第三讲行政职能

第三讲行政职能学习要求：1、了解行政职能的概念、特征及其基本内容。2、了解西方关于国度行政职能的演化及趋向。3、中国政府职能转变的内容和途径。学习重点：1、行政职能的概念和基本内容。2、中国政府职能转变的内容、关键与制约要素一、行政职能的基本内容〔一〕行政职能的概念及构成行政职能也称政府职能，是指政府在社会中的职责与功用。其中心的价值在于回答政府〝应该做什幺〞、〝不应该做什幺〞的效果。行政职能可以从不同的角度去调查，从政府职责的范围看，有政治职能、经济职能、文明职能、社会职能等；从政府职责所起作用的属性看，有捍卫功用、扶持功用、管理功用、效劳功用等。也有学者从职能结构的角度，将政府职能区分为政治统治、社会管理、社会效劳和社会平衡四大职能。从管理进程的角度看，政府管理的不同类型的公同事务又有管理功用的相似性，如决策性功用、执行性功用、控制性功用、辅佐性功用等。在这里，我们主要从前两个角度加以调查，这样可以更好地了解政府扮演的社会角色。〔二〕行政职能的历史演进自从政府登上历史舞台后，行政职能随社会开展不时拓展自己的内容和范围，出现出静态开展的进程。现代社会政府职能复杂且具综合性，历史上，各国行政官吏主要做三件事情，一是收税，二是组织军队，三是维持皇〔王〕权机构日常运转。在相对兴旺的国度，官吏们还有限地担任维持中央治安，处置民事纠纷，监视官方看法形状的传达〔包括教育管理〕。相比拟而言，现代西方社会政府的经济职能要相对兴旺一些。现代西方社会大都是以村社为组织方式的农耕型经济。我们知道，水利是农业的命脉，农业消费离不开水利，需求兴修、管理水利工程，而分散的小消费者无论是在人力、财力和物力上，都无法承当这项义务，这就需求皇〔王〕权的力气，运用国度的威望，集中社会资源，一致组织和管理全国的水利灌溉事业和其它公共工程，如中国现代建造的都江堰、大运河等水利工程都是依托国度力气组织和修建的。在现代埃及、印度还设有专门维护水利的〝护渠官〞，而西方现代的政府职能中那么无此项经济职能。经济职能反过去又强化了政治上的中央集权，政府社会管理的权利和发动社会的力气也比拟弱小。与西方政府不同，现代西方政府由于遭到社会和公民〔古希腊〕或中央的制约而不时很有限，因此政府的社会发动才干和政治强迫力不如西方民主政府。但是与西方政府相比，西方政府的社会效劳职能较为突出。从古希腊、罗马、中世纪直到封建民主时代，西方政府用于公共效劳设备和支付年金〔只限于贵族阶级外部〕等社会效劳项目的开支是庞大的。但是总体上讲，现代政府的职能尚未分化，统治职能和社会管理职能处于一种天衣无缝的形状，管理手腕也比拟单调。这与事先社会消费力开展水平不高，自然经济中人际间社会交往不多，公同事务复杂等状况是直接相关的。工业化是推进政府职能的不时丰厚和开展的直接动力。同现代相比，现代社会的政府职能已大大丰厚，触及社会生活方方面面。它的显着特点是公同事务的外延大大深化了公同事务的外延，随着行政职能的分化又进一步推进外延的拓展。政府职能的扩展既是一种世界现象，也是历史的肯定。新的消费力出现带来新效果、新范围、新行业、新需求；分工的精细化给人们带来的社会角色看法；全社会实际理性水平及公民对权益与义务的看法水平；信息的数量和传达范围；……〝这些变化既大大提高了为处置新效果而协调社会举动的需求，又大大添加了社会成员扩展政治参与和普遍表达政治要求的能够性。〞不难了解，正是社会消费力水平的极大提高，招致了这些变量的变化，使行政职能的详细内容大大丰厚起来，这也是一个社会不时开展和有序运转所不可缺少的要素。工业社会中政府职能的迅速收缩，可从各国政府公共支出的猛增中失掉说明。1930以前，世界各国公共支出的相对规模上升比拟缓慢，以后末尾加快。从20世纪以来，无论是相对额还是占国民消费总值的比重，都呈上升态势。有关统计资料说明，英国1890年的公共支出为2.8亿英镑，1995年曾经到达2927亿英镑；而美国的公共支出由1890年的8亿美元上升到1995年的15907亿美元。德国经济学家瓦格纳在一百多年前就提出随着工业化的到来，政府职能将出现为极度扩张的趋向，以后的实际验证了他的预言，被称之为〝瓦格纳定理〞。〔三〕政府基本职能。国际外关于政府职能的实际纷单一样。有的侧重于政治学视角的界定，有的主要围绕政府与市场的关系来界定。世界银行在其1997年的世界开展报告中将每一个政府的中心使命概括为五项最基本的责任，大体上反映了现代政府所行使的职能，这就是：〔1〕确定法律基础；〔2〕坚持一个未被破坏的政策环境，包括坚持微观经济的动摇；〔3〕投资于基本的社会效劳和社会基础设备；〔4〕维护弱势群体；〔5〕维护环境。从实际研讨的角度讲，迄今为止，革命导师马克思、恩格斯对政府作用所作的迷信论述，依然是我们了解政府职能的基础并起着重要的指点意义。恩格斯指出，〝一切政治权利起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的〞，〝政府统治只要在它执行了它的这种社会职能时才干继续下去。〞据此，政府的基本职能从微观上划分为两个方面，即政治职能和社会职能，前者表达了政府职能的阶级性，后者表达了政府职能的社会性。但是也应看到，由于马克思、恩格斯所处的时代中阶级矛盾尖利，无产阶级面临的主要义务是攫取政权。加之事先政府的社会职能十分有限，革命导师更强调政府的阶级统治职能而非社会职能，同时对政府社会职能的论述也比拟复杂。在政府职能极大拓展的当代社会，政府的社会职能进一步分化为相对独立的不同范围，以此为基础，政府的基本职能可概括为政治职能、经济职能、文明职能和普通社会职能。1．政治职能政治职能是由政府在社会政治体系中的作用决议的。