起初主要在劳资纠纷等一些特定领域进行，1976年的“庞德会议(PoundConference)”被认为是美国ADR历史上的标志性事件，自庞德会议之后，美国的ADR运动全面开展。1978年和1980年国会分别通过《公务员制度改革法》和《纠纷解决法》鼓励联邦政府和州各级政府使用调解手段解决劳动纠纷。1946年《联邦行政程序法》首次允许政府可以不到联邦法院诉讼解决纠纷。在布什和克林顿两届政府时也都大力推动政府调解建设。1990年美国国会出台了《行政纠纷解决法案》(AdministrativeDisputeResolutionAct)(以下简称《法案》)，该《法案》于1996年克林顿政府时期修改，它是专门涉及政府ADR运作的一部法案。第三节行政调解的种类四、域外行政调解种类简介（二）英国的行政调解制度1893年，英国发生了煤矿大罢工，罢工从7月持续到11月，严重威胁到其他产业的发展，使国内过冬的煤炭供应处于紧张状态。为稳定劳资关系，重新定义政府在劳资关系中的角色,政府酝酿了一系列政策,产生1896年《调解法》。《调解法》(TheConciliationAct)的通过，意味着政府调解作为一种制度确定下来。英国《专利法》规定，知识产权局应当提供调解服务，将调解作为解决知识产权纠纷的一种有效途径。近年来，英国政府仍明确表示，要大力推广调解在解决行政纠纷中的作用，宣称只要可能，涉及政府的纠纷就应通过调解或仲裁来解决。政府甚至颁布了一个称为“政府承诺”的文件，强调政府部门通过诉讼来解决纠纷是最后一步棋。第三节行政调解的种类四、域外行政调解种类简介（三）法国的行政调解制度1973年1月3日，法国议会通过《关于设立共和国行政调解专员的第73-6号法律》，建立了调解专员制度，将行政纠纷纳入行政调解的范畴。1976年，《调解专员法》进一步明确了调解专员的职权范围，法国的调解专员制度得以具体化并完善。《调解专员法》规定，调解专员不得受理在职公务员对所属行政机关的申诉，也不得对法院诉讼程序的进行和判决效力予以妨碍。随着社会的发展，行政调解专员制度在更加有效地保障公民基本权利方面已表现出许多不足，于是法国在萨尔科奇时代开始进行由行政调解专员制度向基本权利保护专员制度的改革。第三节行政调解的种类四、域外行政调解种类简介（四）日本的行政调解制度在日本，行政机关的调解行为颇为普遍。行政机关对纠纷解决的积极参与成为日本当代纠纷解决和ADR发展的一个重要特点，被称之为纠纷管理型ADR。行政机关的调解规则没有系统立法，散见于各种制度之中。典型的行政调解是由行政性委员会进行的，是一种常设的中立和独立的机构，委员会的组成具有中立性、代表性和