地方政府利益取向的实证分析

地方政府利益取向的实证分析

一、地方各个方面的利益关系地方政府的兴趣是建立公共政策，提高公共利益的前提和基础。因此对于地方政府决策时的利益导向问题研究就显得十分重要。从法理上讲,政府的一切权力来自人民,因此政府在制定政策和执行公共政策时应调和社会各阶层利益,维护并促进社会的公共利益。在实践中,政府制定政策的过程往往是利益主体通过博弈达成的妥协,即是一个利益均衡的过程,一方面政府行为以适应和满足地方利益增长的需求为导向,通过提供社会公共服务,实现地方经济社会福利的最大化,同时政府行为也是政府官员利用公共资源实现集体利益的过程。政府部门的集体利益、公务员的利益、上级领导的利益也被认为是政府决策中的重要部分。地方政府的利益和政府官员的利益通常表现为政府希望赢得更好的声誉和更大的权威、发挥更大的社会作用和管理职能、得到更多的经济收入来源和上级政府的优惠政策等。这些集体利益在政府内部很容易达成共识,成为部门组成人员行为的准则,有些部门利益与地方利益是一致的,有的则有损地方整体的利益,但是仍然可以在部门内被认可。地方政府社会福利最大化是地方政府行为的总收益,政府利益和官员利益又可以被视作地方利益的组成部分,但也有部分是地方总收益之外的,同样能实现政府和官员的利益,但社会福利就会减少。在后来实际调查中也证实了这一点,见表1。本次调查的对象是公务员,有效回答样本量是2499。其中1324名受访公务员称其所在部门决策时会将当地各阶层的利益权衡考虑,占有效样本量的53.00%,排在第二位的是当地弱势群体的利益,占有效样本量的15.70%,然后是上级领导的利益,占14.30%,当地党政部门及公务员利益和当地民间精英的利益排在第四、五位,分别是7.20%和7.10%,另外有2.70%的受访公务员选择其他。从统计数据来看,政府决策时首要考虑的是当地各个阶层的利益。政府也是政府官员利用公共资源实现集体利益的过程。如表1,21.50%的受访公务员表示决策是会考虑上级领导和当地党政部门以及公务员的利益。统计数据还显示,除了当地各个社会阶层是决策的主要因素之外,当地弱势群体的利益也是考虑比较多的选项。当前社会转型所带来的一些负面影响,如社会两极分化的趋势,弱势群体规模扩大,困难程度加深等。构建社会主义和谐社会要求妥善处理社会各个方面的利益关系,关怀和支持弱势群体更成为地方政府的重要工作。但是当前我国社会保障制度还不健全,不能有效覆盖全体社会成员,一些弱势群体的保护还缺乏制度性的社会支持。二、关注弱势群体利益是基层政府关注“上级领导的利益”的比例,“下转不同层级的政府职能侧重点不一,因此在决策方面,由于职责同构现象,市级及以上的政府多为治官之府,在政策层面上多为指导性的,主要的实施和执行则由基层政府承担。表2是比较各级政府权衡不同利益的情况。县级政府选择“当地各阶层的利益”的比例最低,只有45.4%,而选择“当地民间精英”、“当地党政部门及公务员的利益”、“上级领导的利益”三项的比例在各级政府中最高,分别是8.2%,9.4%,16.0%,这说明县级政府在决策过程中考虑这种利益要相对多一些。对关注弱势群体利益方面,县级政府和街道乡镇政府的比例分别是18.6%和18.5%,比省、市两级政府的比例高,而且比例随着层级下移而增加。对于上级领导利益的重视,从省级到县级政府呈现上升趋势,依次为13.2%,14.8%,16.0%,即越向基层,政府对上级领导的利益考虑就越多。而乡镇街道政府这个层级对上级领导利益的重视在四级政府中最低,为9.0%,这主要是由于乡镇街道政府基本没有自主决策的权力,其主要工作是执行上级的方针、政策。三、辽宁在振兴东北老工业基地的发展中发挥了重大的作用由于不同省份经济、社会发展有较大差异,因此在决策时,利益导向也不尽相同,本文选取上海、重庆、广东、福建、辽宁、江苏、湖南、湖北、甘肃为样本,涵盖了东部地区、中部地区、西部地区和东北地区,两个直辖市七省。在所抽样的上述省市,对于“当地各阶层的利益”一项,选择比率最高的是广东省,达到64.29%,第二位的则是辽宁省,比例是60.76%,广东省是我国各省中最先发展起来的省份,经济转型较早,率先进入转型期,因此社会矛盾凸显,省内各阶层利益分化严重,妥善解决社会矛盾,协调各种利益关系是广东省各级政府的当务之急。与广东省不同,辽宁是从21世纪以后在振兴东北老工业基地战略下才进入经济加速时期的。由于东北老工业基地的历史等诸多原因,辽宁的国企比重大,因此在国有企业改制过程中下岗工人相对较多,提前退休的人比例较高,因此辽宁在社会保障上投入了很大精力。2001年辽宁省成为国务院确定的唯一相对完备的城镇社会保障试点省。