除了传统上的对外进攻外敌入侵，捍卫国度的独立和主权，对内对立被统治阶级对立，维护公民的生命、财富平安，维护政治次第和社会次第，以及组织军事力气的捍卫职能、对立职能、军事职能等职能外，现代社会中政府还有着更为普遍的政治职能。首先，维护产权。维护产权是政府的首要职能。所谓〝产权〞，不只仅局限于消费资料一切权，也不同于法律意义上的财富权，而是一个具有更普遍意义的概念。产权是对各种权益的一种总称，指在不同财富一切权〔狭义的财富权，包括知识产权、休息力一切权等〕之间对各自权益与义务之间的进一步划分与界定，其实质是向社会上一切合法利益集团与团体提供利益保证。从最普通的意义上讲，产权是权益主体与权益对象之间构成的权益关系，详细包括权益主体对权益对象所拥有的运用权、转让权和享用权。排他性、可转让性是权衡产权能否完整的规范。界定产权的中心效果是人与人之间权益与责任的划分。在市场经济条件下，明白界定产权是市场机制有效运作的首要前提。〝假设没有这种权益的初始界定，就不存在权益转让和重新组合的市场买卖。〞产权界定得越清楚，每个行为主体的责、权、利就越明白。政府是掌握国度公共权利的公共管理机关，唯有它才有才干借助其威望性位置和拥有的强迫性手腕界定和维护产权。一方面去维护明晰的产权，另一方面那么是去干预产权不易界定的范围，以尽能够地增加买卖费用。在产权明白界定的范围，公民的利益可以失掉有效维护，市场可以使资源失掉最优配置。早在18世纪，洛克就提出国度的职责是维护产权的思想，他在其自然法和社会契约实际中强调指出，人们树立国度的〝严重的和主要的目的，是维护他们的财富。〞财富权是人的最基本的权益，维护财富权是国度的基本职能。不过，在现代社会中，政府界定和维护产权职责的外延有了扩展，包括着与社会要求相分歧的更为丰厚的内容。其次，制定公共政策。传统实际将政府看作主动执行政策的观念早已不合时宜。在现代社会，政府普遍介入社会生活诸范围并发扬积极作用，政府作为公共政策制定者的角色日益清楚。政府经过制定政治、经济、文明和社会政策为社会开展选择目的，引导社会安康有序和协调开展；运用政策调整各种社会关系，使之有利于社会开展的目的。再次，调理各种利益关系。在某种意义上，社会就是人们为完本钱身利益而相互协作的结合体。社会的开展肯定要发生人们之间、行业之间、地域之间的利益分化，构成不同的利益群体、阶级和集团，随之而来的利益矛盾和利益抵触在所难免。政府管理在一定水平上讲，就是经过各种手腕调理利益矛盾和抵触，维护正义、次第和动摇的进程。政府作为利益的调理者，其主要职责就是运用政策手腕协调各种利益矛盾，在政策制定中尽能够平衡全体利益、局部利益和团体利益，即统筹国度、团体和团体的利益，使三种利益之间可以协谐和一致。当然，由于不可扫除的阶级属性，使得政府在利益协调中一直是以经济上占统治位置的阶级的利益为基础停止利益协调的。2．经济职能随着经济在社会开展中的位置日益重要，经济职能已分化为一项独立的职能并居于政府职能的中心肠位。现代社会，政府的经济职能已从农业社会中的财政活动〔税收及开支〕扩展到管理经济，引导国民经济继续、动摇和协调开展。由于国民经济划分为微观和微观两个范围，政府的经济职能也分为对微观经济的管理和对微观经济的管理。微观经济高效率，微观经济动摇是政府管理经济的目的。微观经济是以经济集体为主体停止的经济活动，由于经济集体的行为主要以追求自身利益为目的，是在市场的自发调理下停止的自主决策，假设没有一定的限制，追求团体利益的行为就有能够带来损害他人和社会利益的结果。对此微观调控是管不到的，这就需求政府运用强有力的法律和制度对微观经济停止管理，以保证微观经济有次第地运转，促进微观经济的开展。政府对微观经济管理既要放开搞活，又要限制其消极作用，主要的职责有以下几方面：〔1〕为市场经济的有效运转提供必要的制度、规那么布置。当人们在议论市场经济的效率和功用时，实践暗含着一个前提，即在市场之外有一个精致的制度体系来保证市场机制的发扬。自愿买卖不会发作在〝制度真空〞中，市场经济也不能分开由国度维持的有效的法律、法规和制度而存在。现代经济社会也是政治社会，分开政治体系为其制定的游戏规那么和经济活动框架，市场机制就不能有效发扬作用，经济体制也就无法正常运转。为此，政府要为诸如合同的执行，为货币、度量衡、公司章程、破产、专利、版权等提供规范，并经过国度的强迫力来保证实施。〔2〕价钱控制。在市场经济条件下，虽然大局部商品的价钱由供求关系所决议，但是市场自发调理的价钱又有自觉性，对经济不一定最有利，也不一定契合社会的久远利益。例如当农产品过剩时，农产品的价钱会大幅度下降，这种下降会抑制农业消费。政府经过支持价钱或对有些商品实行最高限价，对那些关系到国计民生的物品〔如粮食、棉花、石油等战略物资〕停止价钱控制。为防止自觉和过剩消费，预防伤及全民利益的事情发作，其价钱那么由政府依据一定规那么来制定。比如在美国，交通运输、银行保险、动力和农业部门的价钱就是由独立控制机构依据规范化的定价方法来制定的。〔3〕维护公允的竞争次第。市场功用的发扬水平，取决于市场的竞争水平。但是市场主体间的竞争并不总能继续地停止，不受限制的竞争有能够会招致对竞争的破坏。竞争者有能够会由于兼并构成对市场的垄断，或就消费、价钱、销售条件等的串谋和协议而完毕竞争，以及价钱歧视、欺诈行为等，因此需求政府干预以确保竞争的真正完成。政府经过制定包括公允买卖与价钱仲裁法、证券买卖法、公司法、反垄断法和消费者维护措施，以及运用维护和扶持中小企业的政策措施，如提供存款、银行担保、筹集资金等来维护和增进市场竞争。为了防止少数巨型公司和企业集团相互勾搭起来操纵市场，秘密分配市场份额，政府必需采取强硬的手腕，运用公共权利予以法律制裁，以保证公允竞争的次第。〔4〕质量控制。在市场经济条件下，关于商品的质量必需有严厉的规则，以防止冒充伪劣商品的出现。诸如出售的药品必需经过药品管理部门的同意，肉类必需契合国度的质检规范，各种车辆必需契合交通管理部门的平安条例等等。政府经过质量控制，以保证人们的生命、安康和财富平安。微观经济管理的重点是在经济目的的完成上，是指政府运用公共权利对经济运转停止调控，以坚持微观经济的继续、动摇、安康的开展，完成高增长、高失业和低通涨的经济目的。微观经济的动摇是整个国民经济正常运转的基本前提，而市场自发运转总是以商业周期的动摇、兴盛和衰落交替出现为特征的。不可防止的经济动摇和失衡，将损害每团体的利益，因此需求代表公共利益的政府运用经济政策对市场经济的微观运转停止直接调控，以及为经济的开展提供良好的基础。政府的微观经济管理职能主要包括：〔1〕财政政策。财政政策是政府经过财政收支总量与结构的变化调控微观经济，使政府的经济目的得以完成的经济政策。在实际中，财政政策之于市场动摇的关系可以用一句话来概括：〝逆市场风向而动〞。经济过热了，财政政策被用来降温；经济开展速渡过缓了，财政政策被用来抚慰经济。其发扬作用的机理是，亲密关注社会总需求的变化，经过调理总需求和总供应的关系完成经济总量的平衡。财政政策包括两大基本局部：税收和政府开支。财政政策发扬作用的基本支点是累进税制度和社会保证制度两大局部，它们构成自动增添经济动摇的第一道屏障。累进税抑制微观经济动摇的机制是，当经济过热时，失业充沛，团体支出总额相对添加。这时，累进税制度使得团体缴税局部的增长大幅度高于支出自身的增长，这意味着政府将以更快的速度取走团体能够投入市场消费的货币额，到达抑制总需求的目的。当经济过冷时，社会总需求缺乏，商品卖不出去，厂商自愿限制消费，休息者支出下降。这时，累进税制度又使团体缴税局部的下降大幅度高于支出下降的速度，使团体支出的全部或大局部用于购置消费品，从而到达抚慰总需求的目的。社会保证制度调理总供应与总需求关系的作用机理是，当一团体取得一份任务有工资支出时，拥有购置生活必需品和消费品的货币，团体支出与微观经济运转处于巧合形状。一旦出现经济衰退，工厂少量裁员，众多失业者构成的失业大军将猛烈增加原本就缺乏的有效需求。这时，失业救援制度〝自动〞发扬作用：失业者可以领到一份救援金，既不致使休息者堕入经济上的绝境，同时又在微观经济总量上添加了一块有效需求。当经济末尾复苏时，社会总需求添加，厂商开足马力消费，休息者纷繁找到各自的任务岗位，政府支付的失业救援金便自动停发，从而抽调一局部总需求，给日趋热化的微观经济送去一阵〝凉风〞。此外，政府还可经过举行公共工程、相机调理税种等随动调理的制度布置抑制或抚慰总需求。调控微观经济已成为现代政府的一项重要经济职责，财政政策也因其奏效快而经常成为各国政府优先思索和运用的政策手腕。不过，财政政策的运用也是有代价的。西方国度的经济实际说明，过度依托财政政策会带来许多反作用，比如，政府在经济萧条中不得不接收触及国计民生的假定干公共设备，而企业收归国有往往使企业摆脱了市场竞争法那么，降低了整个市场高效率配置资源的功用；高失业救援金既减轻了政府的担负，滋长了人们对政府的依赖，也不利于效率的提高。因此，财政政策干预经济的强度、深度以及详细方式的选择又是一个需求慎重看待的效果，其总的原那么应当是〝少管为好〞、〝尽能够市场，必要时政府〞。〔2〕货币政策。货币政策是国度采用的调整和控制货币供应量的种种政策。随着市场经济的日益生动、成熟，国度发行货币的公共管理职能已演化为政府调控微观经济运转形状的得力手腕。我们知道，货币是买卖的媒介，是商品经济和市场经济的〝血液〞，相关于特定时空范围内商品和劳务的价钱水准、流通速度、总买卖量三项要素，货币供应量应当有一个确定的、安康的数额。高于这个数额值域，将招致过多的货币追逐过少的商品，形成通货收缩；低于这个数额，将使货币这一特殊商品的价钱——利率上升，利率上升抬高投资本钱，较高的投资本钱肯定降低投资者对利润的预期而增添投资，投资增加对经济带来的结果那么是经济增长停滞，新增失业时机增加。不美观出，控制货币供应的〝水龙头〞，控制银根，是一个触及一切人利益的公共管理职能，它应该、也必需而且也只能由政府来承当。货币政策发扬作用的主要政策工具有：〔1〕法定预备金。中央银行作为政府主管货币发行业务的行政机构，有权为一切商业银行规则〔法定〕预备金，或许说，规则商业银行的备付金在存款总量当中的比例。〔2〕贴现率。中央银行必需经常地与商业银行展开金融业务，及时地吸纳或吐出货币，使投入市场流通的货币量或许添加、或许增加。〔3〕地下市场业务。政府出售或回收债券。上述政策工具的运用会带来添加或增加货币量的神奇结果。其作用机理是，当经济高涨，需求旺盛，中央政府提高法定预备金、提高贴现率，以及向商业银行发放债券。提高法定预备金和贴现率，意味商业银行可用于存款的数量增加，当货币量普遍增加时，依据市场供求关系，利率将会上升。利率上升一方面会抑制投资，另一方面会把更多家庭节余的货币吸入商业银行。两者共同作用，使过热的投资和消费水平随之降温，通货收缩趋缓。中央银行经过商业银行发放债券，使货币回笼，也起到增加货币在市场上的流量的作用。需求指出的是，中央政府控制银根的方式远不如此复杂，其详细任务进程有极为严厉的行政技术要求。与财政政策相比，货币政策调控市场运转的方式相对更直接一些，政府应用公共权利执掌货币流量的总开关，借助利率杠杆直接调控微观经济，而不直接插手扩张或抑制总需求，有助于维护市场固有的配置效率。加之货币政策操作中行政本钱很低，无须一个庞大的行政机构来支撑，因此是一种最理想的干预市场方式，遭到现代兴旺国度政府的普遍注重。