四、地方政府与公务员、弱势群体的利益的回归分析根据以上调查和分析结果,可以建立关于地方政府公共政策与利益取向的Logistic回归模型。因变量是“政府对上级政府命令和任务不满的处理方式”:“1”表示依法向上级反映问题和困难,“0”是表示采取不当应对方式,如“无条件执行”、“自行变通处理”、“能拖就拖”、“干脆不执行”。正如学者所言,中国的府际关系具有执行性、应付性和自创性。自变量是地方政府决策时的利益取向,包括“当地各阶层的利益”、“当地民间精英的利益”、“当地党政部门及公务员的利益”、“上级领导的利益”、“当地弱势群体的利益”。输出结果显示,拟合优度检验的统计性不显著(P>0.05),可以通过该模型分析二者之间的关系。模型的整体检验,卡方值为304.67,自由度为8,P<0.01,基因变量与自变量之间的线性关系显著,从而得到地方政府处理上级任务的方式与其利益取向的Logistic回归模型。模型验证结果显示,政府部门在决策时重视上级政府的利益,那么遇到与上级政府命令或任务不满的情况时,更倾向于采用“无条件执行”、“干脆不执行”这些非制度化的处理方式,而不会依照程序向上级反映问题和困难,并且这一相关性不受地域和公务员工龄的限制。表3是各种因素在回归模型中的显著性水平和发生比系数。在控制地域和受访公务员工龄的条件下,当下级政府对上级政府的命令或任务不满时,利益倾向于“当地各阶层的利益”、“当地党政部门及公务员的利益”和“当地弱势群体的利益”的政府部门,要比重视“上级领导利益”的政府部门更能依法向上级反映问题和困难。其中,重视“当地社会各个阶层的利益”和“当地弱势群体的利益”的政府部门能够依法向上反映问题和困难的发生比率分别是重视“上级领导利益”的政府部门的5.6倍和7.3倍;重视“当地政党部门及公务员的利益”的政府部门“能够依法向上反映问题和困难”发生的比率是其2.1倍;重视“当地民间精英的利益”的政府部门与“重视上级领导利益”的政府部门在处理这种情况时差异不显著。因此可以得出以下结论:1.树立利益主体意识长期以来我国实行的中央集权和自上而下的行政管理体制,上下级政府之间是领导与服从的关系。随着我国市场经济的发展和改革开放的不断深化,各级政府越来越多地成为具有更多自主性的经济利益主体,当触及经济利益时,也常会出现上级政府利用其行政地位侵害下级政府利益的情况。有7.2%的受访公务员承认,本部门在决策过程中会考虑当地党政部门及公务员的利益,并且在遇到对上级命令和任务不满的情况下,会倾向于依法向上级反映困难和问题。这个相关关系说明,当地方政府强烈意识到自身利益的时候,将会积极向上级争取或保护自我利益。我国渐进式的分权改革使得地方政府成为独立的经济主体,较之以往,地方政府更能积极主动参与经济活动,地方政府的利益主体意识逐渐增强。利益关系逐渐成为中央和地方政府以及地方政府之间关系的轴心。2.政府机构及其公务员的利益诉求政府行使的行政管理权力是由公民让渡出来的公权力,而相应的行政管理资金则是纳税人通过税收上缴的公共财政,那么公共政策的制定与执行应当以社会公共利益为取向。然而调查结果显示,在现实中政府机关及其公务员在代表公共利益的同时,也在追求自身利益,或者迎合某些特殊利益。特别是在当前转轨时期,由于法制法规还不健全,监督机制还不完善,加上官本位的思想还未消除,因此增加了利益取向和资源分配的随意性,如学者所言:“非正式政治是中国政治中最为核心的部分”。3.加强政府与地方政府之间的协调我国正处在经济体制转型和行政管理体制改革的深化阶段,政府作为专门从事社会公共事务的管理机构,其所应具备的公平正义只是一种法理构想。现行的政府管理体制远不能适应市场经济发展的要求,政府作为公共利益的代表者、利益冲突的调节者和维护者的地位和作用并没有真正到位,这已经成为社会规范、高效运行的一大障碍。既然客观存在着公共政策的多元利益取向,而且在今后很长一段时间内无法消除,那么就必须建立规范的渠道正面引导,让公共政策中的各种特殊利益通过正当方式表达和协商,达到利益平衡。在纵向府际关系中,下级政府碍于上级政府部门传递真实问题的困难,有可能发生政策执行过程中“上有政策,下有对策”、“有令不行、有禁不止”等曲解甚至歪曲上级或者中央政策的现象;或者一味重视本部门的利益,致使地方保护主义盛行,地方利益凌驾于国家利益之上,削弱中央权威,同时也阻碍国家整体的发展。在这种情况下,应加强政府利益约束机制,建立政府自律的行政管理体制。此外,还要完善中央与地方政府、上下政府之间的协调程序,提供下级政府向上级政府部门表达利益、申述困难的机会和场所,从而保障下级政府的正当权力不受侵害。同时,还应限制地方政府行政权力的行使,规范政府行为,杜绝政府的法外利益。五、地方政府在调节利益冲突方面的利益改革开放以来,我国经济体