但也正因其更具直接性，货币政策不具有财政政策那样〝立竿见影〞的效果，它具有滞后效应。国度紧缩银根或抓紧银根是基于对市场趋向的预测，经济理想和经济趋向不会自己说话，人们只能经过观察经济数据的变化来推测市场态势，普通来讲，推测通货收缩率需求至少以一个月为一个时间单位，而等候一个明白的货币政策结果出现往往需求半年左右时间〔各国经济显现货币政策的时间长短不一，正常形状下普通不少于一个季度〕。因此，人们不能在完成短期经济目的的时分，过火指望货币政策会很快发扬作用。调控市场的货币政策必需与其它调控方式配套运用，扬长避短，相得益彰。但总的原那么应当是：〝尽能够货币政策，必要时财政政策〞。〔3〕产业政策。产业结构合理化是国民经济坚持总量平衡开展的重要条件，一国范围内消费力的规划与产业结构的调整不能完全依托市场来处置，虽然市场可以推进技术提高使高新技术产业化，使产业晋级换代，完成产业的调整和优化，但这些都需求在迷信的产业政策的引导下停止。市场自身不能自发产消费业政策，需求政府制定和实施产业政策。产业政策的作用在于可以对供应结构的变化发扬迅速的调停作用和引导作用，使供应结构可以坚持合理并同需求结构相顺应。详细讲，一国政府可以依据世界经济开展趋向和本国经济开展目的，制定相应的产业政策，确定支持哪些产业，限制哪些产业，来扶持主导产业快速开展，以促进产业结构的合理化，完成资源的合理有效配置，并引导企业调整产业结构，提高经济效益。〔4〕提供经济基础设备。经济基础设备指的主要是基础迷信研讨、市政基础设备和公共交通、电力、通讯系统等等，是经济开展的基本环境条件。基础迷信研讨由于可以添加全社会的知识存量，带来技术提高和技术创新，使各种消费活动能共同受益。众所周知，迷信研讨对人类的开展至关重要，新的迷信实际的提出往往招致严重的技术发明的出现，推进人类的庞大提高，人类历史上出现的四次严重技术革命，都是以迷信实际的严重打破为前提。基础迷信研讨又包括了极大的风险，失败的幽灵紧随着迷信发现的每一个环节，人类向未知世界的应战极为艰辛。但是迷信研讨的发明性效果为人类带来的福祉却不只永远不会、而且也不能够失掉足额补偿。迷信研讨出效果的周期比拟长，也不易用维护技术专利的措施来看待，它们〝不适宜市场机制，而且只要当每团体都自愿承当一定本钱时才干被消费出来〞。因此基础迷信研讨应该依照公共产品的方式来加以组织消费，由国度出资，政府担任组织。市政基础设备和公共交通、电力、通讯系统由于是效劳于社会，属于公共产品，其消费进程也称为公共工程。但是由于脱离市场约束而缺乏竞争，公共工程的兴修采取政府行为比公家行为缺乏效率，市政基础设备和公共交通、电力、通讯系统也可以引入市场方式提供，由公家公司出资和建造，并向运用者收费。但是这并不意味政府放手不论，鉴于这类设备消费进程自身触及面广，需求组织、规划和协调，因此至少应由政府组织与规划，以浪费社会本钱，防止资源糜费。3．文明职能。文明职能指政府指点和管理文明事业的职能。它是政府管理最新鲜、最重要的职能之一，与社会的看法形状、价值观和肉体文明状况相联络，在不同时代和不同国度有着不同的内容。文明职能是政府经过制定和实施各项文明政策加以完成的，其中心在于政府经过对文明事业的的管理，维护和弘扬一种看法形状，用以说明和论证统治与管理的合法性。与国度用强迫性的方式维护自己的统治位置相比，看法形状以软的方式影响人们的思想，以到达对社会的控制。政府维护对社会思想的统治是经过政治社会化来完成的。政治社会化就是构成、维护和改动社会成员的态度、信仰和感情的进程。政府的教育行政部门、文明管理部门等职能部门就是担任管理执行社会化的机构，并经过家庭、学校、群众传达工具和政府组织等详细机构实行这一职能。比如教育行政部门经过对教学内容的审查，培育未成年公民对国度和民族的认同看法；经过对教学内容的规则，培育公民良好的品德品行和剧烈的社会责任感。一个公民对国度和民族的心思认同看法，来源于各种方式的早期教育，这关乎一个国度政治一致、民族勾搭的社会意思基础，假设一个政府的公共教育政策甚至不能增强公民对自己祖国和民族的认同感和凝聚力，就是公共教育政策的最大失败。此外，政府的文明职能还包括在全社会支持、鼓舞、引导和倡议反映人类提高文明的积极的价值取向〔如进取肉体、社会责任感、自尊自爱等〕、伦理品德〔如公共品德等〕、行为形式和安康的生活方式等等，防止和制止那些不安康的、有害于社会公共环境气氛的劣性文明现象的出现和蔓延，污染社会空气，促进社会肉体文明的开展。4．社会职能。指政府承当的社会效劳和社会保证职能。它是政府管理中内容最为普遍、丰厚的一项基本职能，凡努力于改善、保证人民物质文明生活、表达人道主义思想的各类事务，都在社会职能的范围内。现代社会中政府职能的极大扩张也主要是社会职能的拓展。政府社会职能的内容主要有以下方面：〔1〕提供社会保证。在财政政策中，社会保证制度〝逆市场风向而行〞，自动封锁和开启，发扬着抚慰或抑制需求，从而直接影响着微观经济的作用。与此同时，社会保证又是对公民基本生活权益和基本生活条件的保证，这是政府的公共伦理要求，追求的是社会公允，因此又属于政府的社会职能。社会保证也称为〝社会平安〞，是社会对其成员提供一定的经济资助、物质协助或效劳，以保证社会成员基本生活需求得以满足的综合性事业。政府作为公共利益的代表，无疑是社会保证制度的责任主体。政府经过树立社会保证体系，为那些有力竞争或失掉竞争才干的社会成员，以及那些基本生活暂时出现困难的社会成员提供种种维护性措施。一个文明的社会必需有健全、完善的社会保证体系，以保证其成员都能享遭到最基本的生活资料。一个较为完善的社会保证体系基本包括四方面内容：一是社会保险体系。这是社会保证体系的中心，它提供的效劳是树立在当事人交纳保险费的基础之上。社会保险体系包括退疗养老金保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五个方面，其中退疗养老保险是社会保险的中心。二是社会救援体系。它是对理想贫困的救援与扶助，是对社会保险体系的补充。凡是没有保险的范围和中央，不论是哪个公民，不论是什幺缘由，只需他堕入困境，就应失掉政府的救援和协助。三是社会福利。这是为提高人民的生活水平和生活质量而实行的福利设备和社会效劳。四是社会优抚。它是国度对优抚对象提供的带有表扬和补偿性质的特殊保证。需求指出的是，社会保证是政府基本的社会职责，但是一个国度的社会保证水平的上下应当与该国消费力开展水平以及各方面〔企业、政府和团体〕的支付承当才干相顺应。〔2〕人口政策。人口政策与行政管理的相关性主要集中在对一个国度人口数量、质量及其结构的控制，属于公共管理的重要内容之一。人口效果是最直观地表达公利与私利关系的少数几个范围之一。生育权是基本的人权之一，一个家庭生几个孩子外表上是团体的事情，但是人口的数量和质量又对微观经济和社会开展带来庞大影响：降低或提高人均支出水平；添加或增加社会总需求；社会福利和公共产品供应缺乏；加剧或缓解人口与自然资源的矛盾影响未来的失业岗位数目和失业率，等等。显然，假设人口数质变化速度超出经济社会开展客观允许的可吸纳水平，不只会严重好转微观经济的运转态势，使市场配置资源功用的发扬遭到很大限制，而且带来诸如教育、住房、交通等少量的社会效果，直接影响到人们的生活水平和生活质量。因此，人口效果与公共利益相关。众所周知，契合经济社会协调开展的人口增长率不能够依托市场机制的自发调理来完成，市场机制也基本上不能对家庭的生育动机发生影响。因此，人口效果只能由政府运用公共权利、依据人口开展规律制定契合国情的人口政策，用政策手腕调控人口的增减，并经过相应的职能机构推行实施。调理控制人口契合全社会的共同利益和久远利益。〔3〕维护自然环境。自然环境是人类赖以生活的基本条件，在自然环境日益好转的明天，环境效果曾经成为要挟到人类生活的带普遍性的全球性效果，人类历来没有象明天这样深切地看法到环境对人类的重要性。环境效果主要是由社会的经济活动所惹起，人类的消费和消费活动会不同水平污染、破坏环境。在农业社会，人与自然环境的矛盾并不突出，随着工业化、城市化的到来，以及科技效果的普遍运用和自然资源的鼎力开发，出现了日益严重的环境污染，加上人类自身对自然资源不合理的应用以及恣意掠取，生态破坏效果愈演愈烈。环境的好转和生态失衡不只要挟到当代人的生活开展，也影响到子孙后代的生活。

环境效果主要是经济活动中发生的负的外部效应和对自然资源不合理的开发形成的。前已叙及，市场中的经济主体无须为负的外部性带来的损失承当本钱，以求利为目的的经济主体在没有限制和制约的状况下，出于本钱——收益的思索，不会有降低和管理污染的动力；在自然资源的开发中，由于资源散布不平衡，对资源的开发应用本钱也不相反，〝靠山吃山，靠水吃水〞、〝近水楼台先得月〞的俗语，可用以描画原始的资源应用本钱与经济利益之间的关系，说明资源散布会带来经济收益的不平衡。在以价钱方式来凸现商品消费的比拟本钱优势的现代市场流通体制的引导下，追求利益的激动肯定会招致对自然资源的掠取式开发，形成对资源的低效率应用，构成〝穷山恶水〞的人工自然。在市场不具有自发调理负的外部性和自然资源的合理开发的看法中，环境管理的义务只能依托政府对自然资源和环境资源采取强迫性的维护措施，在合理维护的同时，停止合理开发。政府维护和管理环境主要是决议环境维护的政策效果，如规划政策，资源开发政策、投资政策、价钱政策等，制定环境维护的法规和规范，从微观上处置好环境与经济的协调开展。政府对环境管理详细触及三方面内容，一是环境方案管理。主要包括工业、交通污染防治方案、流域污染控制方案、自然环境维护方案和环境迷信开展方案等。二是环境质量管理。主要包括组织、制定各种环境质量规范，各类污染物排放规范和环境监察任务、调查和评价环境质量状况以及预测境质质变化趋向等。三是环境技术管理。主要包括确定环境污染和破坏及防治技术路途和技术政策，确定环境迷信技术开展方向等。在市场经济体制下，政府管理环境的方式主要是使外部性外部化并运用法律措施和经济手腕〔如税收和补贴〕加以处置。二、西方国度关于政府职能的实际与实际在西方，政府职能效果惹起人们的普遍关注，以及尔后展开的耐久不时的争论是在18世纪前期，也就是西方工业化进程起步以后。但是，对政府职能的论述却可以追溯到古希腊的亚里士多德。早在2000多年前，亚里士多德在论及古希腊城邦时就指出，人之所以需求城邦是由于城邦能使人过上优秀的生活，只要可以维护公共利益，保证人们过优秀生活的政府才是正义的、善的政府。亚里士多德同时罗列了政府应实行的一些重要职能：担任市场管理、监护城区公共财富、维护并修缮损害的修建和街道、查察田畴、处置官方纠纷、征收并保管公共财富收益，操持官方契约和法庭判决的注册事务、执行判决、担任城防等，并指出只要具有这些功用，城邦生活才干安康开展。中世纪的著名神学家托马斯·阿奎那以为，国王或许政府的职能在于〝煞费苦心地增进公共利益〞。只要增进公共利益的政府才是正义的政府，否那么是非正义的政府。政府要增进公共利益必需实行三个方面的职能：首先是确立所统治的社会的安宁，即树立社会次第的职能；其次是必需保证不让任何事情来破坏这样所树立起来的安宁，即维持次第的职能；再次是必需费尽心机继续扩展社会福利，即开展公共利益职能。不过，现代社会的亚里士多德和阿奎那对政府职能的论述是基于一种传统社会的伦理职能观，以正义与非正义、善与恶为基础和规范，带有浓重的伦理学烙印，这与以后关于政府在社会中功用定位的角色职能观是有区别的。近代以后，工业化进程使得商品经济在社会中逐渐居于主导位置，在新的经济次第下，政府的职能及其作用成为突出效果。关于政府应当承当诸如维护社会次第、保证国度和公民的平安等效劳于公共利益的职能，普通没有多大分歧，关于政府职能的纷争主要集中于政府与经济生活的关系，诸种见地和争论以致于继续到明天。西方学者关于政府职能的界定和论述大体可分为〝守夜人〞的政府职能论、干预主义的政府职能论、以及有选择地干预〝市场失败〞等三种实际。〔一〕、〝守夜人〞的政府职能论〝守夜人〞的政府职能论是西方国度处于自在竞争时代普遍崇尚的主张，其实际渊源来自于洛克的自在主义政府观。300年前，洛克在他的«政府论»中提出，政府的主要义务是维护团体的自在和财富，〝政府除了维护财富之外，没有其它目的〞。之后，亚当·斯密于1776年在他宣布的«国富论»中，第一个从经济的角度界定了政府的职责。他在市场是完美的、没有缺陷，竞争是完全的，经济人是理性的前提下，构筑了一幅经济人由价钱机制引导，经济自发有序运转的完美图景。斯密以为，在这样一种经济次第中，政府没有必要操心和插手经济生活，假设政府这样做不只多余，而且十分风险。政府的职能只限于在市场不起作用的中央，以不损害公民利益的方式行使极为有限的必要的管理权。斯密把政府的主要职能归为三项：〔1〕维护国度平安，使其不受外来侵犯；〔2〕维护社会上的团体平安，使其不受他人的损害和压榨；〔3〕树立和维护某些公家有力办或不愿办的公同事业和公共设备。亚当·斯密以为，除了这些最低限制的职能外，政府的适当角色就是尽能够地远离经济生活之外。显然，在古典自在主义者那里，政府扮演着社会〝守夜人〞的角色，即〝更夫政府〞或〝守夜人政府〞，政府的职能是为经济开展提供〝维护〞而非〝干预〞，由于市场进程自身比政府干预能发生更好的全体效果。斯密的思想在事先失掉普遍认可，美国第三任总统杰佛逊的名言〝最少管事的政府是最好的政府〞是这一思想的典型写照。斯密〝守夜人〞的政府职能论的提出有其特定的背景，一是17、18世纪资产阶级革命后树立起的资产阶级专政的国度中，大少数依然未彻底打碎封建的国度机器，重消费力的代表者资产阶级内行使国度权利中遭到封建力气的限制。事先的经济实业界为了摆脱封建制度及其盛行的重商主义对市场经济开展的约束，普通都举起了自在听任主义的旗帜，要求自主运营业务，限制政府的作用。而斯密的实际那么顺应了资产阶级开展经济的要求，为其提供了实际上的支持。二是斯密所处的时代是西方市场经济发育的初期阶段，消费力不兴旺、市场容量小，市场缺陷还未暴显露来，所以〝守夜人〞的政府实际是事先市场经济不成熟的产物。〝守夜人〞政府实际的提出招致政府从经济范围中的片面撤离，为市场经济的发育扫清了路途。〝守夜人〞政府实际的影响是深远的，〝其观念时至昔日仍继续发生重要的影响。以后新古典主义和自在主义经济学家都将他的实际作为对其思想发生严重影响的实际来源。〞〔二〕干预主义的政府职能论政府的〝不干预〞，没有约束的自在竞争，并不能总是带来尽善尽美的结果。从19世纪中叶起，市场自身的缺陷逐渐暴显露来，频频出现的危机最终酿成20世纪初迸发于西方世界的经济危机。经济危机打破了亚当·斯密关于市场万能的神话，人们不得不供认市场调理的严重缺陷和政府干预经济和社会事务的必要性。干预主义的政府职能论登台亮相，其思想代表当首推凯恩斯。凯恩斯在他1936年出版的«失业、利息和货币通论»一书中提出，要片面增强国度的作用，政府不应该仅仅是社会次第的消极维护者，而且还应该是社会次第和经济生活的积极干预者，特别是要熟练地、有效地应用政府的财政职能影响经济的开展。干预主义的政府职能论的一个基本信心是：政府的经济职能是片面的，不只市场失败的方面需求政府干预，而且市场成功的中央也要政府维护。凯恩斯的干预主义实际所开出的治疗事先经济危机的〝药方〞，不只成为政府大规模地介入经济生活的终点，也成为否认〝守夜人〞政府的标志。政府职能从此从消极维护转向积极干预，美国罗斯福总统实施的〝新政〞，欧洲世界20世纪30年代后普遍推行的福利方案都是凯恩斯干预主义实际在实际中操作的结果。二次大战时期，简直一切西方兴旺国度的政府都对经济实行了不同水平的干预，尤其是20世纪50年代以后，许多国度推行国有化，经济方案化以及政府控制等，政府干预经济和社会的措施此起彼伏，政府的职能一直坚持着极度扩张的趋向。关于战后西方政府公共管理职能极度扩张的趋向，我们可以用政府开支的不时增长来权衡，世界银行的一份威望报告以为，西方兴旺国度政府总支出占GDP的比重，1870年低于10%，1937年仅20%多一点，1980年那么超越40%，1995年接近50%。在1960年——1995年的35年时间中，中央政府支出占GDP的比重在原有的基础上扩展了一倍。正如1984年英国政治学家理查德·罗斯在其«了解大政府»中称，〝在20世纪的开展进程中，政府的活动在规模、范围和方式上都有所扩展。政府曾经远远超出了守夜人国度的最小概念界定，成为混合经济的福利国度的中心机构〞。他以为，现代政府已深深卷入到社会生活之中，它象一张庞大的维护网，包揽了人们从〝摇篮到坟墓〞的全部生活进程。政府干预主义由于其在实际中的成功而在实际上临时占据主导位置，进入20世纪80年代后更趋完善。1985年，萨缪尔森在«经济学»〔1985年第12版〕中对政府干预主义作了完整论述，指出政府在克制市场失效方面要承当的三个详细职能，即效率、公允和动摇。详细讲：〔1〕政府要承当克制因市场失灵而招致消费或消费的有效率的职能。〔2〕政府要承当使支出对等的职能。〔3〕政府有添加经济动摇的微观职能。干预主义政府职能实际是在市场经济的弊端暴显露来后对政府职能、角色的重新了解和界定，它是与〝守夜人〞的政府职能论相对的另一种政府职能实际。〔三〕有选择地干预〝市场失败〞的政府职能论有选择地干预〝市场失败〞的政府职能论以科斯的产权实际和布坎南的公共选择实际为主要代表。科斯在他的产权实际中提出，只需产权明白界定，自愿的买卖总能发生最优的结果。这就是著名的科斯定理。据此，科斯以为，在产权明白界定的范围，市场可以使资源失掉最优配置，而无须政府去插手。政府的职能在于一方面去维护明晰的产权，另一方面那么是去干预产权不易界定或市场自身界定不清的经济范围，以尽能够地增加买卖费用。公共选择实际以为，〝市场失败〞并不是政府干预的依据，由于政府干预和市场经济一样也有局限性和缺陷，存在着〝政府失败〞。政府失败包括行政效率低下、费用高昂、机构自我收缩、财政赤字有增无减、官僚主义和政府〝寻租〞等等。因此，假设以政府的失败去干预市场的失败，只能是雪上加霜。但是，政府对市场的失败又不能袖手旁观，它还是要干预市场。不过政府对市场的干预只能限制在市场持久失败之处，信息制约、搭便车者以及欺诈性行为就属于需求政府来处置的基本性失败。对市场暂时的、偶然的失败，市场会在市场运转中加以自行矫正，无须政府介入。著名行政学家沃尔夫的结论是要应用政府去补偿市场缺陷，同时应用市场去克制政府失败。据此，有选择地干预〝市场失败〞的政府职能论将政府干预经济限制在市场持久失败的范围内，其主要观念是：〔1〕市场有失灵，政府也有失败。政府的失败既表现为对经济干预过度形成的市场进一步失灵，又表现为对经济干预缺乏而使市场不能有效运转；〔2〕政府只无能涉市场的持久性失败，不无能涉市场的暂时性失败；〔3〕政府要应用市场去干预经济。有选择地干预〝市场失效〞的实际是在西方政府职能继续扩张，招致20世纪60年代后出现经济〝滞胀〞的状况下，对政府职能的最新看法，它构成当代西方行政革新的主导性实际之一。上述西方学者关于政府职能的实际，是基于西方国度市场经济发生、开展和完善进程中遇到的效果，对政府职能看法和探求的不时深化进程。每一种新实际的提出，都是在经济开展阅历危机和大起大落的状况下，为寻觅处置效果的出路，重新看法和调整政府与市场关系的结果，其中包括着对政府与市场关系看法的相对真理的成份。中国目前正努力于树立与社会主义市场经济相顺应的行政革新，革新的终点与关键是转变职能，政府职能的定位、职能的结构和职能的方式是中心的效果。西方学者的政府职能实际，对我们有着重要的自创和启表示义。三、中国政府职能转变的内容和途径〔一〕政府职能转变的涵义政府的基本职能是对政府在社会系统中的职责、作用及其内在结构的看法，政府职能转变那么是对政府职能的静态调查。政府作为社会大系统中的分系统，其职责不是由自己规则的，政府应该管什幺，不应该管什幺，取决于社会变化开展的需求和政府基于对环境的看法之上的自我调理和顺应。政府职能转变指政府职能结构的重心发作的严重变化。所谓职能结构指政府职能的构成及各类职能在政府职能总体中所占的比重和相对位置。政府职能转变意味着：其一，随着时空的变化，政府职能结构的重心从某个职能转向另一个职能。由于历史传统、经济状况、文明背景、社会价值观、现代化的开展进程等要素的影响和制约，不同国度的政府职能结构往往是不同的。即使同一国度的政府职能结构在不同的历史开展时期也存在着差异。从各国政府职能的演进历史看，传统社会政府职能结构的重心在于政治职能，经过暴力和专政来保证统治阶级的统治位置，因此对立和暴力统治是政府的主要职能。而当代各国的政府职能体系中，政治职能逐渐弱化，暴力手腕在〝悄然地〞弱化并处于相对主要的位置，而坚持经济开展和提供社会效劳的职能趋于增强，经济职能和社会职能居于主要位置。政府职能的这种转变是人类文明开展和社会提高的规律。而且人类文明愈开展，社会愈提高，政府的社会公共管理职能会愈增强。其二，在政府职能结构的重心位移的同时，政府职能结构中各职能的外延会发作或多或少的变化，收缩或扩张。这是政府为顺应不同时期社会环境对政府职能重心的不同要求而作出的全体性结构调整。如前所述，传统社会中政府的社会职能复杂且具综合性，主要是有限地调理社会纷争和灾后救援等，而现代社会中政府的社会职能极大扩展，出现了传统社会中不曾有的或不显得重要的社会公同事务，如人口、环境和社会保证等。其三，政府职能重心变化肯定会惹起职能行使方式的变化。职能方式是完成政府职能所采取的手腕，而不是政府职能自身。但是手腕是完成职能的保证。与职能的要求要相吻合，职能重心发作变化，职能行使的方式也会随之调整。比如，传统社会政府对社会事务的管理方式是政治性、行政性和直接性的，到了现代社会，政府对社会事务的管理那么是采取经济性、法律性、直接性的方式。需求指出的是，任何历史阶段，任何性质国度的政府，其基本职能均涵盖政治职能、经济职能、文明职能和社会职能四个方面，政府职能转变，职能重心从某个职能转向另一个职能，并不意味其它职能的消逝和不重要，处于职能体系重心肠位的职能既不能取代其它职能，也不等于全部职能。其它处于职能结构非重心肠位的职能，虽退居主要位置，但依然与处于职能结构重心肠位的职能是一个不可联系的全体，围绕处于重心肠位的职能发扬作用。它们之间相互联络，相互浸透，一同构成职能体系，共同行使其职责，而不是这些职能参与历史舞台。比如，政府职能重心转向经济树立后，政治职能就主要转向调理好社会各种利益矛盾，维护政治安宁，为经济开展争取动摇、良好的政治环境。〔二〕中国政府职能转变的偶然性1978年党的十一届三中全会的召开标志中国进入一个新的历史时代。中国政府的职能转变由此拉开序幕。革新开放以来，中国政府职能是在两个层面上发作转变。从1978年到1982年中共十二大，党和国度完成了指点思想和方针政策的转移，党和国度的任务重心从〝以阶级妥协为纲〞转向〝以经济树立为中心〞，现代化树立末尾成为〝最大的政治〞。多年来被人为扩展的专政、对立职能失掉控制，国度的社会管理和经济树立职能很快得以扩展。这意味着政府职能完成从政治职能为重心转向以经济职能为重心的第一重转变，在此基础上，经济体制革新得以展开。80年代中期以来，随着我国经济体制革新的深化，尤其是党的十四大确立了树立社会主义市场经济体制的革新目的后，我国的经济体制末尾发作基本性转变。经济基础的这一严重变化肯定要求包括行政体制在内的下层修建停止顺应性调整，革新方案经济体制下高度集权的政府经济管理体制，调整和转变政府行政职能的政府体制革新被推向革新的前台。正如十四大报告中指出的那样，假设不在政府职能转变这方面取得实质性停顿，革新难以深化，社会主义市场经济体制难以树立。由此促动了第二重意义上的政府职能转变，即政府的经济职能从方案经济取向向市场经济取向转变。这重意义上的政府职能转变成为推进政府机构革新和行政体制革新，进而推进更深层次的政治体制革新的终点。显然，我国政府职能转变是经济体制革新的肯定要求。我国原有的方案经济体制是建国初期在资金充足的开展经济中，为树立一个完整的重工业体系的特定国情下所作出的制度布置。其基本特征是国度掌握着全部社会资源的分配权，并采取直接的行政手腕管理经济事务和社会事务。政府居于全社会消费指挥中心，垄断了消费、流通、交流和分配的各个范围，并附之以指令性方案、一平二调，统收统支等制度措施指挥企业的消费运营活动。其结果，企业和各个单位不过是政府的隶属物，失掉其作为经济组织、社会组织的属性，反过去，企业、事业单位又承当了本应由政府承当的少量社会事务，企业办医院、办学校、并承当了职工生老病死的终身保证。政企不分、政事不分形成政府职能结构的失衡和严重错位，政府不得不以少量的时间与精神忙于给企业下达指令性方案，分目的、分义务、从事搞项目、分钱分物的直接收理和微观管理，使政府管了许多管不了，也管不好的事，其结果是〝种了他人的田，荒了自家的地〞，也招致政府机构中管理经济事务和社会事务的部门特别臃肿，管理队伍特别庞大。如中央政府即国务院的管理部门，从1956年的81个单位，开展到1981年的100个单位，其中大局部从事经济和社会事务的直接收理。庞大的政府管理部门带来管理上的困难，机构多、职能乱、冗员多、相互推诿、相互扯皮等弊端又加大了政府运作的本钱，损害了政府的效率。因此，依照市场经济的要求转变政府的经济职能，增强社会效劳职能，调整政府的职能结构，理顺职能关系，是树立契合市场经济体制的行政管理体制的前提。〔三〕中国政府职能转变的内容在我国树立社会主义市场经济的背景下，政府的职能重心、职能方式和职能关系发作了基本性变化。政府职能重心从重政治统治职能轻社会管理职能以及重阶级妥协轻经济树立转向以经济树立为中心。这是在总结我国社会主义树立阅历经验的基础上，对社会主义实质看法的进一步深化而完成的实际与实际升华的结果。以经济树立为中心意味着政府职能重心转向为市场运转、为经济开展提供政策环境、制度环境、基础设备环境方面，实行好公共管理与公共效劳职责。因此，中国政府职能转变主要是围绕政府与市场关系这一轴心展开和确立的。首先，政府作为公共产品的提供者，要为市场发育、运转创设公共基础设备条件，为经济开展营建必不可少的良好的硬环境。其次，作为制度的供应者，政府要为市场经济提供政策、制度、法规及包括政府效率在内的软环境。第三，作为微观经济的调控者，政府运用财政政策、货币政策、产业政策等微观经济政策，调控微观经济，补偿市场缺陷，防止市场失灵，引导经济颠簸、协调地开展。概言之，政府的经济职能要转变，社会职能要增强，效劳职能要强化。正如党的十四大报告中指出的〝政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供效劳和反省监视〞。这也是我国政府职能转变的目的。与政府职能重心的转移相应，政府职能方式、方法上也发作了转变，这就是从旧体制下的直接收理、微观管理转向直接收理、微观调控，政企分开，政事分开，将企业的自主运营权还给企业；从运用行政手腕为主转向以经济手腕、法律手腕为主，并辅之以行政手腕。所谓经济手腕是指政府依照客观经济规律的要求，运用价钱、财政、税收信贷、工资、利润等经济杠杆，来组织、调理和影响经济活动，完成经济管理的义务。所谓法律手腕，是政府经过行政立法和行政司法活动，借助国度强迫性的法律、法规来规范管理经济生活。政府职能重心和职能方式转变要经过职能关系调理的途径来完成，这是完成政府职能转变的关键环节。职能关系是指不同的管理职能该由谁来行事，以及管理主体的职责权限的划分红绩，触及离职责、权限、结构等。结合我国职能转变的实践，在职能关系调整中，政府与社会的关系、中央与中央的关系、政企关系、政府外部各职能部门的关系是着重要处置好的效果，也是难点效果。其总的要求是：清算职能、调整结构；下放权利，理顺关系；微观放开搞活，微观调控效劳。

首先，要理顺中央和中央、下级与下级的关系。其基本的方向是权利下放。权利是职能的保证，职能是权利的落实。旧体制下权利格式的特征是各种管理权限主要集中在中央、下级，构成善始善终的职能构架。一方面，中央与下级没有自主权，其积极性难以发扬，另一方面，中央集微观与微观管理于一身，不只堕入繁重的微观事务而削弱了微观调控的职能，也因信息易失真、不及时带来决策失误。理顺中央和中央、下级和下级职能关系的原那么是既要维护中央的威望，坚持政令一致，又要充沛调动中央的积极性，使之有量体裁衣地处置效果的自主权。此外，在政府与社会的权利关系中，要把属于社会的权